【摘 要】 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前提，在國(guó)家政策對(duì)于地方土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的隱性債務(wù)及變相融資問(wèn)題進(jìn)一步規(guī)范化的背景下，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式無(wú)論對(duì)于合作開(kāi)發(fā)企業(yè)還是政府方來(lái)說(shuō)具有重要的意義，如何對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式的法律風(fēng)險(xiǎn)作出嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控，不但可以保障企業(yè)資金的回籠而且有利于最終合同目的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 土地一級(jí)開(kāi)發(fā) BT模式 土地出讓金溢價(jià)分成模式 PPP模式 法律風(fēng)險(xiǎn)

1 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵與發(fā)展

結(jié)合當(dāng)?shù)卣c民營(yíng)企業(yè)土地合作開(kāi)發(fā)的具體內(nèi)容及企業(yè)運(yùn)作管理模式等，本文對(duì)土地一級(jí)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)定義為，政府部門(mén)在土地出讓前，由當(dāng)?shù)卣蚱渫恋厥跈?quán)機(jī)構(gòu)委托的企業(yè)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)一定行政區(qū)域管理范圍內(nèi)的所有城市居民國(guó)有土地、農(nóng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及市政公共基礎(chǔ)配套設(shè)施、公共配套服務(wù)設(shè)施和城市環(huán)境景觀設(shè)施建設(shè)等配套工程，使該行政區(qū)域管理范圍內(nèi)的所有土地資源達(dá)到一定的環(huán)境建設(shè)利用條件，“毛地”“生地”轉(zhuǎn)變成為“凈地”“熟地”[1]，從而可以對(duì)該行政區(qū)域的土地資源進(jìn)行有償?shù)某鲎尰蜣D(zhuǎn)讓的過(guò)程。

2 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的模式及法律風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)政府與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)之間主要的合作模式包括：BT模式、土地資源補(bǔ)償模式、土地出讓金溢價(jià)分成模式以及社會(huì)資本參與土地綜合開(kāi)發(fā)的PPP模式。

2.1 BT模式。BT資本模式即項(xiàng)目建設(shè)—移交融資模式，是指企業(yè)土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)通過(guò)招投標(biāo)或者政府委托等多種方式，確定社會(huì)資本（通常為企業(yè)融資服務(wù)平臺(tái)或子公司），并由其自行出資實(shí)施征地拆遷、安置補(bǔ)償及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，凈地交由地方政府公開(kāi)出讓，政府再以土地出讓金返還社會(huì)資本的投資成本及收益，或采取收益分成形式在地方政府和社會(huì)資本之間就土地出讓收益進(jìn)行分成。

BT模式的財(cái)政資金儲(chǔ)備管理模式由一級(jí)土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)通過(guò)政府財(cái)政資金對(duì)一級(jí)土地前期項(xiàng)目開(kāi)發(fā)工作所需財(cái)政資金項(xiàng)目進(jìn)行直接融資或者變相轉(zhuǎn)換為通過(guò)一級(jí)土地開(kāi)發(fā)投資企業(yè)舉債進(jìn)行土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)融資，因?yàn)樯婕暗较嚓P(guān)法律政策風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)逐漸被國(guó)家禁止。

2.2 土地資源補(bǔ)償模式。土地資源補(bǔ)償模式是由一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)后續(xù)進(jìn)行土地二級(jí)開(kāi)發(fā)，可以實(shí)現(xiàn)土地的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，減輕政府的財(cái)政壓力，同時(shí)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)可以從土地二級(jí)開(kāi)發(fā)中獲取更多的收益。關(guān)于土地資源補(bǔ)償模式在法律法規(guī)層面并未進(jìn)行明確的規(guī)定，但土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采用該種模式，將土地資源直接補(bǔ)償給一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)可能會(huì)違反現(xiàn)行土地管理關(guān)于“招拍掛”等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的制度，且并不能根據(jù)協(xié)議約定的內(nèi)容發(fā)生土地權(quán)屬變更的法律效力，因此，對(duì)于前期投資的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)來(lái)說(shuō)，可能存在土地資源最終無(wú)法落實(shí)的履約風(fēng)險(xiǎn)。

2.3土地出讓金溢價(jià)分成模式。土地開(kāi)發(fā)出讓金分成溢價(jià)模式分成運(yùn)作模式溢價(jià)是指在完成土地出讓以后，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)扣除政府方應(yīng)支付的土地開(kāi)發(fā)成本后，將土地出讓金與政府方按照一定分成比例進(jìn)行溢價(jià)分成，從土地開(kāi)發(fā)出讓金中直接獲得土地投資者的利益。[2]財(cái)綜4號(hào)文中規(guī)定項(xiàng)目承接主體獲取的報(bào)酬應(yīng)按照合同約定的數(shù)額，而不得與土地使用權(quán)出讓收入相掛鉤。土地溢價(jià)分成模式中政府將收到的土地出讓金扣除土地開(kāi)發(fā)成本后直接用來(lái)支付一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的方式，有將項(xiàng)目的未來(lái)收益與土地出讓收入掛鉤的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)且與“收支兩條線”的管理政策不符。

2.4 社會(huì)資本參與土地綜合開(kāi)發(fā)的PPP模式。因?yàn)閱渭兊耐恋匾患?jí)開(kāi)發(fā)，土地整理運(yùn)營(yíng)完畢之后即可以完成土地交驗(yàn)，相較于單純土地一級(jí)綜合利用開(kāi)發(fā)，無(wú)需進(jìn)行后期的整理運(yùn)營(yíng)和后期維護(hù)，不符合現(xiàn)行國(guó)家提出的PPP運(yùn)營(yíng)模式運(yùn)作管理要求，因此單純進(jìn)行土地一級(jí)綜合開(kāi)發(fā)暫時(shí)不宜直接采用這種PPP運(yùn)營(yíng)管理模式。

3 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)合作模式法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及建議

3.1 明確土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主體。根據(jù)國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)、財(cái)綜4號(hào)文及國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)文的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于前期進(jìn)行土地利用開(kāi)發(fā)的主體工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工和工程監(jiān)理可以由具有相應(yīng)行業(yè)資質(zhì)的工程施工企業(yè)負(fù)責(zé)，由其進(jìn)行具體的工程施工，由于地方政府部門(mén)自身不配備具有許可實(shí)施性的條件，需要直接委托其他單位等來(lái)完成具體的工程監(jiān)理工作。對(duì)此，財(cái)政部在財(cái)預(yù)〔2017〕96號(hào)文中特別明確，對(duì)于委托的施工項(xiàng)目單位應(yīng)按照政府采購(gòu)施工合同和政府購(gòu)買(mǎi)施工服務(wù)費(fèi)的有關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)簽訂合同的形式與其委托施工單位共同完成各項(xiàng)相關(guān)施工任務(wù)，支付合理施工費(fèi)用。[3]

3.2 拆遷安置補(bǔ)償可采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)前期的過(guò)程包括征地拆遷、安置補(bǔ)償以及前期的土地工程施工等內(nèi)容，對(duì)于其中的集體拆遷補(bǔ)償安置以及補(bǔ)償管理服務(wù)等也可以直接采用采取政府資金購(gòu)買(mǎi)該項(xiàng)服務(wù)的具體模式進(jìn)行實(shí)施，但政府購(gòu)買(mǎi)該項(xiàng)服務(wù)的政府資金必須符合現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的具體規(guī)定。具體而言，需要特別注意的收費(fèi)事項(xiàng)應(yīng)該有：一是先作出財(cái)政預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)費(fèi)的內(nèi)容不僅限于已經(jīng)納入國(guó)家指導(dǎo)性收費(fèi)目錄的公共服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)。[4]二是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限不宜超過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃期限（三年）。三是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按照政府采購(gòu)工程模式。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》第十二條的規(guī)定內(nèi)容：“（十二）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開(kāi)展對(duì)儲(chǔ)備土地必要的前期開(kāi)發(fā)，為政府供應(yīng)土地提供必要保障。具體工程要按照有關(guān)規(guī)定，選擇工程勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位進(jìn)行建設(shè)?！备鶕?jù)財(cái)綜〔2006〕68號(hào)相關(guān)規(guī)定，土地出讓金收入財(cái)政使用資金范圍主要包括農(nóng)村征地和拆遷支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市基礎(chǔ)建設(shè)支出以及其他支出。

3.4 PPP項(xiàng)目的土地資源補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)的土地綜合開(kāi)發(fā)支持性政策僅存在于鐵路建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的政策依據(jù)并不充分，因此，對(duì)于實(shí)行土地綜合開(kāi)發(fā)的PPP開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的具體實(shí)施應(yīng)基于土地市場(chǎng)的實(shí)際需要，必要的話應(yīng)該做到分期簽約實(shí)施，分步運(yùn)行。同時(shí)，為有效防止各個(gè)項(xiàng)目之間未能有效實(shí)現(xiàn)捆綁，應(yīng)在項(xiàng)目PPP中的項(xiàng)目建設(shè)合同及具體實(shí)施方案中明確約定，產(chǎn)生的項(xiàng)目資金使用缺口由政府以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼或者政府專項(xiàng)資金等多種方式給予相應(yīng)的資金補(bǔ)助，從而有效降低整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程的資金風(fēng)險(xiǎn)。

【參考文獻(xiàn)】

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作者簡(jiǎn)介：焦蓉蓉，女，（1993-2），漢族，陜西西安人，陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司渭南分公司職工，職位：法務(wù)人員，學(xué)歷：研究生，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，研究方向：土地政策及相關(guān)法律實(shí)務(wù)