■汪曉玢/華東師范大學(xué)

一、相關(guān)概念的界定

（一）教師管理

根據(jù)華東師范大學(xué)吳志宏、馮大鳴和魏志春做著《新編教育管理學(xué)》可知，一般來說，現(xiàn)代教師管理的內(nèi)容主要包括教師的任用、教師的評(píng)價(jià)、教師專業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和教師的激勵(lì)四個(gè)方面。

（二）民辦教師

據(jù)《教育大辭典》載，民辦教師一般指的是中國(guó)中小學(xué)中不列入國(guó)家教員編制的教學(xué)人員。為農(nóng)村普及小學(xué)教育補(bǔ)充師資不足的主要形式。除極少數(shù)在農(nóng)村初中任教外，絕大部分集中在農(nóng)村小學(xué)。一般具有初中以上文化程度。由學(xué)?；虍?dāng)?shù)鼗鶎咏M織提名，行政主管部門選擇推薦，縣級(jí)教育行政部門審查(包括文化考查批準(zhǔn)，發(fā)給任用證書)。生活待遇上，除享受所在地同等勞動(dòng)力工分報(bào)酬(1979年后享受“責(zé)任田”)外，另由國(guó)家按月發(fā)給現(xiàn)金補(bǔ)貼。

王獻(xiàn)玲在她的博士論文《中國(guó)民辦教師研究始末》當(dāng)中對(duì)民辦教師做出了如下定義：所謂民辦教師，即受聘于國(guó)家或集體舉辦的普通中小學(xué)（義務(wù)教育機(jī)構(gòu)），履行受聘職責(zé)，享受國(guó)家補(bǔ)助，由學(xué)校所在集體支付工資或勞動(dòng)報(bào)酬，持有縣級(jí)以上教育行政部門發(fā)放的“民辦教師任用證”，并承擔(dān)部分其他勞動(dòng)獲得生活補(bǔ)貼的農(nóng)村公民。

上述兩項(xiàng)定義認(rèn)為民辦教師多出現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)，但是隨著經(jīng)濟(jì)和教育的不斷發(fā)展，城市間民辦學(xué)校尤其是國(guó)際學(xué)校的出現(xiàn)，民辦教師已經(jīng)不僅僅是作為農(nóng)村普及小學(xué)教育補(bǔ)充師資不足的主要形式了，民辦教師也漸漸開始成為城市教育的主要隊(duì)伍。還有一些人認(rèn)為，民辦教師因沒有正式的編制，沒有穩(wěn)定的地位，亦可稱作代課教師。

在《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中以及其他省市落實(shí)新《民促法》的實(shí)施意見中，我們可以將大多數(shù)有關(guān)教師管理的政策文本與教師任用、教師評(píng)價(jià)、教師專業(yè)發(fā)展和教師激勵(lì)四個(gè)方面一一對(duì)應(yīng)，因此以下也將主要從這四個(gè)方面來分析民辦教師辦理的政策。

二、新舊政策中有關(guān)教師管理的政策分析和對(duì)比

從總體上看，新《民促法》刪繁就簡(jiǎn)，并且將原先放在“第四章 民辦學(xué)校的組織與活動(dòng)”中有關(guān)教師的內(nèi)容整合，單獨(dú)列了“教師與受教育者”的新章節(jié)，肯定了民辦教師在民辦學(xué)校中的主體地位。具體內(nèi)容可以從以下幾個(gè)方面來分析。

（一）教師任用方面

新《民促法》相較舊《民促法》而言，做了很大的刪減。它取消了民辦學(xué)校必須具備一定數(shù)量專職教師的規(guī)定，同時(shí)取消了關(guān)于民辦教師任用時(shí)要簽訂合同的規(guī)定，但保留了民辦學(xué)校聘用民辦教師應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資格的規(guī)定。這就在法律文本上肯定了民辦教師的能力和質(zhì)量，將民辦教師和公辦教師同等對(duì)待，提高了民辦教師的地位。

（二）教師專業(yè)發(fā)展方面

將“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立教師培訓(xùn)制度，為教師培訓(xùn)提供條件”精簡(jiǎn)為“應(yīng)當(dāng)為教師提供培訓(xùn)”，但民辦教師培訓(xùn)的內(nèi)容依然保留為政治培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。這相當(dāng)于不再規(guī)定民辦學(xué)校對(duì)民辦教師培訓(xùn)的形式，但保留了民辦學(xué)校對(duì)民辦教師培訓(xùn)的內(nèi)容。政治培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的保留也從側(cè)面說明當(dāng)今民辦教師的思想道德素質(zhì)和教書育人的能力是民辦教師培養(yǎng)和民辦教師成長(zhǎng)的主要提升方向，同時(shí)也為民辦教師的評(píng)價(jià)提供了兩大指標(biāo)。

（三）教師激勵(lì)方面

從文本的長(zhǎng)度上就可以發(fā)現(xiàn)新《民促法》還增加了有關(guān)教師激勵(lì)的內(nèi)容。除了規(guī)定和公辦學(xué)校的教職員工享受同等的權(quán)利以外，新《民促法》還規(guī)定要讓民辦教職員工通過教代會(huì)等形式依法參與民主監(jiān)督和管理，保障民辦教師的合法權(quán)益，并在薪酬福利和保險(xiǎn)制度上為民辦教師提供有利的保障，維護(hù)民辦教師的合法權(quán)益，以法律的形式肯定了民辦教師與公辦教師享有同等的地位。

三、兩省一市的民辦教師管理政策分析

分析各省市民辦教師管理政策，尤其是分析各省市是如何落實(shí)新《民促法》中有關(guān)教師的，很難做到面面俱到，因此在選取分析的省市時(shí)一定要具有典型性。我將以上海市和安徽省為代表進(jìn)行分析，因?yàn)樯虾Ｊ墙?jīng)濟(jì)、政治、文化、教育發(fā)展較好的城市，而安徽、遼寧是經(jīng)濟(jì)、政治、文化和教育相對(duì)落后的省份，這樣就可以對(duì)較好省市和較差省市落實(shí)落實(shí)新《民促法》情況都有所了解。

（一）上海市

《上海市人民政府關(guān)于促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》中有關(guān)教師管理的條例主分為圍落實(shí)與公辦學(xué)校教師的同等待遇、教師隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)保障機(jī)制和維護(hù)合法權(quán)益四個(gè)方面。但如果以教師的任用、教師的評(píng)價(jià)、教師專業(yè)發(fā)展和教師的激勵(lì)四個(gè)方面作為指標(biāo)，則可以重新將這些政策歸類。

1、教師聘任

在教師聘任方面，規(guī)定民辦教師要與公辦教師享受同等待遇。這項(xiàng)政策是在新《民促法》頒布前上海市呼聲最高的政策之一。上海市歷來就是全國(guó)外來人口最多的城市之一，許多教師因?yàn)闆]有上海戶籍而不能考公辦學(xué)校的編制，只能去做民辦學(xué)校的教師。法律規(guī)定了民辦教師要與公辦教師享受同等待遇之后，將會(huì)有更多優(yōu)秀的外來教師愿意留在上海，為上海市的教育事業(yè)做貢獻(xiàn)。

2、教師專業(yè)發(fā)展

教師隊(duì)伍建設(shè)是教師專業(yè)發(fā)展的一部分，不僅要求民辦學(xué)校拿出學(xué)費(fèi)的一部分資金用于對(duì)民辦教師進(jìn)行培訓(xùn)思想政治上的培訓(xùn)，重視教師師德培養(yǎng)，還要求對(duì)民辦教師進(jìn)行科研能力的培訓(xùn)。上海市是最接近教育前沿的城市，最新的教育改革基本都會(huì)選擇上海作為改革的起點(diǎn)，在這個(gè)大背景下，就需要上海的教師不斷與時(shí)俱進(jìn)，跟上時(shí)代的步伐。重視民辦教師的培訓(xùn)，就是促進(jìn)民辦教師不斷發(fā)展，適應(yīng)上海教育事業(yè)的快速變革，為幫助他們成為更好更優(yōu)秀的教師提供條件，從促進(jìn)上海教育事業(yè)的發(fā)展。

3、教師評(píng)價(jià)

在教師評(píng)價(jià)上，上海市要求學(xué)校要對(duì)教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，這表明在獎(jiǎng)勵(lì)和表彰之前，學(xué)校會(huì)對(duì)民辦教師進(jìn)行各方面的評(píng)價(jià)，擇優(yōu)進(jìn)行獎(jiǎng)評(píng)。獎(jiǎng)評(píng)的目的不僅僅是對(duì)教師工作的肯定，更是為了讓其他教師以“優(yōu)秀”為榜樣，向榜樣學(xué)習(xí)，認(rèn)識(shí)自身的不足之處。從這個(gè)意義上來說，對(duì)民辦教師進(jìn)行評(píng)價(jià)對(duì)本質(zhì)是對(duì)他們對(duì)激勵(lì)。

4、教師激勵(lì)

在教師激勵(lì)上，讓民辦教師享受與公辦教師同等待遇、教師保障機(jī)制和維護(hù)合法權(quán)益三個(gè)方面都是對(duì)教師的激勵(lì)。按照馬斯洛的需要層次理論，人的需要是由自下而上五個(gè)等級(jí)構(gòu)成，一是生理需要，二是安全需要，三是愛與歸屬的需要，四是尊重的需要，五是自我實(shí)現(xiàn)的需要。在有關(guān)民辦教師激勵(lì)的政策中，包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金、年金制度和商業(yè)保險(xiǎn)的教師保障機(jī)制是為了滿足教師的安全需要，而讓民辦教師享受與公辦教師同等待遇和維護(hù)他們的合法權(quán)益是要滿足民辦教師尊重的需要。只有讓教師獲得了滿足感，民辦教師才能被更好地激勵(lì)，從而發(fā)揮自我的創(chuàng)造價(jià)值。

（二）安徽省

《安徽省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》中有關(guān)教師激勵(lì)的條文分為四個(gè)方面：加強(qiáng)和改進(jìn)民辦學(xué)校思政教育工作、保障教師的權(quán)利和利益、完善學(xué)校法人治理和加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。同樣，我們也可以從教師的任用、教師的評(píng)價(jià)、教師專業(yè)發(fā)展和教師激勵(lì)四個(gè)維度來重新將政策歸類。

1、教師聘任

在教師聘任方面，安徽省同樣要求民辦教師的聘任要與公辦教師同等對(duì)待。在新《民促法》中，民辦學(xué)校被區(qū)分成了營(yíng)利性和非營(yíng)養(yǎng)利性兩種性質(zhì)，意味著非營(yíng)利性民辦學(xué)校將不能進(jìn)行分紅，而要將盈余用于學(xué)校發(fā)展。安徽省規(guī)定“非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師享受當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同等的人才引進(jìn)政策”，這就以政策文本的形式鼓勵(lì)民辦教師為非營(yíng)利性民辦學(xué)校做貢獻(xiàn)。

2、教師評(píng)價(jià)

在教師評(píng)價(jià)方面，安徽省不僅要求民辦教師的評(píng)優(yōu)表彰要與公辦學(xué)校的教師同等對(duì)待，還規(guī)定民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定和職稱評(píng)聘方面也享有與公辦學(xué)校教師同等的權(quán)利。

3、教師專業(yè)發(fā)展

在教師專業(yè)發(fā)展方面，安徽省緊跟習(xí)近平總書記的腳步，提出要增強(qiáng)教師的四個(gè)自信，對(duì)他們進(jìn)行思想政治的教育。此外，同上海市一樣，要求學(xué)校將學(xué)費(fèi)收入的一部分拿出來用作教師培訓(xùn)。

4、教師激勵(lì)

在教師激勵(lì)方面，安徽省除了規(guī)定要保障民辦教師的合法權(quán)益和民主權(quán)利，提高民辦教師的話語權(quán)之外，也在文本中明確提出要提高教師工資和福利待遇，以此增強(qiáng)民辦教師的歸屬感和獲得感。

（三）遼寧省

《遼寧省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》中有關(guān)民辦教師的政策歸類在加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理、完善扶持制度、加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、提高教育教學(xué)質(zhì)量四個(gè)方面。這些政策既多又分散，但是教師聘任、評(píng)價(jià)、發(fā)展和激勵(lì)面面俱到。

1、教師聘任

在教師聘任方面，規(guī)定了一線專職輔導(dǎo)員的師生比例，且規(guī)定每個(gè)班級(jí)至少要配備一名班主任，民辦高校需配備一名專職的團(tuán)委書記，這是從思想政治工作方面對(duì)民辦班主任、教師領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量做了要求，切實(shí)加強(qiáng)教師隊(duì)伍思想品德建設(shè)。同樣，規(guī)定非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師享受當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同等的人才引進(jìn)政策，以鼓勵(lì)民辦教師支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展。

2、教師評(píng)價(jià)

在教師評(píng)價(jià)方面，遼寧省人民政府規(guī)定：民辦學(xué)校要著力加強(qiáng)教師思想政治工作，建立健全教育、考核、宣傳、監(jiān)督與獎(jiǎng)懲相結(jié)合的師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。這也是為數(shù)不多的將教師的考核明確列在條例中的省份，但也僅僅考慮到教師的思想政治工作考核，對(duì)教學(xué)、備課、育人等方面依舊未規(guī)定考核標(biāo)準(zhǔn)。

3、教師專業(yè)發(fā)展

在教師專業(yè)發(fā)展方面，一是要探索建立民辦學(xué)校教師人事代理制度和交流制度，促進(jìn)教師合理流動(dòng)，以民辦教師間的交流來增進(jìn)他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；二是要在加大對(duì)教師進(jìn)行培訓(xùn)的力度，在學(xué)費(fèi)收入中安排一定比例資金用于教師培訓(xùn)，尤其要重視對(duì)青年教師的培養(yǎng)，青年教師是學(xué)校教育變革的主力軍，民辦學(xué)校要用年輕的力量來讓學(xué)校更有活力，蓬勃向上。

4、教師激勵(lì)

在教師激勵(lì)方面，一是提出完善學(xué)校、個(gè)人、政府合理分擔(dān)的民辦學(xué)校教職工社會(huì)保障機(jī)制，這些機(jī)制包括社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金，鼓勵(lì)建立年金制度，著重強(qiáng)調(diào)要提高教師退休后待遇，同時(shí)對(duì)跨區(qū)域教師的保險(xiǎn)關(guān)系等也有所規(guī)定，在原本完善的基礎(chǔ)上更加完善；二是完善民辦學(xué)校教師戶籍遷移等方面的服務(wù)政策；三是要維護(hù)學(xué)校師生的合法權(quán)益，依法落實(shí)民辦學(xué)校師生對(duì)學(xué)校辦學(xué)與管理的知情權(quán)和參與權(quán)，優(yōu)化董事會(huì)的組成，完善民辦學(xué)校教職工代表大會(huì)制度，保障師生參與民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，完善民辦學(xué)校師生爭(zhēng)議處理機(jī)制；四是提高教師的工資待遇，依法保障教師帶薪休假的權(quán)利，給予民辦學(xué)校教師一定的物質(zhì)鼓勵(lì)；五是要保障民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)表彰等方面與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)利，提高民辦學(xué)校教師的地位。

（四）對(duì)兩省一市落實(shí)《民促法》的反思

新《民促法》頒布后，上海市、安徽省和遼寧省都積極貫徹落實(shí)，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民辦學(xué)校。在民辦教師的聘用和評(píng)價(jià)上，以政策文本的形式將民辦教師與公辦教師同等對(duì)待，提高了教師的地位；在教師專業(yè)發(fā)展方面，都要求民辦學(xué)校拿出一部分資金來培訓(xùn)教師，且遼寧省還規(guī)定了要注重對(duì)青年教師的培養(yǎng)；在教師激勵(lì)方面，不管是在精神方面的鼓勵(lì)表彰、保障教師的權(quán)利，還是物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)保障機(jī)制，甚至是直接地提高教師的薪資待遇，都做出了積極的響應(yīng)。

但同時(shí)，我們也可以看到這兩省一市在具體貫徹落實(shí)新《民促法》時(shí)依然存在不足。首先，并未依據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，對(duì)教師聘任的準(zhǔn)入門檻和晉升最低標(biāo)準(zhǔn)做出要求，是該收緊還是該放寬？例如上海市這樣的國(guó)際化大都市，國(guó)際學(xué)校中外籍教師的需求量相當(dāng)大，該如何評(píng)聘這樣的外籍教師，政策文本中并沒有做具體規(guī)定。雖然規(guī)定了非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師享受當(dāng)?shù)毓k學(xué)校同等的人才引進(jìn)的政策，但如果民辦教師進(jìn)入非營(yíng)利性學(xué)校工作沒有得到更優(yōu)的薪資、福利、地位，那為什么不去營(yíng)利性學(xué)校工作呢？其次，在教師評(píng)價(jià)方面，新《民促法》在這一部分并沒有制定明晰的條文，上海市和安徽省在這一部分也是缺失的，遼寧省也只是要求對(duì)教師思想政治工作進(jìn)行考核，在多數(shù)方面還是沒有建立相應(yīng)的考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。再次，在教師專業(yè)發(fā)展方面，文本只提到需要對(duì)民辦教師進(jìn)行培訓(xùn)，并未指出怎么樣對(duì)教師可以進(jìn)行培訓(xùn)，以及需要培訓(xùn)到什么層次的水平。最后，在教師激勵(lì)方面，規(guī)定完善學(xué)校、個(gè)人、政府合理分擔(dān)的民辦學(xué)校教職工社會(huì)保障機(jī)制，但是怎么樣才算合理，是民辦學(xué)校認(rèn)為的合理，還是民辦教師個(gè)人認(rèn)為的合理，亦或者是政府認(rèn)為的合理？大家的標(biāo)準(zhǔn)不一，沒有一個(gè)具體的指標(biāo)體系，沒有收集過各方的意見，條文中也并未給出明確的答案。

四、總結(jié)與反思

新《民促法》相對(duì)于舊《民促法》而言，最大的變化在于區(qū)分了營(yíng)利性和非營(yíng)利性的民辦學(xué)校，而在民辦教師的管理上，既存在著進(jìn)步性，也存在著尚未解決的問題。

（一）進(jìn)步性

（1）新《民促法》提高了民辦教師的地位，將吸引更多的教師選擇民辦學(xué)校就職。長(zhǎng)久以來，人們認(rèn)為教師成為令人羨慕的職業(yè)，忘記了民辦教師作為一支特殊的隊(duì)伍經(jīng)常遭受不平等的對(duì)待。在最新的法律文本和各省市的實(shí)施條例中，反復(fù)提及要將民辦教師與公辦教師同等對(duì)待，給予更多的關(guān)懷，意味著人們?cè)絹碓綄⒚褶k教師看作是教育發(fā)展的專業(yè)力量，民辦教師受到的差別對(duì)待將越來越少。原先因?yàn)樾劫Y、社會(huì)保障、評(píng)聘等種種原因受到歧視而不愿意做民辦教師的人，現(xiàn)在將更多地支持我國(guó)民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

（2）新《民促法》對(duì)民辦教師產(chǎn)生了更多的激勵(lì)作用。通過新舊《民促法》的對(duì)比以及一省一市貫徹落實(shí)新《民促法》的實(shí)施條例，不難發(fā)現(xiàn)國(guó)家、政府、學(xué)校和社會(huì)各界對(duì)于民辦教師提供了更多的社會(huì)保障、民主權(quán)利、專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)甚至是直接的薪資待遇福利。新的激勵(lì)措施將更加關(guān)注民辦教師的需求，考慮民辦教師面臨的種種困難，為民辦教師提供更多的發(fā)展資源，以更好地促進(jìn)民辦教師的發(fā)展。

（二）待完善方面

（1）缺少對(duì)民辦教師監(jiān)督與評(píng)價(jià)的具體條款，同時(shí)缺少對(duì)民辦教師監(jiān)督于評(píng)價(jià)的專門機(jī)制。在提高民辦教師地位，給予民辦教師各種優(yōu)惠政策的同時(shí)，還有一個(gè)十分重要的問題是對(duì)現(xiàn)有民辦教師進(jìn)行科學(xué)考核,做好民師的甄別工作。因?yàn)橹挥袑?duì)民辦教師進(jìn)行全面認(rèn)真考核才能真正弄清民辦教師家底，搞清楚民辦教師中究竟哪些是合格的、哪些是不合格的、哪些是優(yōu)秀的，才能制定近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的民辦教師培養(yǎng)計(jì)劃。然而現(xiàn)有的《民促法》和各地的實(shí)施條例中都未能在這一方面做好規(guī)定，同樣也缺少一個(gè)專門的監(jiān)督部門或體系，來對(duì)民辦教師進(jìn)行考評(píng)。解決民辦教師的問題是我們的歷史責(zé)任，是穩(wěn)定教師隊(duì)伍、提高教育質(zhì)量、積極穩(wěn)妥的普及九年義務(wù)教育的重要措舉，我們應(yīng)提高對(duì)解決民辦教師問題的認(rèn)識(shí)，同時(shí)制定出對(duì)民師進(jìn)行考核的科學(xué)方法。

（2）缺少對(duì)外籍教師管理的條款。在各類民辦學(xué)校中，國(guó)際學(xué)校是一顆冉冉升起的新星，而國(guó)際學(xué)校中的外籍教師作為一支與我國(guó)教師有不同文化背景和不同需求的特殊隊(duì)伍，在聘任、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和專業(yè)發(fā)展上都存在難度。但是在新《民促法》有關(guān)教師管理的文本中，并未提及該如何去管理這一特殊群體，各地貫徹落實(shí)新《民促法》的實(shí)施條例中，也較少有涉及。目前有部分國(guó)際學(xué)校因?yàn)橥饧處煹男枨筝^大，就放寬他們的準(zhǔn)入臺(tái)階，這是對(duì)學(xué)生的不負(fù)責(zé)，對(duì)我國(guó)教育的不負(fù)責(zé)，也是對(duì)其他教師的不公，政府和校方不能因?yàn)槊褶k外籍教師存在巨大的市場(chǎng)需求就降低對(duì)他們的要求。我們需要外籍教師對(duì)于中國(guó)民辦教育的支持，但是更需要用具體的法律規(guī)范民辦教育市場(chǎng)。

但其實(shí)，關(guān)于民辦教師的管理政策，不僅僅應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在《民促法》或者《教師法》中。隨著民辦教師力量的不斷壯大以及地位的不斷提高，我們更期待有關(guān)民辦教師的專門政策文本出現(xiàn)。