谷志軍++陳科霖

〔摘要〕廉政治理是國(guó)家治理的重要保障和動(dòng)力機(jī)制，推進(jìn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要多方監(jiān)督力量的共同參與和協(xié)調(diào)配合。興起于上世紀(jì)八十年代的協(xié)同治理理論為廉政體制機(jī)制創(chuàng)新提供了理論支撐。深圳市前海廉政監(jiān)督局從廉政主體協(xié)同、過(guò)程協(xié)同、要素協(xié)同、技術(shù)協(xié)同四個(gè)維度形成了廉政協(xié)同治理模式。這一創(chuàng)新探索具有一定的借鑒價(jià)值。

〔關(guān)鍵詞〕廉政治理；協(xié)同治理；國(guó)家治理；前海廉政監(jiān)督局

〔中圖分類號(hào)〕D630.9〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）03-0107-07

腐敗被稱為“政治之癌”。在任何人類社會(huì)，如何有效地遏制腐敗都是一個(gè)重大的理論和現(xiàn)實(shí)課題。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，權(quán)力失范和腐敗現(xiàn)象已經(jīng)日益成為阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的毒瘤，從根本上懲治和預(yù)防腐敗，不僅是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，而且也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本保證。為此，中央提出必須以權(quán)力缺乏有效制約監(jiān)督這個(gè)“總病根”為原點(diǎn)，以權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制改革為核心，構(gòu)建防治腐敗的制度鐵籠子。然而，雖然黨和國(guó)家歷來(lái)堅(jiān)定不移反對(duì)腐敗，并對(duì)腐敗問(wèn)題一直保持“零容忍”的態(tài)度；但是在新的歷史條件下，懲治和預(yù)防腐敗依然面臨許多前所未有的新情況、新問(wèn)題。如何探索一條適合國(guó)情并且具有中國(guó)特色的廉政治理模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)廉政治理現(xiàn)代化，既需要在實(shí)踐中積極探索又需要在理論上深入研究。

一、協(xié)同治理與廉政治理現(xiàn)代化

（一）治理與協(xié)同治理

“治理”（governance）這一概念自上世紀(jì)末至本世紀(jì)初傳入中國(guó)以后，就迅速發(fā)展成為政治與公共管理領(lǐng)域的研究焦點(diǎn)。在20世紀(jì)80年代的西方社會(huì)，為了應(yīng)對(duì)公共服務(wù)增加、政府規(guī)模擴(kuò)大等日益復(fù)雜的政府管理問(wèn)題，并指導(dǎo)政府、企業(yè)、非政府組織、公民之間的協(xié)同合作，協(xié)同治理（Collaborative Governance）理論應(yīng)運(yùn)而生。協(xié)同治理與公私伙伴關(guān)系、民營(yíng)化、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)作性公共管理等概念密切相關(guān)，其中，協(xié)作性公共管理側(cè)重于以政府為中心的公共部門(mén)與非公共部門(mén)之間的協(xié)作過(guò)程，是與協(xié)同治理最為接近的概念，但協(xié)同治理在研究范圍和研究層次上都比協(xié)作性公共管理更廣泛。〔1〕

協(xié)同治理中的“協(xié)同”一詞，最早應(yīng)用于商業(yè)聯(lián)盟組織的互動(dòng)關(guān)系。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，關(guān)于協(xié)同的研究不再局限于商業(yè)組織，學(xué)者們更多地將目光投向政府各部門(mén)之間、政府之間、政府與企業(yè)或非營(yíng)利組織之間的協(xié)同等領(lǐng)域。多納休（Donahue）最早將“協(xié)同治理”這一概念引入公共管理領(lǐng)域〔2〕，他將協(xié)同治理定義為“政府通過(guò)與其之外的行為者共同努力以共享自由裁量權(quán)的方式追求官方選定的公共目標(biāo)”〔3〕。亦有學(xué)者如安塞爾和加什（Ansell & Gash）認(rèn)為協(xié)同治理是“單個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)與非政府性的利益相關(guān)者在正式的、共識(shí)導(dǎo)向的、旨在實(shí)施公共政策或管理公共項(xiàng)目和資產(chǎn)的集體決策過(guò)程中，進(jìn)行協(xié)商對(duì)話的一種治理安排”〔4〕。從這些研究中可以看出，作為一種新興的治理安排，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的協(xié)同與合作，這是協(xié)同治理的核心內(nèi)涵。

（二）國(guó)家治理現(xiàn)代化與廉政治理現(xiàn)代化

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于治理和協(xié)同治理相關(guān)問(wèn)題的研究方興未艾，官方話語(yǔ)體系亦逐漸將其引入。黨的十八屆三中全會(huì)明確將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)，而深化政治體制改革的核心就在于要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。從這個(gè)意義上講，致力于強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的廉政治理無(wú)疑是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，廉政治理已經(jīng)成為政治與公共管理的迫切議題與新興范式〔5〕。國(guó)家治理在外在表現(xiàn)形式上是一種公共權(quán)力秩序，即“權(quán)力運(yùn)行中相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和功能規(guī)定性”〔6〕，它要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的嚴(yán)密有效。一個(gè)完整的國(guó)家治理體系，包括效率、公平、廉潔等價(jià)值目標(biāo)，其中，廉潔無(wú)疑是國(guó)家治理的基本價(jià)值之一，通過(guò)科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)廉政治理現(xiàn)代化，可以增強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗的能力，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一方面，廉政治理是國(guó)家治理的重要保障。廉政治理旨在通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，從根本上扭轉(zhuǎn)兩個(gè)不對(duì)稱性：一是權(quán)力不對(duì)稱性，即公共權(quán)力和制約監(jiān)督公共權(quán)力力量的不對(duì)稱性，這就需要合理調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)；二是信息不對(duì)稱性，即由于腐敗隱秘等特性而造成的腐敗者和反腐敗機(jī)構(gòu)所掌握信息的不對(duì)稱性，這就需要不斷優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！?〕失去廉政治理體系和治理能力的保障，國(guó)家治理將會(huì)陷入腐敗陷阱同時(shí)失去糾偏能力，而無(wú)法保持正確的方向以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。另一方面，廉政治理是國(guó)家治理的動(dòng)力機(jī)制。廉政治理基于制約與監(jiān)督這兩種不同的權(quán)力邏輯〔8〕，通過(guò)權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化和規(guī)范化為國(guó)家治理提供動(dòng)力支持：一是權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化，其外化形式為權(quán)力運(yùn)行的透明化，通過(guò)將權(quán)力置身于陽(yáng)光之下清除腐敗滋生的黑箱；二是權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化，其外化形式為權(quán)力運(yùn)行的程序化，借助相應(yīng)程序法律制度的構(gòu)建使權(quán)力服膺于“制度之籠”。廉政治理能夠充分發(fā)揮制約和監(jiān)督作用，推動(dòng)權(quán)力的合理配置和科學(xué)運(yùn)行，從而為國(guó)家治理提供政治合法性和政治發(fā)展力。

二、廉政協(xié)同治理的基本框架

從世界各國(guó)的反腐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，廉政治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方參與、多面監(jiān)控、多元治理；推進(jìn)廉政治理現(xiàn)代化，需要實(shí)現(xiàn)廉政治理主體的多元化、廉政治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、廉政治理制度的完善化、廉政治理方式的法制化和廉政治理手段的科學(xué)化〔9〕。這就意味著要改變傳統(tǒng)集權(quán)政治體制中的廉政制度體系色彩，形成協(xié)同治理的廉政治理新模式。

隨著協(xié)同治理理論的不斷完善，這一理論被逐漸運(yùn)用到我國(guó)的國(guó)家治理實(shí)踐中，如公共危機(jī)、區(qū)域合作、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的協(xié)同治理。作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容，廉政治理現(xiàn)代化也迫切需要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，而協(xié)同治理理念無(wú)疑為廉政體制創(chuàng)新注入了新的活力，反腐敗領(lǐng)域一種新的廉政治理模式正在興起。根據(jù)對(duì)協(xié)同治理內(nèi)涵的分析，我們可以總結(jié)出廉政協(xié)同治理的四個(gè)維度（參見(jiàn)圖1）：

第一，主體協(xié)同。較之很多國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)眾多，黨、政、人大、政協(xié)等都設(shè)立了反腐敗機(jī)構(gòu)，主要組織和機(jī)構(gòu)也都有自己的反腐敗機(jī)構(gòu)。然而，監(jiān)督主體的多樣性卻沒(méi)有能夠保證監(jiān)督的有效性，經(jīng)驗(yàn)層面顯示反腐敗效果并不是很理想。因此，廉政治理需要理順各個(gè)監(jiān)督主體相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過(guò)在各監(jiān)督主體之間達(dá)成某種共同目標(biāo)，界定彼此的權(quán)力范圍、協(xié)調(diào)彼此之間的沖突，從而形成監(jiān)督合力。

第二，過(guò)程協(xié)同。反腐敗要立足于權(quán)力的獲得、形式以及運(yùn)行結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)，其中，監(jiān)督權(quán)力的獲得集中體現(xiàn)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的監(jiān)督上，監(jiān)督權(quán)力的行使重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使程序的監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果主要體現(xiàn)在對(duì)權(quán)力的運(yùn)行偏離既定目標(biāo)并產(chǎn)生嚴(yán)重后果時(shí)的糾偏和懲戒。為此，廉政治理需要著眼于權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，將廉政監(jiān)督機(jī)制有效嵌入到責(zé)任本位而非權(quán)力本位的權(quán)責(zé)體系中，尋求恰當(dāng)?shù)那度胛恢煤头绞剑瑢?shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程監(jiān)督。

第三，要素協(xié)同。從世界范圍來(lái)看，各國(guó)的廉政舉措都著眼于官員清正、政府清廉、政治清明三個(gè)層面，并注重從創(chuàng)造廉潔環(huán)境、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、形成廉潔文化等各方面構(gòu)筑有利于防止腐敗的“堡壘”。為此，廉政治理需要有效整合組織管理、法律法規(guī)、政治生態(tài)、廉政績(jī)效、文化價(jià)值、個(gè)體心理等多個(gè)層面的廉政要素，將不同的要素有效結(jié)合起來(lái)，建立具有可行性的廉政要素協(xié)同機(jī)制。

第四，技術(shù)協(xié)同。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，各國(guó)在反腐敗的手段和方式方面不斷豐富，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的迅速傳播，給反腐敗提供了及時(shí)、便捷的渠道。反腐敗已經(jīng)不僅僅是傳統(tǒng)監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，而且變成全民參與的領(lǐng)域。為此，廉政治理需要通過(guò)協(xié)同技術(shù)為各監(jiān)督主體提供實(shí)時(shí)交互的共享與溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的同步運(yùn)作與信息協(xié)同，同時(shí)增加權(quán)力運(yùn)行的透明度，以提高權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的可操作性。

在廉政治理過(guò)程中，需要建構(gòu)這四個(gè)層次的協(xié)同機(jī)制，只有達(dá)致廉政監(jiān)督的多層協(xié)同控制，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家廉政治理體系的體制適應(yīng)性、功能協(xié)同性、操作可行性以及效果持久性。在這方面，深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局（簡(jiǎn)稱前海管理局）仿照香港廉政公署模式建立的廉政監(jiān)督局可謂是廉政協(xié)同治理的典型。

三、前海廉政監(jiān)督局的協(xié)同治理創(chuàng)新

黨的十八大以來(lái)，雖然我們加大了對(duì)腐敗分子的查處概率和懲罰力度，但是反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，目前反腐敗的主要問(wèn)題是“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠”〔10〕。為破解反腐力量分散、無(wú)法形成合力的難題，深圳市基于前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（簡(jiǎn)稱前海合作區(qū)）的體制創(chuàng)新，大膽改革基層反腐敗體制機(jī)制，于2013年5月8日正式成立了前海廉政監(jiān)督局。該機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)了紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)反腐職能的系統(tǒng)整合和監(jiān)督資源的優(yōu)化配置，搭建了“一體化”協(xié)同監(jiān)督平臺(tái)，開(kāi)創(chuàng)了“機(jī)構(gòu)垂直管理、職權(quán)依法行使、監(jiān)督形成合力”的廉政協(xié)同治理新格局。

（一）廉政協(xié)同治理的組織架構(gòu)

前海廉政監(jiān)督局通過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)之間最大程度的協(xié)同與合作，在不改變現(xiàn)有權(quán)力格局的同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督力量的優(yōu)化配置（參見(jiàn)圖2）。這一創(chuàng)新舉措在廉政體制機(jī)制創(chuàng)新方面具有以下特點(diǎn)：

第一，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。前海廉政監(jiān)督局是深圳市委市政府在前海合作區(qū)設(shè)立的直屬機(jī)構(gòu)，歸口市紀(jì)委管理，內(nèi)設(shè)案件調(diào)查處、預(yù)防腐敗處（社區(qū)工作處）。該局設(shè)局長(zhǎng)1名、正處長(zhǎng)2名、副處長(zhǎng)4名，共17名工作人員，分別由11名編內(nèi)人員和6名派駐人員組成。其中，市紀(jì)委、監(jiān)察局劃轉(zhuǎn)行政編制7名、雇員4名，其組織關(guān)系、行政關(guān)系和工資福利由市紀(jì)委統(tǒng)一管理；市檢察院、公安局、審計(jì)局分別派駐2名工作人員進(jìn)入案件調(diào)查處工作，其行政關(guān)系和工資福利由派駐單位負(fù)責(zé)，組織關(guān)系轉(zhuǎn)入前海廉政監(jiān)督局。這一組織架構(gòu)通過(guò)簡(jiǎn)化管理鏈條實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，體現(xiàn)了懲治和預(yù)防腐敗的統(tǒng)一，確保了廉政監(jiān)督的獨(dú)立性和有效性。

第二，監(jiān)督職權(quán)的獨(dú)立行使。前海廉政監(jiān)督局依法開(kāi)展廉政監(jiān)督工作，對(duì)發(fā)生在前海合作區(qū)內(nèi)的違法違紀(jì)案件，由案件調(diào)查處開(kāi)展初查、由符合執(zhí)法主體資格的工作人員依照法定權(quán)限和程序獨(dú)立執(zhí)行，不受前海管理局相關(guān)部門(mén)的干涉。新設(shè)立的廉政監(jiān)督局在遵循現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，突破了目前紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)分別設(shè)立的格局，是全國(guó)首次建立的、統(tǒng)一的廉政監(jiān)督體制和運(yùn)行機(jī)制。這一組織架構(gòu)將反腐體系中涉及的各個(gè)部門(mén)統(tǒng)一在同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)運(yùn)作，整合和集納了現(xiàn)有反腐機(jī)構(gòu)的人員和職能，能夠有效降低監(jiān)督成本、增強(qiáng)工作效率，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能的有機(jī)整合與資源的優(yōu)化配置。

第三，監(jiān)督資源的交互共享。前海廉政監(jiān)督局打破了原有監(jiān)督力量分散、相互推諉、協(xié)調(diào)困難等難題，構(gòu)建了“一體化”監(jiān)督平臺(tái)，工作人員分別來(lái)自紀(jì)檢、監(jiān)察系統(tǒng)和檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)。對(duì)來(lái)自紀(jì)檢、檢察系統(tǒng)的編內(nèi)人員實(shí)行統(tǒng)一管理，日常工作統(tǒng)一調(diào)配，對(duì)外統(tǒng)一監(jiān)督；對(duì)來(lái)自檢察、公安、審計(jì)機(jī)關(guān)的派駐人員則充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，有效履行對(duì)職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪的預(yù)防和審計(jì)監(jiān)督等職能。這一組織架構(gòu)通過(guò)建立統(tǒng)一的資源交互平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了五大監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的資源共享、信息交流、人員整合、協(xié)同合作，形成了監(jiān)督合力、提升了監(jiān)督效能。

（二）廉政協(xié)同治理的運(yùn)作模式

前海廉政監(jiān)督局成立兩年多來(lái)，以深化拓展懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)，以加快前海合作區(qū)國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化建設(shè)為導(dǎo)向，積極探索建立與我國(guó)政治體制相適應(yīng)、與懲防腐敗體系相銜接、與現(xiàn)行法律制度相配套的廉政監(jiān)督體制機(jī)制，形成了廉政協(xié)同治理的運(yùn)作模式：

第一，廉政主體協(xié)同。主要體現(xiàn)在：一是紀(jì)檢機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)。前海廉政監(jiān)督局辦案，從線索初核到立案調(diào)查再到案件移送，自始至終都要經(jīng)市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同意或市紀(jì)委常委會(huì)批準(zhǔn)，從而確保案件查辦既堅(jiān)決又穩(wěn)妥，從辦案機(jī)制上把紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)職能落到實(shí)處。二是審計(jì)機(jī)關(guān)收集線索。前海廉政監(jiān)督局主要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督和效能監(jiān)察發(fā)現(xiàn)貪腐線索，案件正式啟動(dòng)前通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)正常介入，審計(jì)機(jī)關(guān)派駐人員發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，厘清案發(fā)輪廓、腐敗節(jié)點(diǎn)和涉案關(guān)鍵人員。三是公安機(jī)關(guān)分進(jìn)出擊。前海廉政監(jiān)督局充分調(diào)動(dòng)各方監(jiān)督資源，公安派駐機(jī)關(guān)人員利用基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，搜集外部證據(jù)、鎖定重點(diǎn)涉案人員，在找人帶人、協(xié)助審訊方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。四是檢察機(jī)關(guān)分類立案。前海廉政監(jiān)督局根據(jù)案件性質(zhì)和涉案人員身份，分別提請(qǐng)相關(guān)部門(mén)對(duì)涉嫌違法違紀(jì)人員分類立案，由檢察機(jī)關(guān)派駐人員利用法律監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和刑事起訴的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用等進(jìn)行最后把關(guān)。

第二，廉政過(guò)程協(xié)同。主要體現(xiàn)在：一是推動(dòng)黨組履行主體責(zé)任。前海廉政監(jiān)督局牽頭制定了黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任實(shí)施辦法，明確了責(zé)任清單、實(shí)施路徑、考核方式和問(wèn)責(zé)情形等，確保前海管理局黨組、各處室和局屬公司落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任。二是專責(zé)小組落實(shí)過(guò)程監(jiān)督。前海廉政監(jiān)督局成立12個(gè)專責(zé)小組，對(duì)接前海管理局11個(gè)處室和3家局屬公司形成嵌入式監(jiān)督，并重點(diǎn)對(duì)土地出讓、工程建設(shè)、招商引資、資金運(yùn)轉(zhuǎn)、人員選聘等實(shí)施過(guò)程監(jiān)督。三是梳理清單明確職責(zé)權(quán)限。前海廉政監(jiān)督利用主流媒體發(fā)布關(guān)于前海管理局行政審批和服務(wù)事項(xiàng)目錄的“權(quán)力清單”、在系統(tǒng)梳理前海管理局相關(guān)規(guī)章制度基礎(chǔ)上出臺(tái)“制度清單”、組織前海管理局各處室和局屬公司全面梳理“事務(wù)清單”，通過(guò)三項(xiàng)清單明確各部門(mén)的職責(zé)范圍和權(quán)責(zé)邊界。四是實(shí)行審計(jì)監(jiān)督全程覆蓋。前海廉政監(jiān)督局協(xié)調(diào)市審計(jì)局增派專業(yè)人員與派駐人員組成前海審計(jì)專責(zé)小組，通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，共同推動(dòng)前海管理局逐項(xiàng)落實(shí)整改措施。

第三，廉政要素協(xié)同。主要體現(xiàn)在：一是組織結(jié)構(gòu)歸口管理。廉政監(jiān)督局以市紀(jì)委為歸口管理部門(mén)，落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委協(xié)調(diào)”的原則，市紀(jì)委負(fù)責(zé)編內(nèi)人員的選派和派駐人員的審核，前海管理局負(fù)責(zé)對(duì)工作人員的日常管理工作。二是專業(yè)知識(shí)協(xié)調(diào)配合。來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員熟悉政策法規(guī)、談話經(jīng)驗(yàn)豐富、調(diào)查身份權(quán)威，可以快速突破調(diào)查對(duì)象的心理防線，促使其如實(shí)交代違法違紀(jì)問(wèn)題；檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)善于發(fā)現(xiàn)案件線索、抓捕嫌疑人、刑事起訴等，可以對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用等進(jìn)行把關(guān)，完善證據(jù)鏈條。三是營(yíng)商環(huán)境公開(kāi)透明。前海廉政監(jiān)督局積極優(yōu)化提升轄區(qū)營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)商事登記國(guó)際化接軌、土地出讓完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)和個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)，打造公開(kāi)透明的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)廉潔環(huán)境。四是文化價(jià)值廉潔包容。前海廉政監(jiān)督局切實(shí)強(qiáng)化廉政宣傳和教育工作，著力弘揚(yáng)廉潔價(jià)值理念，廉潔宣傳突出板塊化和主題化、廉政教育突出經(jīng)常化和長(zhǎng)效化、廉政文化突出陣地化和載體化。

第四，廉政技術(shù)協(xié)同。主要體現(xiàn)在：一是優(yōu)化監(jiān)督管理流程。前海廉政監(jiān)督局充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)業(yè)務(wù)流程再造將監(jiān)督管理流程納入計(jì)算機(jī)程序之中，通過(guò)消除權(quán)力獨(dú)斷的機(jī)會(huì)、降低一線官僚的自由裁量權(quán)，最大限度地保證業(yè)務(wù)操作和制度執(zhí)行的剛性，縮小制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行之間的差距。二是完善電子監(jiān)察系統(tǒng)。前海廉政監(jiān)督局將行政監(jiān)察與信息技術(shù)結(jié)合起來(lái)，搭建紀(jì)檢監(jiān)察與檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的信息互聯(lián)互通平臺(tái)，從而提高行政監(jiān)察的效率和約束力。三是建設(shè)廉情預(yù)警系統(tǒng)。前海廉政監(jiān)督局以“前海e站通”為載體，通過(guò)實(shí)現(xiàn)與主流網(wǎng)站搜索系統(tǒng)的對(duì)接，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)評(píng)、跟帖、博客等網(wǎng)上反腐輿情的跟蹤監(jiān)控，注意從中發(fā)現(xiàn)和排查案件線索，并進(jìn)行匯總、綜合、分析和反饋。四是建立數(shù)據(jù)分析平臺(tái)。前海廉政監(jiān)督局積極探索建立案件數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，對(duì)來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)部和外部的廉政信息進(jìn)行集成分析，以更好地把握權(quán)力運(yùn)行和案件處理情況，從而提高反腐敗工作的前瞻性和預(yù)警性。

四、廉政治理的前海經(jīng)驗(yàn)及其適用性

前海廉政監(jiān)督管理局在廉政協(xié)同治理的框架下，通過(guò)整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)，形成了廉政“大部制”的組織架構(gòu)，并從廉政主體協(xié)同、過(guò)程協(xié)同、要素協(xié)同、技術(shù)協(xié)同四個(gè)維度形成了廉政協(xié)同治理的運(yùn)作模式。這一創(chuàng)新探索具有重要的借鑒價(jià)值：

第一，探索出了廉政大部制改革的可行途徑。目前我國(guó)中央政府經(jīng)歷七輪大部制改革后，機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅減少，行政效率顯著提高，公權(quán)力間的協(xié)同配合效益日益增強(qiáng)〔11〕。但是在反腐敗與權(quán)力制約監(jiān)督領(lǐng)域，部門(mén)的分散化程度還較高，難于形成整合力量。對(duì)此，前海廉政監(jiān)督局通過(guò)廉政主體與廉政過(guò)程的協(xié)同，將反腐敗組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行高度統(tǒng)合，使原本分散的紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)力量實(shí)現(xiàn)集聚，從而發(fā)揮了協(xié)同效能并使反腐敗力量得到大大加強(qiáng)，初步實(shí)現(xiàn)了將公權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”的目標(biāo)。

第二，通過(guò)多元主體參與推進(jìn)了廉政協(xié)同治理。前海廉政監(jiān)督局在運(yùn)行過(guò)程中，探索創(chuàng)立了前海廉政監(jiān)督咨詢委員會(huì)，咨詢委員會(huì)委員主要從境內(nèi)外著名的廉政理論專家學(xué)者和一線工作者中選聘。通過(guò)咨詢委員會(huì)委員突出的研究能力、高深的學(xué)術(shù)造詣、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、良好的社會(huì)責(zé)任感及高尚的職業(yè)道德，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的外部監(jiān)督，為前海管理局探索建立與我國(guó)政治體制相適應(yīng)、與懲防腐敗體系相銜接、與現(xiàn)行法律制度相配套的廉政監(jiān)督體制機(jī)制，提供智力支持與監(jiān)督保障。

第三，為反腐敗工作法治化提供了樣板。黨的十八屆四中全會(huì)提出的“法治中國(guó)”理念為反腐敗工作提供了實(shí)現(xiàn)反腐敗法治化的新目標(biāo)。然而受制于傳統(tǒng)“各自為政”式的碎片化反腐敗權(quán)力格局，反腐敗工作難于形成合力，監(jiān)督權(quán)弱于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境依然存在。前海廉政監(jiān)督局在反腐敗部門(mén)整合的基礎(chǔ)之上，避免了傳統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察與公檢法等機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的適法尷尬，通過(guò)運(yùn)行流程層面的整合，使各方力量有序參與到整個(gè)案件從查處到偵辦的全過(guò)程，既有力地實(shí)現(xiàn)了反腐敗工作流程的規(guī)范化、制度化，同時(shí)也有利于依法監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。

第四，為統(tǒng)合治理模式下的權(quán)力制約監(jiān)督提供了思路。前海管理局被稱作“特區(qū)中的特區(qū)”，在這樣的治理結(jié)構(gòu)中，政府的治理模式呈現(xiàn)高度集約化，組織部門(mén)呈現(xiàn)高度大部門(mén)化，而行政權(quán)則呈現(xiàn)高度集中的態(tài)勢(shì)，由于其權(quán)力高度集中、不受制約，往往成為腐敗的高發(fā)地。前海的經(jīng)驗(yàn)表明，整合監(jiān)督力量、強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力可以改變?cè)械臋?quán)力失衡局面，從而使集中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)受到集中而非分散的監(jiān)督權(quán)的制約與監(jiān)督，進(jìn)而有效地降低腐敗發(fā)生的概率。事實(shí)證明，前海廉政監(jiān)督局的探索正在逐步變?yōu)槠渌貐^(qū)競(jìng)相學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，從“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”向“廉政示范區(qū)”的轉(zhuǎn)變?cè)诳陀^上亦推進(jìn)了我國(guó)政治體制改革的進(jìn)程。

五、結(jié)語(yǔ)

前海廉政監(jiān)督局的探索為全國(guó)范圍內(nèi)的反腐敗體制機(jī)制改革創(chuàng)新提供了獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)樣本，基于前海經(jīng)驗(yàn)的“廉政特區(qū)”實(shí)踐在全國(guó)越來(lái)越受到關(guān)注，廉政協(xié)同治理現(xiàn)代化亦將成為我國(guó)廉政治理體制創(chuàng)新的大方向所在。對(duì)于廉政治理現(xiàn)代化而言，前海這樣的“廉政示范區(qū)”既是目標(biāo)，亦不是目標(biāo)：前者意指通過(guò)協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的有效控制，從而形成干部清正、政府清廉、政治清明的格局，這是廉政治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)；后者意指廉政不應(yīng)在我國(guó)僅僅是一個(gè)“特區(qū)”，而應(yīng)當(dāng)形成國(guó)家政治生活的“新常態(tài)”?？梢韵胂螅?dāng)邁入“廉潔治理現(xiàn)代化”時(shí)代，我國(guó)的政治現(xiàn)代化才能更上一個(gè)臺(tái)階，亦能為中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”奠定良好的政治基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】