夏英雙

摘 要：政府和社會組織是重要的合作治理主體，社會組織發(fā)展現(xiàn)狀參差不齊迫使政府承擔(dān)起培育社會組織這一合作伙伴的責(zé)任，在實踐中建立了一系列有官方背景的社會組織培育中心或孵化器，并授權(quán)支持性社會組織進行管理。社會組織培育中心對引入社會組織的培育機制是否健全，還存在哪些問題，是否滿足政府的初始合作治理需求？本文結(jié)合案例展開分析，并給出了一些參考意見。

關(guān)鍵詞：社會組織培育;合作治理;支持型社會組織

一、研究背景

基數(shù)龐大的社會組織依然無法滿足社會的需求，培育和發(fā)展社會組織成為政府創(chuàng)新社會管理的必然選擇。自2006年恩派公益組織成功孵化出第一家社會組織以來，恩派的社會組織孵化器模式在上海、深圳、四川、北京、江蘇等省市陸續(xù)試點，并最終在全國得到推廣。除公益組織孵化器外，政府也積極采用公共服務(wù)采購、公益創(chuàng)投等培育和扶持社會組織。通過建立專門的社會組織培育機構(gòu)，對處于生命初期或?qū)嵙Ρ∪醯纳鐣M織進行培育，提供專業(yè)的資金資源、管理經(jīng)驗、項目指導(dǎo)等，大力扶持有潛力的社會組織發(fā)展，更好地提升社會治理的水平和能力。社會組織作為合作治理的重要多元主體，更是面向群眾的直接主體，其發(fā)展?fàn)顩r對合作治理成效的影響不言而喻。社會組織在中國的發(fā)展受到諸多條件制約，頻繁出現(xiàn)諸如資金不足、資源短缺、人才匱乏、專業(yè)性和自治性低等短板。與此同時，面對群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，政府出于維穩(wěn)需求必須及時而優(yōu)質(zhì)地滿足這些群眾需要，這種迫切性在基層表現(xiàn)得更為明顯。為了達到效率和效益的要求，基層政府開始向社會組織拋出橄欖枝。然而，本身就不成熟的社會組織在與政府合作后各種弊病也逐漸顯現(xiàn)出來。另一方面，在一些特殊的領(lǐng)域，尚且沒有現(xiàn)成的社會組織能夠承接政府的項目。因此，政府培育社會組織有了現(xiàn)實的必要性。本研究通過分析南京M街道社會組織發(fā)展中心對社會組織的培育模式，結(jié)合單獨社會組織的個案培育經(jīng)歷，總結(jié)經(jīng)驗與不足，為國內(nèi)其他地區(qū)的社會組織培育工作提供一定的借鑒。

二、核心概念

（1）社會組織。本文所指的社會組織是廣義的概念，泛指非營利、非政府的各類公（互）益性組織，不局限于納入登記管理的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等，甚至更偏向于那些尚未登記注冊，沒有獲得法律明確認(rèn)可的“草根組織”。與社會組織含義相近的還有“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”等。

（2）社會組織培育。培育是指對某項事物從無到有、從弱到強的扶持過程。對游離的草根組織以及少部分實力薄弱的合法社會組織進行培育，其目標(biāo)就在于規(guī)范組織的運作，最終獲得正式法律認(rèn)可和實現(xiàn)能力建設(shè)的要求。被納入培育計劃的社會組織更具場地資源和項目經(jīng)費的優(yōu)勢。根據(jù)社會組織核心干預(yù)者的差異，社會組織培育模式可分為政府主導(dǎo)型、社會組織主導(dǎo)型以及混合模式。

（3）合作治理。合作治理強調(diào)平等地位和權(quán)力共享，是一種多元治理主體通過合作互動的方式而開展的社會治理。以非政府組織興起為標(biāo)志的市民社會，打破了私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的界限的行動。合作治理要求多元主體間相互信任，基于同一公共利益而開展合作行為，共同治理公共事務(wù)。向公眾提供公共和社會服務(wù)是合作治理的前沿領(lǐng)域，政府和社會組織是政社合作治理的主體，當(dāng)前政府和社會組織的合作行為越來越密切。

三、相關(guān)研究

社會組織培育可以追溯到“協(xié)調(diào)團體”（Caroline Stremlau，1987）、支持型組織（David Brown，1990）等概念。支持型社會組織的功能非常寬泛，可協(xié)助提供各類社會服務(wù)，例如人力資源培訓(xùn)、信息和政策支持等服務(wù)。針對如何培育社會組織，中國學(xué)者也有相關(guān)研究。何潤寶（2012）在對云南省社會組織的研究基礎(chǔ)上，提出了建設(shè)社會組織的行政和社會兩大培育機制。談婷婷（2013）通過對蘇州三個公益組織孵化園的實證分析，概括出孵化園在公益組織培育上承擔(dān)著服務(wù)提供者、中介連接者和資源整合者的三大角色。

可以看出，對社會組織的培育研究集中培育方式、問題和對策上，集中在社會工作領(lǐng)域，從公共管理角度看待社會組織培育的并不多。對社會組織培育機制的理論和實踐不在少數(shù)，但是各有側(cè)重。社會組織培育有內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進兩種方式，本文著重研究在政府委托民間支持組織培育社會組織的這一委托代理關(guān)系中，對外引社會組織的現(xiàn)行培育機制，檢驗該培育機制是否有效地滿足了三方的培育需求，實現(xiàn)合作治理的共同公共利益。政府需要社會組織合作進行社會管理，在具體項目上可以保持政社地位的平等性，但長期以來的強政府文化也使得政府在挑選被培育組織時有所偏好，即培育的進入機制存在利益和風(fēng)險評估，為此提出假設(shè)一：政府有選擇地引入并培育社會組織，保證治理主體地位平等時也不會構(gòu)成對自身威脅。此外，由于培育機構(gòu)很好滿足了被培育社會組織的成長階段對硬件和空間的要求，導(dǎo)致社會組織培育后“斷奶”困難，進而提出假設(shè)二：培育機構(gòu)對社會組織的培育使得相應(yīng)社會組織存在較強的依賴性。

四、案例：M街道社會組織發(fā)展中心

1.社會組織培育流程

M街道社會組織發(fā)展中心（以下簡稱“M中心”）位于南京市，共擁有社會組織210家，其中公益慈善組織10家，行業(yè)協(xié)會22家，民辦非企業(yè)單位178家。M中心屬于政府委托民間運營模式。通常的培育期限為一年，中心每年都會更新入駐社會組織情況。入駐后，社會組織可以在中心獲得辦公場所以及活動場地，并且擁有街道或者更高級別的資金支持，以完成申請時的項目目標(biāo)。除此之外，中心還會不定期組織各類業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，并進行日常管理活動。入駐組織需要接受兩次評估，中期評估主要是過程控制的功能，終期評估則決定了社會組織的去留。M中心成立至今已將近兩年，雖然第一批就從外引進了六家社會組織進行孵化培育，但是實際上并沒有進行良好的培育過程控制，監(jiān)督評估乏力。例如，N組織是第一批孵化社會組織，但該組織成員只是孵化早期在中心辦公，平時與中心其他社會組織的互動交流不多，最近一段時間幾乎就沒有與中心直接聯(lián)系，處于長期“放養(yǎng)”狀態(tài)。該組織早期進駐中心的需求主要在于團隊成立初期對活動和會議場地的需求，在實際操作中并沒有與M街道社會組織發(fā)展中心簽訂任何協(xié)議文件，街道方面對于該組織的期待則在于為街道青少年開展環(huán)保建設(shè)、野外探索等類型的項目，培養(yǎng)青年人的技能。但由于組織自身發(fā)展的要求，N組織逐漸與培育中心脫節(jié)。

2.社會組織培育的濫觴

首先，應(yīng)該采取需求導(dǎo)向而不是政績導(dǎo)向。培育社會組織源起于公眾需求的滿足，而不是滿足政績。倘若轄區(qū)內(nèi)全是留守的兒童和老人，那么致力于青年交友的社會組織就算發(fā)展的再好也無須引進，更不需要培育。不進行調(diào)研，不了解需求的大批引進根本無法發(fā)揮作用的社會組織，除了在匯報公文里多了一個數(shù)字外，更多的是資源浪費。支持型組織作為專業(yè)的社會組織培育方，理應(yīng)了解社會組織發(fā)展的真正需求，為政府尋求合適的配對者。其次，培育社會組織不是建設(shè)新政府部門。社會組織的培育飽受行政化色彩濃厚的詬病。自治性是社會組織基本特征，但是中國社會“被組織”的狀況甚盛。長期以來強政府文化的影響，使得政府在培育社會組織時，不是在培育伙伴，而是在創(chuàng)造部屬，導(dǎo)致合作治理的失敗。再次，被培育社會組織、支持型社會組織與政府的關(guān)系失衡。由于專業(yè)性和時間精力的限制，政府更愿意直接與支持型社會合作，而不是尋求各類專業(yè)社會組織出力，專業(yè)社會組織往往懸浮起來。支持型社會組織在政府提供的平臺上對組織進行培育，從而形成了被培育組織―支持型社會組織―政府三足鼎立的格局，三者的利益要想取得平衡需要不斷的博弈。

3.社會組織培育的方向

一是完善項目制。當(dāng)前社會組織的資金來源與承接項目關(guān)聯(lián)密切，甚至成為社會組織生死存亡的關(guān)鍵。項目制一般有申請、實施和完成評估等階段，是對社會組織運行的全過程考量。一個良好的項目初始需求固化，并保證圍繞需求運行，在社會組織培育方面發(fā)揮著重要作用。對項目運行的評估在必要時可以引入“第四方”專業(yè)的評估機構(gòu)，以減少利益牽扯。二是完善退出機制。引入外面的社會組織是存在一定風(fēng)險的。雖然在引入初期，可能對待培育中心的要求比較順從，但外引社會組織的發(fā)展理念和發(fā)展規(guī)劃常常具有擴張性的傾向，在接受了培育優(yōu)惠政策后，外引組織不滿足于培育中心所在的基層，脫離母體的傾向更加明顯。一些實際已經(jīng)完全不需要孵化機構(gòu)資源的社會組織出于“多了總比少的好”的功利思想，長期占據(jù)著場地和資金不作為。有引入，就應(yīng)該有退出，應(yīng)該提倡和鼓勵不能繼續(xù)服務(wù)的社會組織主動退出，而不是被動清除。三是對培育機構(gòu)的培育。社會組織培育機構(gòu)已經(jīng)在全國擴散，但是社會組織培育機構(gòu)的能力參差不齊。民政等主管部門還需加強對社會組織孵化器等社會組織培育機構(gòu)的能力建設(shè)，培育機構(gòu)自身也更應(yīng)該互相交流學(xué)習(xí)，爭取更加獨立自主的社會組織培育空間。

綜上，政府遴選入駐培育中心的社會組織，選擇偏好于更佳的政績工程。支持型社會組織在滿足政府需求的基礎(chǔ)上引入社會組織，更多的是便于管理等操作層面的追求，難免出現(xiàn)“關(guān)系戶”，易進不易出。出于對資源的需求，外引組織真實的發(fā)展目標(biāo)又極有可能被隱藏。早期一派欣欣向榮，后期各自為政的分裂局面不在少數(shù)。結(jié)合訪談成果，對所提的兩項假設(shè)都進行了否定。政府因為不直接參與社會組織篩選，缺乏創(chuàng)建平等合作伙伴的主動性。外引的社會組織在現(xiàn)實中往往利用培育組織作為發(fā)展的跳板，尋求更多的社會資源，并不過分依賴培育中心的硬件。要實現(xiàn)“政府牽頭建立，專業(yè)團隊管理，社會力量支持，社會組織受益”的良好格局，必須加強對社會組織培育的入口、出口和過程的監(jiān)督，積極探索新型的培育機制。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：蘭卡）