李靖
預(yù)算績效管理是將績效理念和方法融入預(yù)算管理的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整與決算等階段,從而形成一個以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的系統(tǒng)的、完整的管理過程和制度體系。預(yù)算績效管理是財政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇,是財政科學(xué)化、精細化管理的重要內(nèi)容和結(jié)果要求。自黨的十九大報告提出“加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度,建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理”以來,“全面實施預(yù)算績效管理”提到了歷時日程,成為財政工作的重要內(nèi)容和加快改革的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。尤其2018年9月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)印發(fā)后,按照“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系,實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化”的要求,從中央到地方各級財政系統(tǒng)不斷加快改革步伐,全力推進預(yù)算績效管理工作的實施。在《意見》印發(fā)一年多的時間內(nèi),從地方預(yù)算績效管理實踐結(jié)合全國各地財政調(diào)研的情況看,要“全面實施預(yù)算績效管理”,當(dāng)前迫切需要解決三個問題:一要建立縱橫貫通的管理信息系統(tǒng),不但要實現(xiàn)財政信息在各級財政系統(tǒng)之間的縱向傳輸暢通,而且要實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)在財、稅、銀和預(yù)算單位之間的橫向關(guān)聯(lián);二要完善預(yù)算績效評價體系,包括指標(biāo)體系、評價方法以及人才隊伍建設(shè)等;三要根據(jù)預(yù)算績效管理需要,對當(dāng)前各級財政系統(tǒng)的績效管理機構(gòu)設(shè)置做出適當(dāng)完善和調(diào)整。只有邁過這三道坎,才有可能在預(yù)期時間內(nèi)讓改革目標(biāo)得以實現(xiàn)。
一、打通信息壁壘,建設(shè)縱橫貫通的績效管理信息系統(tǒng)
預(yù)算績效管理工作涉及面廣、數(shù)據(jù)量大、時效性強,對信息化技術(shù)支持要求高。而財政管理信息系統(tǒng)落后于財政管理改革步伐,遠不能滿足現(xiàn)代財政建設(shè)的需求,具體表現(xiàn)在三個方面:
第一,操作系統(tǒng)各自為政,單打獨斗,缺少交融。各地財政使用的預(yù)算管理、支付管理、政府采購等各套系統(tǒng)幾乎都是依托不同軟件公司或自己開發(fā)的,不但造成了人力、物力的極大浪費,而且系統(tǒng)開發(fā)水平參差不齊,很多系統(tǒng)不夠完善,限制了數(shù)據(jù)交流和共享。
第二,財政管理系統(tǒng)未做到上下貫通,影響了上對下的監(jiān)督管理和財政數(shù)據(jù)的有效使用。目前中央、省、市和縣各級財政使用的管理系統(tǒng)也都是根據(jù)自身需求引進或研發(fā)的,系統(tǒng)間缺乏上下貫通。直接帶來的后果是上級做數(shù)據(jù)分析或資金監(jiān)管時,無法從系統(tǒng)中直接提取數(shù)據(jù),只能采取逐級填報的方式,不但人為增加了信息采集量、影響工作效率,也由于對填報口徑理解不一致等因素影響了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。目前,金財工程上下貫通的功能與金稅工程遠未能比。
第三,遠未實現(xiàn)財、稅、銀及預(yù)算單位之間的橫向關(guān)聯(lián),不但對財政日常工作造成極大不便,而且難以落實對財政資金的實時監(jiān)控和有效管理。目前在財、稅、銀及預(yù)算單位之間,只是限于相關(guān)業(yè)務(wù)而進行的單向聯(lián)系,例如,財政部門和預(yù)算單位之間只在預(yù)算申報和批復(fù)過程中通過預(yù)算系統(tǒng)進行關(guān)聯(lián),財政部門和銀行之間只是在資金收支時進行業(yè)務(wù)對接,稅務(wù)部門、預(yù)算單位和銀行系統(tǒng)僅在國庫集中收付時實現(xiàn)對接。而財政資金在財、稅、銀和預(yù)算單位之間流動的整個過程,由于各自數(shù)據(jù)系統(tǒng)的限制,無法實現(xiàn)實時關(guān)聯(lián)。
鑒于上述原因,結(jié)合省市財政日常工作情況,建議通過一種自上而下的財政管理改革,通過信息系統(tǒng)建設(shè)加快提升財政整體管理水平。由財政部統(tǒng)一部署,按照大數(shù)據(jù)管理理念、運用大平臺模式,研發(fā)一套集中統(tǒng)一、縱橫貫通的現(xiàn)代財政管理操作系統(tǒng),實現(xiàn)財政數(shù)據(jù)在中央、省、市、縣等各級財政間的互通和財政相關(guān)業(yè)務(wù)間的關(guān)聯(lián),達到共享數(shù)據(jù)信息、提高工作效率和加強運行監(jiān)管的目的。在“全面實施預(yù)算績效管理”改革當(dāng)前,可以考慮以“建立績效管理數(shù)據(jù)和信息平臺”為突破口,在預(yù)算績效考評領(lǐng)域率先實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的縱橫聯(lián)通,各地財政部門已安裝績效管理信息系統(tǒng)的可以通過預(yù)留接口與全國平臺對接,通過系統(tǒng)更新達到步調(diào)一致;未安裝地區(qū)則可以直接引進全國統(tǒng)一系統(tǒng),極大程度地節(jié)省了人力、財力成本。
二、盡快彌補績效管理過程中的不足之處,完善整個績效評價體系
績效目標(biāo)和績效指標(biāo)是目前預(yù)算績效管理的重點和難點。績效目標(biāo)是整個預(yù)算績效管理體系運行的前提,即財政預(yù)算在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果;績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的分解和細化,是衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的主要依據(jù)。對績效目標(biāo)和指標(biāo)體系,以及評價方法和相關(guān)人才隊伍建設(shè)等提出以下建議。
(一)加強績效目標(biāo)論證,強化績效目標(biāo)前置作用
在預(yù)算申報過程中,預(yù)算單位填報績效目標(biāo)之后,建議增加財政部門組織相關(guān)人員對重點績效目標(biāo)合理性進行論證的環(huán)節(jié),提高績效目標(biāo)設(shè)置的準(zhǔn)確性。依托預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)平臺,嚴(yán)把績效目標(biāo)審核關(guān),對績效目標(biāo)設(shè)置確定等級并嚴(yán)格執(zhí)行,“績效目標(biāo)設(shè)置合格的,進入預(yù)算安排環(huán)節(jié);績效目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)?shù)?,退回修?對績效目標(biāo)設(shè)置不合格的,堅決不予安排”,將績效目標(biāo)管理落到實處。
(二)重視行業(yè)指標(biāo)研判,盡快實現(xiàn)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)化
針對不同行業(yè)的項目,分門別類制定個性化質(zhì)量、時效、過程和效益指標(biāo),通過不斷積累,形成完善的行業(yè)個性化指標(biāo)體系。一是完善指標(biāo)庫,標(biāo)準(zhǔn)化同類指標(biāo)。從目標(biāo)會審開始,一直到指標(biāo)體系的構(gòu)建,將大部分行業(yè)的評價指標(biāo)相對固定下來,進而通過年度延續(xù)、對比分析,建立規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系。二是建立標(biāo)準(zhǔn)化成本庫,進一步做實預(yù)算。從行業(yè)重點項目開始,考慮對標(biāo)準(zhǔn)成本的測算,為預(yù)算制定提供量化的數(shù)據(jù)信息。
(三)借鑒投入產(chǎn)出等研究成果,探索預(yù)算績效評價新方法
目前比較通用的績效評價法,包括3E評價法、標(biāo)桿管理法、平衡計分卡法和層次分析法等,支撐了績效評價工作的開展。本質(zhì)上,績效考評的是財政資金的運轉(zhuǎn)效益,即財政支出的成本和收益。因此,可以從國民收入核算和投入產(chǎn)出等領(lǐng)域?qū)ふ医梃b方法,例如,考慮用投入—產(chǎn)出(IO)模型進行成本收益分析,得出具有較高科學(xué)性和規(guī)范性的結(jié)果,可以彌補當(dāng)前人為填報隨意性大和量化程度低等不足。建議財政部和預(yù)算績效管理先進省市結(jié)合工作實際,組織相關(guān)研究人員,選取合適的產(chǎn)業(yè)項目進行投入產(chǎn)出等前沿方法的探索。
(四)重視資格認證和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定,提高績效評價機構(gòu)和人員水平
雖然各地財政部門都設(shè)立了績效處(或科)并進行一定覆蓋面的績效評價工作,但流于形式的情況還是較為普遍,甚至有些地方稱績效處(或科)為“檔案室”,表明目前雖然各地都進行了一定程度的績效評價工作,包括補充績效目標(biāo)、績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)和考核等流程,但僅做了表面文章,沒起到實質(zhì)作用。尤其在績效自評環(huán)節(jié),由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求,委托的機構(gòu)五花八門,一般的項目常由本單位人員組織測評,撰寫幾頁評價報告一交了之;涉及資金量較大的項目才委托第三方機構(gòu)測評,但委托機構(gòu)和所聘專家的專業(yè)化水平參差不齊,評價報告的科學(xué)性和規(guī)范性難以保證。因此,當(dāng)前迫切需要由財政部組織專家團隊,在借鑒廣東等成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,研究出臺“績效評價資格認證或機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)”,在有明確標(biāo)準(zhǔn)的前提下,按比例組成專門評價組(或機構(gòu)),建立以財務(wù)管理人員、行業(yè)專家和中介機構(gòu)為主的績效評價實施體系,使評價結(jié)果更具科學(xué)性和公正性。
績效評價工作專業(yè)性強,尤其各類行業(yè)項目,必須聘請行業(yè)專家參與績效指標(biāo)體系制定和評估工作。目前,承擔(dān)績效評價的主要機構(gòu)是各類會計事務(wù)所,他們僅能從資金使用合規(guī)、合法的角度做出評價,而涉及財政專業(yè)的績效要求,一般會計業(yè)務(wù)根本無法達到,即使委托他們做績效評價,也需另請行業(yè)專家協(xié)助制定指標(biāo)體系。因此,建議由財政部牽頭、組織各級財政部門著手實施,盡快建立各類“績效評價人員標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)專家?guī)臁?。針對?dāng)前預(yù)算績效評價隊伍和管理人員專業(yè)技能不強的狀況,一方面,切實加大對第三方機構(gòu)的培訓(xùn),提高專業(yè)技術(shù)水平;另一方面,開展預(yù)算單位負責(zé)人及經(jīng)辦人的培訓(xùn),提高專業(yè)管理能力。為盡快提升績效評價專業(yè)隊伍水平,近期可對財政部門投資評審中心的人員進行績效評價業(yè)務(wù)的拓展培訓(xùn),彌補績效處(或科)專業(yè)技術(shù)人員不足;長遠來看,可以考慮設(shè)置“績效評價師”,從根本上促使預(yù)算績效評價達到專業(yè)化、規(guī)范化要求。
三、根據(jù)預(yù)算績效管理需要,適時做出相關(guān)機構(gòu)設(shè)置的調(diào)整
目前,我國各級財政系統(tǒng)的績效管理機構(gòu)設(shè)置主要有兩種方式:績效管理機構(gòu)與預(yù)算機構(gòu)并列,績效管理機構(gòu)隸屬于預(yù)算機構(gòu)??冃гu價工作最初是為預(yù)算制定提供切實可靠依據(jù)的,因此,從績效結(jié)果運用的角度,將績效工作隸屬于預(yù)算部門較為合理。例如,財政部將績效管理處設(shè)在預(yù)算司,不但實現(xiàn)了績效與預(yù)算的實時連接,而且績效處在對其他司局主管項目進行評價時,工作程序也容易理順。而各地省財政廳和市(區(qū)、縣)財政局,多數(shù)把績效處和預(yù)算處并列設(shè)置,績效處在實際工作中往往出現(xiàn)兩個問題:一是績效評價結(jié)果的運用需要與預(yù)算處專門溝通,如果兩個處室的分管領(lǐng)導(dǎo)是一人還較容易,如果分屬不同領(lǐng)導(dǎo)管理,協(xié)調(diào)工作常有難度;二是績效處在評價具體項目時,業(yè)務(wù)處室的配合程度很成問題,雖然隨著對績效評價重視程度的提升,業(yè)務(wù)處室配合程度會相應(yīng)增強,但如果沒有固定的規(guī)章制度,同級處室間的協(xié)調(diào)難免出現(xiàn)矛盾。所以,在當(dāng)前情況下,“績效”隸屬于“預(yù)算”的管理體制更利于績效工作的開展。
但是,從《意見》所述內(nèi)容看,全面實施預(yù)算績效管理已經(jīng)提到了國家治理體系和治理能力的高度,“以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口”,推動財政資金聚力增效,達到“提高公共服務(wù)質(zhì)量、增強政府公信力和執(zhí)行力”的最終目標(biāo)。實現(xiàn)預(yù)算績效評價全覆蓋,勢必加大績效管理機構(gòu)的工作量,相應(yīng)的人員數(shù)量和機構(gòu)設(shè)置都要跟上。因此,為保證績效管理工作的順利進行,建議在機構(gòu)設(shè)置上適當(dāng)做出調(diào)整,以下三種方式可供參考:一是按照財政部現(xiàn)有的管理模式,績效工作仍屬于預(yù)算司,但增加績效處的人員構(gòu)成并提升級別設(shè)置。二是預(yù)算司留有一部分績效管理職能,方便績效評價與預(yù)算實時對接及評價結(jié)果的應(yīng)用,另外成立專門的績效評價機構(gòu)。三是按照多數(shù)地方財政部門的管理模式,直接將績效與預(yù)算并列,由于績效覆蓋面擴大、業(yè)務(wù)量增加,提升績效處的人員規(guī)模,分類負責(zé)對業(yè)務(wù)處室(或分行業(yè))的績效評價工作;但為了保證績效評價順利進行和評價結(jié)果的應(yīng)用,務(wù)必建立績效、預(yù)算與業(yè)務(wù)處室之間明確的對接和協(xié)調(diào)制度,避免績效評價時項目主管處室配合不暢、“績效”和“預(yù)算”兩張皮等情況的發(fā)生。機構(gòu)設(shè)置直接決定管理方式、運作成本和執(zhí)行效果,績效評價只是提升預(yù)算管理水平的工具或方法,結(jié)果是否得到有效應(yīng)用才是關(guān)鍵。希望國家財政部等相關(guān)機構(gòu),結(jié)合各地工作實踐,組織研討科學(xué)規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的預(yù)算績效管理模式和機構(gòu)設(shè)置,不斷完善我國預(yù)算績效管理體制機制,加快向“全面實施預(yù)算績效管理”邁進。
(作者單位:中國財政科學(xué)研究院)