喬姍姍

〔摘要〕近代政府是建立在政治—行政二分的基本框架之上的，政府被設(shè)定為執(zhí)行者角色。政府存在的合法性就是執(zhí)行政治命令以履行有效管理社會的職能。隨著社會進入后工業(yè)化進程，政府失靈的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。當(dāng)我們追根溯源思考這個問題時，我們發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)原因在于政府執(zhí)行者角色已經(jīng)不再適應(yīng)后工業(yè)化社會的治理需求，政府的存在價值已不再局限于“回應(yīng)”社會訴求的層面。面對社會其他組織日漸強烈的自治行動訴求，合作治理社會的模式逐漸成形，政府的服務(wù)者角色意識逐漸覺醒，政府從執(zhí)行者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型是從本質(zhì)上解決政府失靈問題的重要方案。

〔關(guān)鍵詞〕后工業(yè)化；執(zhí)行者；服務(wù)者；政府失靈；合作治理

〔中圖分類號〕D035.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2016）03-0099-08

角色的概念是社會心理學(xué)從戲劇舞臺用語中借用過來的，美國社會學(xué)家米德（R·H·Mead）和人類學(xué)家林頓（R·Linton）較早地把“角色”這個概念引入到社會心理學(xué)研究領(lǐng)域。社會角色是在社會系統(tǒng)中與一定社會位置相關(guān)聯(lián)的符合社會要求的一套個人行為模式，也可以理解為個體在社會群體中被賦予的身份及該身份應(yīng)發(fā)揮的功能。換言之，每個角色都代表著一系列有關(guān)行為的社會標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)決定了個體在社會中應(yīng)有的責(zé)任與行為。由上可知，角色概念一般用于界定于個體的研究層次，而此處從角色的研究視角來探討政府，就是指政府被社會組織所期待的扮演角色。或者說，政府預(yù)期實現(xiàn)其組織存在的合法性，就必須嚴(yán)格按照社會為其設(shè)定的預(yù)期角色來規(guī)范自己的行為。進一步而言，在政治—行政二分的理論假設(shè)前提下，政府就被設(shè)定為執(zhí)行政治命令的角色，政府通過對社會的有效管理來實現(xiàn)對此角色的詮釋。

一、政治-行政二分：政府“執(zhí)行者”角色的生成

在工業(yè)社會，政治和行政是公共生活領(lǐng)域的主要組成部分，行政從政治母體中孕育而出，隨著行政學(xué)科的形成和發(fā)展，政治與行政的分化日趨明顯。政治負(fù)責(zé)表達(dá)國家意志，所以，政治形成了決策者的角色。行政負(fù)責(zé)將政治的決策具體執(zhí)行，所以承擔(dān)起執(zhí)行者的角色?？梢哉f，正是政治-行政二分才塑造了決策者和執(zhí)行者的二重角色。在工業(yè)社會的治理模式中，執(zhí)行者角色由政府來具體承擔(dān)。從政治的視角而言，政府的執(zhí)行者角色體現(xiàn)在于對政府績效衡量標(biāo)準(zhǔn)就是能否遵循國家意志、有效率地執(zhí)行政治所制定的政策。具體而言，國家政治的普遍性訴求是保障社會秩序，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好而穩(wěn)定的社會環(huán)境。這種政治意志傳達(dá)到政府并由其具體執(zhí)行落實，政府通過對社會的有效管理以實現(xiàn)政治意志。因此，政府在履行管理社會的職能時，也充分體現(xiàn)了其執(zhí)行者的本色。

（一）政府“執(zhí)行者”角色的理論證成

通過對行政學(xué)發(fā)展理論的梳理可以發(fā)現(xiàn)，從威爾遜確立行政學(xué)科伊始，就明確了政府在公共領(lǐng)域中所扮演的執(zhí)行者角色。威爾遜在談及行政學(xué)的主要研究內(nèi)容時提到，行政的關(guān)鍵問題就是要解決政府怎樣能花費少但是效率高?！?〕威爾遜顯然把行政學(xué)放置在了一門技術(shù)科學(xué)的地位，換句話說，政府的關(guān)鍵職責(zé)就是如何加強專業(yè)知識、提升技術(shù)能力，以保證更好更迅速地執(zhí)行政治決策、實現(xiàn)國家意義。至于政策是否符合社會現(xiàn)狀、是否能夠有效解決社會問題、甚至政策的執(zhí)行可能會加劇社會問題的惡化等等諸如此類的價值層面的問題，都不在行政的考慮范圍之內(nèi)，也不存在行政的職責(zé)之內(nèi)。根據(jù)威爾遜這種理念建立起來的政府理所當(dāng)然的是一種純粹形式化和專業(yè)化的行政機構(gòu)，它的職能就是執(zhí)行政治所確定的政策，效率成為這種執(zhí)行政策活動的主要目標(biāo)。

古德諾在威爾遜理論的基礎(chǔ)之上對政治與行政的關(guān)系進行了更加深入的探討，他認(rèn)為，兩者之間更多的應(yīng)該是一種協(xié)調(diào)關(guān)系。政府的職責(zé)是執(zhí)行政治決定，在實際的執(zhí)行過程中有時又會擔(dān)負(fù)起表達(dá)國家意志的責(zé)任，但是這種表達(dá)僅僅體現(xiàn)在具體行政活動的細(xì)節(jié)之中。當(dāng)然，國家及立法部門作為表達(dá)政治意志的主要機構(gòu)，名義上只是負(fù)責(zé)表達(dá)國家意志，但是實際操作中它們有時也會執(zhí)行政策、法規(guī)。在這里可以看到，如果說威爾遜是對政治—行政二分做了框架性界定的初步工作的話，那么古德諾已經(jīng)把行政工作如何具體表達(dá)國家意志進行了細(xì)化的考量，也就是開始思考政治—行政二分具體化的實踐路徑。古德諾在對政治與行政二分的實踐方式考察中，雖然觀察到并不能對兩者進行完全涇渭分明的劃分，但是，他仍然只是在二分法的框架之下協(xié)調(diào)政治與行政的關(guān)系，行政的主要任務(wù)依然是執(zhí)行政策。

20世紀(jì)70年代興起的新公共行政運動從表面上來看，是對羅斯福新政之后的行政進行全面的反思，實質(zhì)則是企圖重新解決政治與行政的關(guān)系問題。新公共行政運動提出建立起高級文官制度，通過一個法案確定高級文官的地位，增強任命官員數(shù)量和民選官員數(shù)量。新公共行政運動的實質(zhì)并沒有撼動二分法的基本框架，只是從量化的視角提出了一系列具體的對策，以期望對政治與行政的關(guān)系做出策略性調(diào)整。80年代新公共行政走向了沉寂，新公共管理運動的時代開始興起，新公共管理運動無非也是在權(quán)力如何行使的問題展開討論，只是新公共管理運動選擇了不同于新公共行政的路徑對政府行政模式加以調(diào)整，即借鑒了企業(yè)管理的方式運用于政府行政工作中，但仍未脫離二分法的基本思路。

到90年代中期，新公共管理運動就受到了尖銳的批判，一種是新公共行政運動再度興起對其發(fā)起挑戰(zhàn)，一種是后現(xiàn)代主義對行政的重新解讀。然而，這兩種理論并未找到合適的行政實踐路徑，通過對行政學(xué)經(jīng)典理論的分析，從某種角度上而言，西方的理論基本沒有脫離過政府作為執(zhí)行者的這個基本元理論框架。這一點在西方學(xué)者們自己的理論自覺反思中也有所體現(xiàn)，在1946年，弗里茨·馬克斯（Fritz Morstein Marx）主編的一本影響頗為深遠(yuǎn)的文集式教科書——《公共行政的要素》的開篇中，維格（Jhon A.Vieg）列舉了公共行政的三大要素：“（1）與立法部門的有效關(guān)系（私人行政中是和董事會）；（2）行政首長及其幕僚將立法部門制定的政策轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行方案的能力；（3）履行執(zhí)行職能的人贏得下屬支持，以有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。歸納起來，這三大要素就是execution，administration與 management?！?〕這三個詞語的意思不是完全分立的關(guān)系，但是，它們彼此卻代表了不同的意思。第一個詞語是指政府遵循國家意志執(zhí)行的意思；第二個詞語包含了行政人員具體執(zhí)行所應(yīng)具備的專業(yè)技術(shù)能力的意蘊；第三個詞語則是描繪了政府內(nèi)部對行政人員管理的現(xiàn)狀。通過考察政府的這三大要素，我們可以認(rèn)識到，行政基本就是意味著政策的執(zhí)行。

（二）政府在社會管理實踐中的“執(zhí)行者”角色體現(xiàn)

當(dāng)學(xué)者們思考工業(yè)社會及其行政的建構(gòu)問題時，都需要植根于現(xiàn)實的生活世界。同理，威爾遜提出政治與行政二分也是為了解決當(dāng)時西方黨爭過程中行政權(quán)力被濫用的現(xiàn)實問題，由于執(zhí)政黨的頻繁更換從而導(dǎo)致社會的政策也隨之變動，民眾的生活因此而變得動蕩，社會因為黨爭而陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)。為了解決政治不穩(wěn)從而導(dǎo)致社會混亂的現(xiàn)實問題，威爾遜提出了政治與行政由兩支不同的隊伍組成的思想?！芭淼聽栴D法案”則是在解決“黨爭”問題方面做出了實踐安排，《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》成為美國文官制度中實行功績制的基本法，是美國文官制度由政黨分贓制轉(zhuǎn)為功績制的法律依據(jù)，并在現(xiàn)實對政務(wù)官與事務(wù)官進行了分離，從社會實踐的層面確定了政府扮演執(zhí)行者角色的理論。特別是馬克斯·韋伯所創(chuàng)建的官僚制組織理論，為行政實踐提供了實體性支持，使得政府的執(zhí)行者角色在現(xiàn)實的治理過程中成為切實發(fā)揮作用的治理力量。

政府充分體現(xiàn)了執(zhí)行者的本質(zhì)，即通過專業(yè)的技術(shù)來有效管理社會。威爾遜曾這樣界定政府的職能，所謂行政就是執(zhí)法為公，也就是具體細(xì)化了的事務(wù)性行為。〔3〕政府為了行使有效率管理社會的職責(zé)，也發(fā)展出自己的一套管理社會的思維邏輯。政府為了使得社會能夠自覺遵守它所指定的規(guī)章制度，工業(yè)社會的政府總是非常樂意去自己花費或鼓勵興辦學(xué)校，通過學(xué)校的教育和培訓(xùn)，把這種遵循社會規(guī)則的思路轉(zhuǎn)變?yōu)樯线M心、責(zé)任心和忠誠度塑造學(xué)生。這時政府的社會管理方式已經(jīng)通過一種潛移默化的形式被社會所接受，政府具有控制性意蘊的社會管理模式和行為邏輯，則以一種合理化的形式呈現(xiàn)出來。政府本身所扮演的是價值祛魅的執(zhí)行者角色，因此，不能用價值教化的形式來教導(dǎo)社會中的民眾按照政府所制定的制度行事，但是，政府通過此種形式使得社會能夠順從政府對社會的規(guī)制，政府以價值中立的執(zhí)行者角色實現(xiàn)了對社會的有效管理實踐。

隨著社會的發(fā)展，政府對社會的管理似乎深入到了社會生活的每個方面，學(xué)者對政府“無所不管”的狀態(tài)也有所探討。迪莫克認(rèn)為，政府需要面對民眾具體的生活問題，如教育、醫(yī)療、住房、食品保障等具體而瑣碎的問題。也正是由于此，我們生活的所有方面總是無處不閃爍著政府的影子，“有問題找政府”的觀念童叟皆知、無人不曉?！?〕政府職能的完備性似乎已經(jīng)讓人們看不到政治的蹤跡，甚至有了行政國家的說法，可以說，政府成為維持社會運作的必需品。隨著社會發(fā)展的需要，政府職能也經(jīng)歷了一個變遷進程。從最初的“守夜人”，僅僅提供簡單的公共物品，到無所不包的凱恩斯干預(yù)主義的全面復(fù)蘇。保護職能和干預(yù)職能，就預(yù)示著政府的管轄范圍基本攘括了社會生活的所有方面。說明社會的發(fā)展導(dǎo)致對政府的依賴性更強了，政府的管轄范圍似乎囊括了社會生活的方方面面。這向我們預(yù)示著，政府已經(jīng)不可能停留在單純的執(zhí)行者角色了，政府的執(zhí)行者角色儼然已經(jīng)無法有效解決社會問題。

二、后工業(yè)化給政府傳統(tǒng)角色帶來的挑戰(zhàn)

在工業(yè)社會發(fā)展到頂峰之時，也是工業(yè)社會已經(jīng)無路可走之時，一種新的社會形態(tài)開始出現(xiàn)。準(zhǔn)確的說，丹尼爾·貝爾第一個提出了這個概念，他認(rèn)為后工業(yè)社會是工業(yè)社會各種趨勢的繼續(xù)。〔5〕后工業(yè)社會成為繼工業(yè)社會之后的一種嶄新的歷史時期，為我們帶來了截然不同的生產(chǎn)模式、生活方式以及社會結(jié)構(gòu)。最為關(guān)鍵的是，后工業(yè)化社會改變了人們之間的社會關(guān)系，也正是這種社會關(guān)系的改變才帶來了社會治理結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)型。后工業(yè)化是在工業(yè)化之后的另一場新的運動，全球化、后工業(yè)化的社會生成了高度復(fù)雜性和高度不確定性新的基本特征。

（一）全球化、后工業(yè)化背景下的政府角色挑戰(zhàn)

目前研究者們已經(jīng)意識到社會進入了一個新進程，但是有關(guān)這個進程的命名還存在爭議，后工業(yè)化社會是一個較為普遍接受的概念。后工業(yè)化意味著我們并沒有建成的社會形態(tài)，是一個工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程。所以，有關(guān)后工業(yè)化社會的研究也只能說是對將來的一個預(yù)測。一般認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代起人類社會就開始逐漸進入了后工業(yè)化的歷史進程。網(wǎng)絡(luò)化是后工業(yè)化社會的一個關(guān)鍵特征，網(wǎng)絡(luò)化意指全球變成一個網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)化的概念不能局限在局域網(wǎng)的范疇之中進行理解。網(wǎng)絡(luò)化意味著沒有任何網(wǎng)結(jié)存在的去中心結(jié)構(gòu)，從技術(shù)上看，目前尚未形成真正的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即使是也僅僅是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的初級形態(tài)。在后工業(yè)社會背景中，世界的整體形態(tài)是平的，而工業(yè)社會的平等是建立在中心—邊緣結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。政府作為執(zhí)行者享有管理社會的權(quán)力，那么政府就是社會生活格局的中心。但是，在后工業(yè)化社會的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中，人們的生活實現(xiàn)了實質(zhì)的平等，每個人都既是信息的發(fā)布者又是信息的接受者，政府和社會的信息對稱足以撼動政府的中心地位，因為，信息的共享使得政府喪失了對社會進行管理的優(yōu)勢。當(dāng)政府與社會以平等的姿態(tài)共同開展社會治理時，政府已經(jīng)不能以照章辦事的模式來強行要求社會必須遵循它的管理。政府執(zhí)行者角色存在的根基就是依據(jù)規(guī)則管理社會，存在基石已經(jīng)不再牢固，政府的執(zhí)行者角色扮演也就不再適合后工業(yè)化社會的背景。

人類社會處在從未經(jīng)歷過的后工業(yè)化和全球化進程中，跨國企業(yè)和國際組織的崛起都體現(xiàn)了一個共同性，就是全球化的興起。全球化是不同于資本主義世界化的進程，從脫域化意義上看，資本主義世界化與全球化是形似的，資產(chǎn)階級的民主理念等普世價值征服了全世界，稱之為資本主義的世界化。全球化不是從屬于“征服”的需要，不是把資產(chǎn)階級歷史形態(tài)和制度通過暴力、資本征服的方式將其強加于全世界。全球化是對多元文化、差異的包容，承認(rèn)差異、承認(rèn)多元性，由追求同一性到承認(rèn)多元化，是話語的轉(zhuǎn)向。早在20世紀(jì)的60、70年代時，思想家們就提出了這個理論的轉(zhuǎn)向，最為典型的體現(xiàn)就是差異承認(rèn)思潮的興起。馬克思認(rèn)為可以通過斗爭戰(zhàn)勝差異，黑格爾論證了調(diào)和差異。而哈貝馬斯已經(jīng)開始了話語的轉(zhuǎn)向，提到了包容差異，哈貝馬斯在承認(rèn)差異的前提下，論證了主體的選擇和包容他者的思想。然而，包容差異、多元化與執(zhí)行者的同一性和一元化的基本特征是存在張力的，執(zhí)行者角色的政府要求制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來衡量現(xiàn)實生活的是非。但是，承認(rèn)差異就意味著沒有恒定所有人行為的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)，而是要根據(jù)實際社會場景進行靈活的判斷，顯然這種行為方式與執(zhí)行者的行為思路是不相符的。

后工業(yè)化和全球化社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性特征。隨著目前人們的全球化流動和虛擬網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，人類從陌生人社會進入了匿名社會。因為，隨著各個國家人群的大幅度流動，每個地區(qū)的文化認(rèn)知和社會體制有所不同，一個地區(qū)的身份在其他地區(qū)就不再具備意義，長此以往人們的身份標(biāo)志就逐漸被取消了。網(wǎng)絡(luò)則改變了人們的溝通模式，人與人的溝通進入了一個匿名交流的時代。進入后工業(yè)化時期，社會的流動性區(qū)域越來越大，距離的“近與遠(yuǎn)”增加了社會的不確定因素?！吧钤谕耆吧牡胤揭馕吨幱诼闊┲小蚨枰獧C靈、活絡(luò)、機敏或勇氣，需要學(xué)會別的地方用不著的陌生的清規(guī)戒律，需要通過危險的嘗試和常常是代價昂貴的錯誤來掌握它們?！薄?〕而之所以是“危險的嘗試”，其根本原因就是后工業(yè)化的高度復(fù)雜性和高度不確定性特征的凸顯。

（二）“執(zhí)行者”角色政府不適應(yīng)高度復(fù)雜的社會特征

從20世紀(jì)后期開始，人類從工業(yè)社會進入了后工業(yè)化社會，社會的高度不確定性和高度復(fù)雜性特征凸顯。社會不確定性因素的激增使政府事務(wù)日益增多，隨著政府職能的擴張，政府不再是有限的政府。由于社會上各個階層、群體、個體，其利益和偏好不同，他們之間的矛盾甚至沖突時有發(fā)生。如果指望設(shè)計一套包羅萬象的政策、計劃、方針，就可以兼顧所有階層、群體、個體的利益的偏好，化解他們之間所有的矛盾和沖突。不僅絕無可能，甚至有出現(xiàn)“惡法”的風(fēng)險。加之社會各階層的利益矛盾沖突日益復(fù)雜化，導(dǎo)致各類公共突發(fā)事件層出不窮，國家安全、社會穩(wěn)定、人民安居面對著極大的挑戰(zhàn)，面對這些民眾最關(guān)心最現(xiàn)實的問題，政府總是疲于應(yīng)付而回應(yīng)性不足。事實證明，引發(fā)重大社會政治影響，造成損失巨大的突發(fā)事件絕大部分都是由于私人領(lǐng)域方面的政策首先出了問題，再加上政府規(guī)制疏漏，從而導(dǎo)致了對社會造成極為惡劣影響事件的發(fā)生。產(chǎn)業(yè)革命和科技革命給人類帶來了由于實踐異化而產(chǎn)生的負(fù)面后果——全球生態(tài)環(huán)境的日益惡化和人的個體心態(tài)的嚴(yán)重?fù)p害?！?〕

高度復(fù)雜性使得政策的滯后性更為嚴(yán)重，面對變化的社會，政府沒有可以對照執(zhí)行的預(yù)期制定的政策法規(guī)。政治決策就是對民眾意見匯總和提煉，行政執(zhí)行的則是踐行政治制定的政策方針。民主是為了闡述民眾參與社會治理、享有社會權(quán)利的形式，民主起源于希臘的城邦管理，指擁有公民權(quán)的民眾對每一項社會事務(wù)都有管理權(quán)和決策權(quán)，這是古典民主的概念，是古希臘對于民主的解釋。但是，在國家主義的社會治理模式中體現(xiàn)了民主的一種新的概念，意味著公民及其組織有權(quán)利要求和監(jiān)督政府盡職盡責(zé)地管理每一項社會事務(wù)，同時有能力追求權(quán)力、財富和承認(rèn)等個性化的價值。〔8〕在這種民主觀念的認(rèn)知之下，政府被視為理所應(yīng)當(dāng)?shù)纳鐣芾淼奈ㄒ恢黧w，政府對社會管理的具體體現(xiàn)為供給公共服務(wù)，執(zhí)行公共政策。

?？怂购兔桌盏难h(huán)民主提到，社會的問題先轉(zhuǎn)化為政策問題才能進入決策，經(jīng)過復(fù)雜的決策程序中形成法案，成型的法案再交給政府去執(zhí)行?！?〕在這個循環(huán)圈中，產(chǎn)生了社會問題解決的時滯性。不僅如此，還要考慮兩種情況：第一種情況是不是所有社會問題都轉(zhuǎn)化為政策問題，一般而言，問題比較嚴(yán)重或者具有較大范圍的普遍性，才會轉(zhuǎn)化為政策問題，然后進入決策者的視野，才為這個社會解決尋求政策方案。第二，這個循環(huán)過程需要經(jīng)歷較長的時間，時間成本過大導(dǎo)致社會問題可能已經(jīng)演化得較為嚴(yán)重了，社會為這個問題付出高昂的代價。單純從政府與社會的關(guān)系而言，政府與社會的相輔相成關(guān)系更多體現(xiàn)為管理與被管理，甚至還可能是控制與被控制的關(guān)系。從社會治理體系中來看政府，政府的行政權(quán)處于社會治理前沿，具有日常性的特征，直接每時每刻與社會打交道，立法權(quán)在背后，但是這個權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制。而政府定位在行政執(zhí)行的角色，往往專注于政策執(zhí)行的效率，行政人員怎樣才能盡快、盡好地執(zhí)行政策是他們的主要任務(wù)。因此，主要關(guān)注政策執(zhí)行的科學(xué)與技術(shù)的政府遠(yuǎn)離了政治性。政府沒有政治意識，無論政策是否能夠治愈現(xiàn)實問題，政府都會通過政策分析來領(lǐng)悟政策精神，按照政策規(guī)定準(zhǔn)確地去執(zhí)行。但是后工業(yè)化社會越來越復(fù)雜，政策要求具有統(tǒng)一性和普遍性，國家政策不需要考慮各個方面的差異，甚至要抹除差異?？墒乾F(xiàn)實是多變的，政策往往跟實際是不一致的，但是政府不允許根據(jù)社會具體情況來做出反應(yīng)，政府只能根據(jù)政策僵化執(zhí)行。如果大量的政策假定場景與實際情況不一致，量變引起質(zhì)變，長此以往就會激發(fā)社會矛盾。

總之，隨著后工業(yè)化社會的復(fù)雜性和不確定性因素越來越多，政策的可調(diào)控范圍就越來越大。而具體調(diào)控的量度則掌握在政府手里，執(zhí)行角色的政府更重視效率的實現(xiàn)，則可能會忽視社會各階層的公平。這樣效率在宏觀意義上也會受到?jīng)_擊，效率和公平構(gòu)成一對矛盾。政府在執(zhí)行過程中很難兼顧所有階層的利益，結(jié)果政府就只能疲于奔命，限于被動應(yīng)付的局面，還會引起社會的不滿，執(zhí)行者角色的政府在社會管理領(lǐng)域的缺陷就會暴露得十分明顯。

三、政府角色重塑：由“執(zhí)行者”到“服務(wù)者”

后工業(yè)化社會是網(wǎng)絡(luò)普及的時代，民眾的個體意識越來越強烈，人們的溝通、對話方式正在經(jīng)歷一場巨變，隨著網(wǎng)絡(luò)“微時代”的情感價值表達(dá)出現(xiàn)。民眾開始強烈感知到自我主觀感受的存在，可作為執(zhí)行者的政府仍然以“照章辦事”的行為方式對社會進行管理，民眾被理解為一種客觀被動的施政對象，政府對客觀現(xiàn)象的理解高于或超越了民眾體驗和民眾感知等主體現(xiàn)實。客觀化、工具性和理性化取向的公共行政對后工業(yè)化社會中的復(fù)雜現(xiàn)象理解非常匱乏，況且隨著社會民眾自治意識的興起，民眾逐漸不再滿足停留在表達(dá)問題的層次，他們開始展開社會自治的行動。大量非政府組織的興起、微博問政的出現(xiàn)、社區(qū)自治的萌生，便已經(jīng)證明了社會自治現(xiàn)象已經(jīng)呈現(xiàn)星星之火可以燎原之勢，民眾被動服從政策的局面開始興起。

（一）合作治理模式下政府的未來角色：“服務(wù)者”

在個性化、多元化和網(wǎng)絡(luò)化興起的后工業(yè)化社會，隨著非政府組織的興起，那些曾經(jīng)一度陷入沉寂的志愿組織一度獲得了廣泛的行動空間，社會自治組織力量的崛起撼動了政府作為社會唯一管理主體的地位。政府行為不再只對國家的政治命令負(fù)責(zé)，政府的行為已經(jīng)曝光在社會其他組織眼前，政府不僅僅只接受國家對其執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，所謂的政治與行政二分已經(jīng)喪失了其生存土壤。也就是說，政治—行政二分認(rèn)知模式所形成的政府管理社會的模式勢必要被時代所拋棄，一種全新的政府與其他社會組織合作治理社會的模式正逐漸形成。在合作治理模式下，需要對政府角色重新定位。伴隨著社會其他組織“治權(quán)”范圍的擴張，國家的“治權(quán)”開始收縮。但是，這并不意味著從事執(zhí)行的政府的“治權(quán)”也進一步縮小。恰恰相反，政府的自主性的決策空間卻有所增加。因為，雖然社會逐漸擁有了實質(zhì)的社會治理權(quán)力，但是，單憑社會組織的一己之力還尚且不能開展社會治理工作，社會組織需要政府的合作和引導(dǎo)才能有效地展開自治活動。如果政府還停留在行政層面的執(zhí)行者角色，就意味著社會的治理仍然需要聽命于國家的政治決策，這顯然與“自治”的理念相違背。所以，從公共領(lǐng)域而言，為了適應(yīng)社會自治的訴求，政府只能由被動的執(zhí)行者角色演變成積極、主動的服務(wù)者，服務(wù)和引導(dǎo)社會其他組織開展良性自治行動。

以上在對后工業(yè)化社會考察的基礎(chǔ)上，將政府的未來角色定位在服務(wù)者應(yīng)有兩個方面的原因。第一，社會自治需求要求政府角色定位為服務(wù)者。社會自治組織的合作治理訴求，要求政府必須對本身形式做出相應(yīng)改變以適合社會治理需求。或者說，政府的行政不僅僅局限于公共領(lǐng)域框架，行政不能只對政治負(fù)責(zé)，只承擔(dān)執(zhí)行的任務(wù)，需要把政府放置在政治部門和社會其他組織的互動中去解決社會問題的地位。那么在政府與社會其他組織互動過程中，最能體現(xiàn)政府在合作中的價值的是服務(wù)于社會自治，為社會自治創(chuàng)造條件，基于此，政府的未來角色可以定義為服務(wù)者。第二，合作治理體系的公開性特征決定了政府的服務(wù)者角色。政府需要對合作治理體系中的其他部門負(fù)責(zé)，政府在公共領(lǐng)域和公共生活方面是對民眾開放的。與政治的開放性不同的是，行政的開放不是把各種因素納入行政主體中來，而是讓行動以及支持行動的各種因素面向行政體系之外的公開。在此意義上，開放性實際上完全是一個公開性的問題了。真正實現(xiàn)這種公開性的關(guān)鍵就是政府能夠以平等的心態(tài)展開合作，那么只有服務(wù)者的姿態(tài)才能擁有平等的心理，而非高高在上的管理者心態(tài)。以此類推，也只有具有服務(wù)者心態(tài)的政府才能具備對社會其他組織負(fù)責(zé)的意識，而非管理者的責(zé)任推諉意識。

總之，角色這個概念本身就不能具體化，因此，服務(wù)者也只能是對政府未來形象一種抽象描述。對于服務(wù)者角色的政府而言，政府的主要職能不再是單純對社會進行管理，政府的主要職能是服務(wù)于社會自治行動，政府通過提供政策、法律環(huán)境為整個社會自治提供服務(wù)。新的社會背景要求政府從執(zhí)行者角色向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)型，但是這并非意味著政府喪失了管理社會的職能，而是政府重心職能的轉(zhuǎn)移，政府的重心職能從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，寓管理于服務(wù)之中，變控制導(dǎo)向到引導(dǎo)導(dǎo)向。

（二）政府組織的內(nèi)生訴求：重塑“服務(wù)者”角色

由前述論證可知，由于后工業(yè)化社會興起導(dǎo)致社會治理模式變更的外在因素引發(fā)了政府角色的轉(zhuǎn)變，其實，政府為了維持組織本身存在的合理性，也促進了政府的角色轉(zhuǎn)型。工業(yè)社會政府存在的合法性是為了執(zhí)行政治性的政策，以專業(yè)和理性的態(tài)度展開社會管理。后工業(yè)化社會中政府存在的價值在于能夠服務(wù)于社會其他組織展開理性而有序的自治活動，因此，從組織存在合法性和合理性角度而言，政府自身提出了角色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生訴求。

政府成為合作治理行動中的一員，它的作用在于引導(dǎo)和服務(wù)于社會實現(xiàn)理性自治。從這個意義上而言，為了適應(yīng)合作治理社會的新模式，政府的“服務(wù)者”意識覺醒。這種“服務(wù)者”意識不僅僅意味著增加或完善了政府的公共服務(wù)職能，而是政府模式的根本性轉(zhuǎn)變。因為，作為“執(zhí)行者”角色的政府存在的價值有兩個方面，對于國家而言，能夠?qū)艺沃贫ǖ恼邎?zhí)行落實；對于社會而言，通過執(zhí)行政策，能夠?qū)ι鐣崿F(xiàn)有序的管理。在這個管理的過程中，公共服務(wù)作為政府眾多職能的一部分。但是，“服務(wù)者”角色政府的存在價值則完全不同，政府作為“服務(wù)者”所面對的是有能力和權(quán)力展開自治的社會，社會不再需要政府以照章辦事的行為模式展開管理。但是，由于社會中非政府組織的能力有限，需要政府以“服務(wù)者”的姿態(tài)協(xié)調(diào)和引導(dǎo)社會其他組織展開理性和有條不紊的自治行動。因此，政府的“服務(wù)者”角色不在于單純的執(zhí)行和管理，而在于引導(dǎo)和服務(wù)于社會其他組織理性參與社會合作治理。

從社會發(fā)展的實踐而言，我們是在工業(yè)社會的政府建構(gòu)中斷的地方，提出了政府從“執(zhí)行者”角色向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變的構(gòu)想，政府的“服務(wù)者”角色重塑意味著一種全新的社會治理模式的建構(gòu)，從屬的是一個更高層次的歷史邏輯。它不從屬于西方政府法治的邏輯，在西方理論演進中找不到它產(chǎn)生的任何邏輯，是人類走向全球化、后工業(yè)化社會進程中，由于政府承擔(dān)的社會治理面臨失靈問題的特定背景下，促使政府萌生了“服務(wù)者”角色的意識。從20世紀(jì)80年代開始，全球的政府都開始了各種改革，可是30年的改革也并未找出政府失靈的根本原因，最后，政府改革自身也失靈了。其實，根本原因是政府建立是從原子化的個人出發(fā)的，改革只能從局部調(diào)整，政府的“執(zhí)行者”角色沒有從根本性上得以觸動。結(jié)果人類進入了風(fēng)險社會，根本性問題沒有得到認(rèn)識，思維被工業(yè)社會意識形態(tài)限定，致使對政府的改造總是找不到正確的方向。

可見，無論社會需求還是政府自身內(nèi)在訴求，都證明政府的“執(zhí)行者”角色已經(jīng)不再適合新的社會形態(tài)，政府危機四伏、處處被動，需要構(gòu)建新的政府角色來取代它。從邏輯上談，如果說存在著范式轉(zhuǎn)變，關(guān)于政府的“服務(wù)者”角色重建則是一個全新的范式。資本權(quán)益的實現(xiàn)是政府作為“執(zhí)行者”實現(xiàn)的戰(zhàn)略性目標(biāo)，其他一切都只是一些戰(zhàn)術(shù)性的行動。政府的“服務(wù)者”角色重建是資本主義已經(jīng)凸現(xiàn)出了其致命缺陷的情況下提出的新思路，是在對全社會的根本利益的關(guān)照中提出的政府變革要求。

四、結(jié)語

總而言之，面對一個復(fù)雜性和不確定因素逐漸遞增的后工業(yè)化社會，政府對即將發(fā)生的社會現(xiàn)象難以準(zhǔn)確預(yù)測以提前制定預(yù)備方案，面對實際社會問題時，政府也就因此喪失了可供其“執(zhí)行”的對照命令和政策法規(guī)，政府從而無法有效對社會展開管理。解決社會治理困境的方案需要把私人領(lǐng)域的風(fēng)險政策納入到公共政策的范圍之中，那么就意味著，以政府為唯一主體的社會管理模式必須讓位于多元主體的協(xié)調(diào)治理模式，即各種公共部門、私人機構(gòu)、社會自發(fā)組織的協(xié)同治理。進一步而言，為了適應(yīng)社會的變動性，政府的被動執(zhí)行模式需要轉(zhuǎn)變?yōu)槊鎸嶋H社會情境的主動應(yīng)對的狀態(tài)，為了實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，政府的執(zhí)行者角色就需要發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。為了實現(xiàn)與其他治理主體的良性協(xié)調(diào)和合作，政府的本位主義轉(zhuǎn)向他者承認(rèn)理念；法治的社會管理模式要向行動者的合作治理模式轉(zhuǎn)變；政府的管理型職能向引導(dǎo)型職能轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)政府的“執(zhí)行者”角色轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”角色。從這個意義上而言，只有建設(shè)成真正意義上的服務(wù)型政府，引導(dǎo)和服務(wù)于社會自治行動，才能形塑出適合于后工業(yè)化社會發(fā)展的合作治理模式。

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