李靖

預算績效管理是將績效理念和方法融入預算管理的編制、審批、執(zhí)行、調整與決算等階段，從而形成一個以績效目標為導向的系統的、完整的管理過程和制度體系。預算績效管理是財政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇，是財政科學化、精細化管理的重要內容和結果要求。自黨的十九大報告提出“加快建設現代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學約束有力的預算制度，全面實施績效管理”以來，“全面實施預算績效管理”提到了歷時日程，成為財政工作的重要內容和加快改革的關鍵領域之一。尤其2018年9月中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)后，按照“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”的要求，從中央到地方各級財政系統不斷加快改革步伐，全力推進預算績效管理工作的實施。在《意見》印發(fā)一年多的時間內，從地方預算績效管理實踐結合全國各地財政調研的情況看，要“全面實施預算績效管理”，當前迫切需要解決三個問題：一要建立縱橫貫通的管理信息系統，不但要實現財政信息在各級財政系統之間的縱向傳輸暢通，而且要實現相關數據在財、稅、銀和預算單位之間的橫向關聯;二要完善預算績效評價體系，包括指標體系、評價方法以及人才隊伍建設等;三要根據預算績效管理需要，對當前各級財政系統的績效管理機構設置做出適當完善和調整。只有邁過這三道坎，才有可能在預期時間內讓改革目標得以實現。

一、打通信息壁壘，建設縱橫貫通的績效管理信息系統

預算績效管理工作涉及面廣、數據量大、時效性強，對信息化技術支持要求高。而財政管理信息系統落后于財政管理改革步伐，遠不能滿足現代財政建設的需求，具體表現在三個方面：

第一，操作系統各自為政，單打獨斗，缺少交融。各地財政使用的預算管理、支付管理、政府采購等各套系統幾乎都是依托不同軟件公司或自己開發(fā)的，不但造成了人力、物力的極大浪費，而且系統開發(fā)水平參差不齊，很多系統不夠完善，限制了數據交流和共享。

第二，財政管理系統未做到上下貫通，影響了上對下的監(jiān)督管理和財政數據的有效使用。目前中央、省、市和縣各級財政使用的管理系統也都是根據自身需求引進或研發(fā)的，系統間缺乏上下貫通。直接帶來的后果是上級做數據分析或資金監(jiān)管時，無法從系統中直接提取數據，只能采取逐級填報的方式，不但人為增加了信息采集量、影響工作效率，也由于對填報口徑理解不一致等因素影響了數據的準確性。目前，金財工程上下貫通的功能與金稅工程遠未能比。

第三，遠未實現財、稅、銀及預算單位之間的橫向關聯，不但對財政日常工作造成極大不便，而且難以落實對財政資金的實時監(jiān)控和有效管理。目前在財、稅、銀及預算單位之間，只是限于相關業(yè)務而進行的單向聯系，例如，財政部門和預算單位之間只在預算申報和批復過程中通過預算系統進行關聯，財政部門和銀行之間只是在資金收支時進行業(yè)務對接，稅務部門、預算單位和銀行系統僅在國庫集中收付時實現對接。而財政資金在財、稅、銀和預算單位之間流動的整個過程，由于各自數據系統的限制，無法實現實時關聯。

鑒于上述原因，結合省市財政日常工作情況，建議通過一種自上而下的財政管理改革，通過信息系統建設加快提升財政整體管理水平。由財政部統一部署，按照大數據管理理念、運用大平臺模式，研發(fā)一套集中統一、縱橫貫通的現代財政管理操作系統，實現財政數據在中央、省、市、縣等各級財政間的互通和財政相關業(yè)務間的關聯，達到共享數據信息、提高工作效率和加強運行監(jiān)管的目的。在“全面實施預算績效管理”改革當前，可以考慮以“建立績效管理數據和信息平臺”為突破口，在預算績效考評領域率先實現數據信息的縱橫聯通，各地財政部門已安裝績效管理信息系統的可以通過預留接口與全國平臺對接，通過系統更新達到步調一致;未安裝地區(qū)則可以直接引進全國統一系統，極大程度地節(jié)省了人力、財力成本。

二、盡快彌補績效管理過程中的不足之處，完善整個績效評價體系

績效目標和績效指標是目前預算績效管理的重點和難點?？冃繕耸钦麄€預算績效管理體系運行的前提，即財政預算在一定期限內達到的產出和效果;績效指標是績效目標的分解和細化，是衡量績效目標實現程度的主要依據。對績效目標和指標體系，以及評價方法和相關人才隊伍建設等提出以下建議。

（一）加強績效目標論證，強化績效目標前置作用

在預算申報過程中，預算單位填報績效目標之后，建議增加財政部門組織相關人員對重點績效目標合理性進行論證的環(huán)節(jié)，提高績效目標設置的準確性。依托預算績效信息管理系統平臺，嚴把績效目標審核關，對績效目標設置確定等級并嚴格執(zhí)行，“績效目標設置合格的，進入預算安排環(huán)節(jié);績效目標設置不當的，退回修改;對績效目標設置不合格的，堅決不予安排”，將績效目標管理落到實處。

（二）重視行業(yè)指標研判，盡快實現指標體系標準化

針對不同行業(yè)的項目，分門別類制定個性化質量、時效、過程和效益指標，通過不斷積累，形成完善的行業(yè)個性化指標體系。一是完善指標庫，標準化同類指標。從目標會審開始，一直到指標體系的構建，將大部分行業(yè)的評價指標相對固定下來，進而通過年度延續(xù)、對比分析，建立規(guī)范的行業(yè)標準化指標體系。二是建立標準化成本庫，進一步做實預算。從行業(yè)重點項目開始，考慮對標準成本的測算，為預算制定提供量化的數據信息。

（三）借鑒投入產出等研究成果，探索預算績效評價新方法

目前比較通用的績效評價法，包括3E評價法、標桿管理法、平衡計分卡法和層次分析法等，支撐了績效評價工作的開展。本質上，績效考評的是財政資金的運轉效益，即財政支出的成本和收益。因此，可以從國民收入核算和投入產出等領域尋找借鑒方法，例如，考慮用投入—產出（IO）模型進行成本收益分析，得出具有較高科學性和規(guī)范性的結果，可以彌補當前人為填報隨意性大和量化程度低等不足。建議財政部和預算績效管理先進省市結合工作實際，組織相關研究人員，選取合適的產業(yè)項目進行投入產出等前沿方法的探索。

（四）重視資格認證和專業(yè)標準制定，提高績效評價機構和人員水平

雖然各地財政部門都設立了績效處（或科）并進行一定覆蓋面的績效評價工作，但流于形式的情況還是較為普遍，甚至有些地方稱績效處（或科）為“檔案室”，表明目前雖然各地都進行了一定程度的績效評價工作，包括補充績效目標、績效指標及標準和考核等流程，但僅做了表面文章，沒起到實質作用。尤其在績效自評環(huán)節(jié)，由于缺乏統一的標準和要求，委托的機構五花八門，一般的項目常由本單位人員組織測評，撰寫幾頁評價報告一交了之;涉及資金量較大的項目才委托第三方機構測評，但委托機構和所聘專家的專業(yè)化水平參差不齊，評價報告的科學性和規(guī)范性難以保證。因此，當前迫切需要由財政部組織專家團隊，在借鑒廣東等成功經驗的基礎上，研究出臺“績效評價資格認證或機構標準”，在有明確標準的前提下，按比例組成專門評價組（或機構），建立以財務管理人員、行業(yè)專家和中介機構為主的績效評價實施體系，使評價結果更具科學性和公正性。

績效評價工作專業(yè)性強，尤其各類行業(yè)項目，必須聘請行業(yè)專家參與績效指標體系制定和評估工作。目前，承擔績效評價的主要機構是各類會計事務所，他們僅能從資金使用合規(guī)、合法的角度做出評價，而涉及財政專業(yè)的績效要求，一般會計業(yè)務根本無法達到，即使委托他們做績效評價，也需另請行業(yè)專家協助制定指標體系。因此，建議由財政部牽頭、組織各級財政部門著手實施，盡快建立各類“績效評價人員標準和行業(yè)專家?guī)臁?。針對當前預算績效評價隊伍和管理人員專業(yè)技能不強的狀況，一方面，切實加大對第三方機構的培訓，提高專業(yè)技術水平;另一方面，開展預算單位負責人及經辦人的培訓，提高專業(yè)管理能力。為盡快提升績效評價專業(yè)隊伍水平，近期可對財政部門投資評審中心的人員進行績效評價業(yè)務的拓展培訓，彌補績效處（或科）專業(yè)技術人員不足;長遠來看，可以考慮設置“績效評價師”，從根本上促使預算績效評價達到專業(yè)化、規(guī)范化要求。

三、根據預算績效管理需要，適時做出相關機構設置的調整

目前，我國各級財政系統的績效管理機構設置主要有兩種方式：績效管理機構與預算機構并列，績效管理機構隸屬于預算機構?？冃гu價工作最初是為預算制定提供切實可靠依據的，因此，從績效結果運用的角度，將績效工作隸屬于預算部門較為合理。例如，財政部將績效管理處設在預算司，不但實現了績效與預算的實時連接，而且績效處在對其他司局主管項目進行評價時，工作程序也容易理順。而各地省財政廳和市（區(qū)、縣）財政局，多數把績效處和預算處并列設置，績效處在實際工作中往往出現兩個問題：一是績效評價結果的運用需要與預算處專門溝通，如果兩個處室的分管領導是一人還較容易，如果分屬不同領導管理，協調工作常有難度;二是績效處在評價具體項目時，業(yè)務處室的配合程度很成問題，雖然隨著對績效評價重視程度的提升，業(yè)務處室配合程度會相應增強，但如果沒有固定的規(guī)章制度，同級處室間的協調難免出現矛盾。所以，在當前情況下，“績效”隸屬于“預算”的管理體制更利于績效工作的開展。

但是，從《意見》所述內容看，全面實施預算績效管理已經提到了國家治理體系和治理能力的高度，“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口”，推動財政資金聚力增效，達到“提高公共服務質量、增強政府公信力和執(zhí)行力”的最終目標。實現預算績效評價全覆蓋，勢必加大績效管理機構的工作量，相應的人員數量和機構設置都要跟上。因此，為保證績效管理工作的順利進行，建議在機構設置上適當做出調整，以下三種方式可供參考：一是按照財政部現有的管理模式，績效工作仍屬于預算司，但增加績效處的人員構成并提升級別設置。二是預算司留有一部分績效管理職能，方便績效評價與預算實時對接及評價結果的應用，另外成立專門的績效評價機構。三是按照多數地方財政部門的管理模式，直接將績效與預算并列，由于績效覆蓋面擴大、業(yè)務量增加，提升績效處的人員規(guī)模，分類負責對業(yè)務處室（或分行業(yè)）的績效評價工作;但為了保證績效評價順利進行和評價結果的應用，務必建立績效、預算與業(yè)務處室之間明確的對接和協調制度，避免績效評價時項目主管處室配合不暢、“績效”和“預算”兩張皮等情況的發(fā)生。機構設置直接決定管理方式、運作成本和執(zhí)行效果，績效評價只是提升預算管理水平的工具或方法，結果是否得到有效應用才是關鍵。希望國家財政部等相關機構，結合各地工作實踐，組織研討科學規(guī)范、運轉高效的預算績效管理模式和機構設置，不斷完善我國預算績效管理體制機制，加快向“全面實施預算績效管理”邁進。

（作者單位：中國財政科學研究院）