戚建剛+郭永良

摘要：與西方國(guó)家旨在尋求解決問(wèn)題適當(dāng)途徑的治理進(jìn)路迥異，我國(guó)合作治理機(jī)制的形成在很大程度是“救急的意義”，行政機(jī)關(guān)在其中扮演著復(fù)雜角色并具有多面臉譜，亟需重新定位。從行政法規(guī)范層面而言，合作治理中的行政機(jī)關(guān)的角色應(yīng)是：權(quán)力的馴服者、公眾能力的建設(shè)者、敞開大門的傾聽者和實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者。權(quán)力的馴服者即行政機(jī)關(guān)在行政法律法規(guī)框架內(nèi)行使權(quán)力；公眾能力的建設(shè)者要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行積極行政和給付行政以發(fā)揮其社會(huì)塑造和利益調(diào)控職能：敞開大門的傾聽者則明確行政機(jī)關(guān)具有聽取公眾意見的義務(wù)；實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)從“眾意”向“公意”轉(zhuǎn)變以實(shí)現(xiàn)公共利益。

關(guān)鍵詞：合作治理；新行政法；行政機(jī)關(guān)；法律角色；公眾參與

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2014）05-0091-06

引言

作為現(xiàn)代政府改革的一種新模式，合作治理誕生于公共行政領(lǐng)域.它是在“民主赤字”背景下對(duì)單一行政部門或者組織無(wú)法解決的諸如環(huán)境保護(hù)、食品安全、安全威脅等復(fù)雜治理命題甚至詭異問(wèn)題（wicked problem）的積極回應(yīng)。合作治理以“具有可滲透的結(jié)構(gòu)、可以跨越組織功能和邊界而聯(lián)系起來(lái)的組織形式”呈現(xiàn)，其不僅針砭時(shí)弊，而且通過(guò)將多元主義鑲嵌至“行政”之中，糅合政治與行政的二元分野，為非民選的、天然不具有正當(dāng)性的行政機(jī)關(guān)的“自我證成”找到了合法化路徑。合作治理所描繪的理想圖景與傳統(tǒng)行政、參與治理模式存有顯著差別（見表1所示）。

區(qū)別于“中心一邊緣”參與治理架構(gòu)，合作治理的“多中心—網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)公與私的“伙伴—平等”關(guān)系及相互協(xié)調(diào)配合，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。顯然，在合作治理中，行政機(jī)關(guān)的角色發(fā)生了明顯變化。雖然它依舊在行政過(guò)程中起著關(guān)鍵作用，但相對(duì)于傳統(tǒng)模式的公共利益的“當(dāng)然判斷者和代表者”、行政規(guī)制活動(dòng)的“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者、支配者和監(jiān)督者”、行政責(zé)任的“集中承擔(dān)者”而言，它變成了權(quán)力的馴服者、公眾能力的建設(shè)者、敞開大門的傾聽者、實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者。目前，行政法學(xué)研究對(duì)構(gòu)建規(guī)制框架以及合作治理中行政機(jī)關(guān)的角色有零星涉及，但尚未系統(tǒng)展開。而意欲在本部門開展合作治理的實(shí)務(wù)部門，也無(wú)法從當(dāng)前的研究成果中找到可資參考的有關(guān)角色定位的知識(shí)資源和理論指引。為此，筆者將以比較行政法為視野，就該模式下行政機(jī)關(guān)的角色意蘊(yùn)及其多面臉譜進(jìn)行研究。

角色一：“權(quán)力的馴服者”

所謂權(quán)力的馴服者，是指作為行政法律關(guān)系中的一方主體，行政機(jī)關(guān)在權(quán)力行使過(guò)程中應(yīng)受到法律的制約和監(jiān)督。從廣義上講，權(quán)力的制約和監(jiān)督方式有政治模式、法律模式和道德模式等多種途徑。人類文明的實(shí)踐已經(jīng)證明，法治即法律模式是馴服權(quán)力的最優(yōu)理性選擇。在治理視域，善的治理即是要平衡彼此沖突的個(gè)人欲望和公共利益追求并予以制度化。行政機(jī)關(guān)應(yīng)以生產(chǎn)和助成社會(huì)正義為目標(biāo)，為防止公權(quán)力異化為專斷工具，就必須對(duì)其予以制度化規(guī)范，把權(quán)力裝進(jìn)剛性的法律“籠子”里。在合作治理中，行政機(jī)關(guān)須從支配、命令的高度集權(quán)狀態(tài)退卻為權(quán)力的馴服者。

在西方國(guó)家尤其是美國(guó)，最近數(shù)年來(lái)合作治理領(lǐng)域中最大的發(fā)展是通過(guò)“公民訴訟”這種法律創(chuàng)新，允許公民個(gè)人執(zhí)行國(guó)會(huì)通過(guò)的法律，使得私人主體成為執(zhí)法參加者，例如，政府契約外包公共職能，依靠私人供應(yīng)商履行政府職能，甚至敏感領(lǐng)域中的審訊犯人、軍事安全職能和私人監(jiān)獄管理也存在私人執(zhí)法?？梢哉f(shuō)，美國(guó)行政法視角中的合作治理是在等級(jí)和對(duì)抗式的正式法律規(guī)則以及多元政治文化背景下產(chǎn)生的，“合作”成了建立管制底線的默認(rèn)規(guī)則。傳統(tǒng)的正式法律規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)無(wú)孔不入的制約和管控，對(duì)行政自由裁量權(quán)全方位的監(jiān)督和審查，導(dǎo)致行政行為及程序極其昂貴、僵硬、繁瑣。就行政規(guī)則制定而言，美國(guó)在20世紀(jì)80年代末，環(huán)保署公布的規(guī)則中有80%被訴至聯(lián)邦法院。⑥后來(lái)經(jīng)學(xué)者證實(shí)，被訴比率實(shí)際處于19%至35%之間。盡管如此，即便是針對(duì)主要的規(guī)則，這一訴訟比率也顯得成本高且耗時(shí)。這就不難理解美國(guó)學(xué)者為什么認(rèn)為“行政國(guó)家”正處在管制萎靡的尷尬境地，合作治理機(jī)制下行政機(jī)關(guān)的角色應(yīng)該更“靈活、投入”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該是“最低標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定者；參與主體的召集者與助成者，旨在提出目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及判斷前述目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)所必需的檢驗(yàn)方法；機(jī)構(gòu)能力的建設(shè)者，以使相關(guān)機(jī)構(gòu)在合作管制中可以形成伙伴關(guān)系?！?/p>

相比較而言，在我國(guó)實(shí)體法中無(wú)法直接找到合作治理的法律依據(jù)，只得從既有的法律規(guī)則中尋求解答。如果說(shuō)《憲法》第2條第2款和國(guó)務(wù)院2010年33號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第11條“規(guī)范行政決策程序”和第12條“完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”算是對(duì)公民有序參與進(jìn)行了概括規(guī)定的話。其離合作治理的真正內(nèi)涵還相去甚遠(yuǎn)。行政法治的發(fā)展在“法治政府工程”的定向思維之下，仍沿著“規(guī)則化”控權(quán)之路前進(jìn)。因此，中國(guó)行政法的形式法治建構(gòu)首先要承擔(dān)一種“馴化”行政權(quán)的啟蒙功能，其次才是具體的制度效率。在合作機(jī)制下，對(duì)行政權(quán)的“馴化”，意味著必須以法律形式確定合作范圍。并賦予相應(yīng)的權(quán)力。雖然古德諾有言“政治是意志的表達(dá)，行政是意志的執(zhí)行”，但合作治理使得政治與行政的界限變得相對(duì)模糊，這就要求遵從法律保留原則。哪些公共事務(wù)可以由私營(yíng)部門承擔(dān)，哪些公共事務(wù)不能由私營(yíng)部門承擔(dān)、介入甚至染指（對(duì)于具有緊急性的需要專斷的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的行政事務(wù)）；如何確定合作與非合作行政事務(wù)的界限，可以通過(guò)成本一效益分析，還可以借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和交流，甚至可以通過(guò)合作的途徑去實(shí)現(xiàn)合作與非合作事務(wù)界限的界定；在確定界限時(shí)，應(yīng)確定怎樣的原則，是“以合作為原則，以不合作為例外”還是反過(guò)來(lái)，等等命題，都應(yīng)當(dāng)由法律作出明確的規(guī)定。為避免行政權(quán)的專斷或自由裁量權(quán)的膨脹，對(duì)于不能由私營(yíng)部門承擔(dān)甚至介入的公共事項(xiàng)應(yīng)由法律以列舉式（而非概括式）的形式進(jìn)行界定。在法律中，規(guī)定行政機(jī)關(guān)合作治理的限度應(yīng)與其能力相符，確保合作職能與權(quán)力相一致。這即在合作治理機(jī)制中，行政機(jī)關(guān)的第一個(gè)角色應(yīng)是作為“權(quán)力的馴服者”。

角色二：“公眾能力的建設(shè)者”

公眾能力的建設(shè)者，主要是指在合作治理中，行政法需要施加行政機(jī)關(guān)這樣一種職能：行政機(jī)關(guān)積極資助或幫助（資金、專業(yè)等方面）能力不足的主體、提供技術(shù)方面的專業(yè)知識(shí)并教育社會(huì)公眾@。這可以說(shuō)是積極行政和給付行政在合作治理領(lǐng)域的具體表征。行政機(jī)關(guān)的重要地位源自于公法的基本理論和學(xué)術(shù)認(rèn)知，為確保合作治理順利展開，一方面需要自下而上的公民意識(shí)，一方面更為重要的是行政機(jī)關(guān)自上而下充當(dāng)公眾能力的建設(shè)者的角色。毋容置疑，合作治理的成功不僅需要健全的法律制度，還需要利益團(tuán)體的形成和妥協(xié)的文化氛圍。法律為合作治理提供合法性根基，如果沒(méi)有按要求合作，當(dāng)事人可以尋求法律救濟(jì)。利益團(tuán)體是保證在合作過(guò)程中分散的利益得到集中的重要途徑，這需要健康成熟的公民社會(huì)的背景。妥協(xié)的文化則要求合作治理經(jīng)過(guò)協(xié)商討論，相互之間能夠作出一定的讓步進(jìn)而達(dá)成合意。整體而言，我國(guó)公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)、傳統(tǒng)行政管理手段的盛行、市民社會(huì)的稚嫩、社會(huì)組織的蠃弱、社會(huì)信任度的低下、妥協(xié)文化的欠缺等，都使得合作治理的美好愿景與我國(guó)實(shí)踐存有較多隔閡。事實(shí)上，我國(guó)目前在資源管理、城市規(guī)劃、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)估、社區(qū)發(fā)展與管理、發(fā)展計(jì)劃、小流域治理、小額貸款、農(nóng)村醫(yī)療甚至道德治理等領(lǐng)域開展的治理實(shí)踐或理論探討，更多意義上是私方個(gè)體在程序中的參與，而非合作。

在西方國(guó)家，大多數(shù)人認(rèn)為合作治理中的社會(huì)團(tuán)體是自發(fā)形成的，而非國(guó)家支持與培養(yǎng)的。菲利普·施密特將“社團(tuán)主義”定義為“一種利益代表機(jī)制，其中選民單位被劃分為有限的幾個(gè)具有單一性的、強(qiáng)制性的、非競(jìng)爭(zhēng)性的、等級(jí)性的并且功能特殊的組織，由國(guó)家承認(rèn)或許可（如果非由國(guó)家創(chuàng)立的話）而且在其各自的組織范疇內(nèi)被賦予了故意的代表壟斷地位，目的是為了換取服從對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)者之選擇以及命令與支持之闡述的某種程度的控制”。在我國(guó)，情境則完全不同。不管我們?cè)敢馀c否，公眾合作不足是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。沒(méi)有大量成熟的、具有共同利益的、有組織架構(gòu)的、成規(guī)模的社團(tuán).極易致使分散的、未經(jīng)組織化的利益出現(xiàn)在合作治理中，這樣不僅使合作的成本大大增加，而且在合作過(guò)程中容易被忽視。公眾的利益如果是“分散的大多數(shù)”，合作的過(guò)程將不可避免地異化為利益集團(tuán)瓜分公共利益的平臺(tái)。照此看來(lái)，合作治理的結(jié)果往往有利于強(qiáng)大的參與主體。除非行政機(jī)關(guān)能夠在某種程度上拉平所有合作主體的“能力”，否則必然會(huì)使合作治理的合意性大打折扣。

因此，行政機(jī)關(guān)的建設(shè)功能尤為重要。那么在合作治理中，行政機(jī)關(guān)需要將人力、財(cái)力和物力投入到治理活動(dòng)中來(lái)，它需要決定哪些主體應(yīng)出現(xiàn)在合作治理的哪個(gè)階段，提供或者安排不同主體合作的時(shí)機(jī)和場(chǎng)合，推動(dòng)合作，打破僵局并且致力于形成合意，甚至為了防止擁有豐富資源的利益集團(tuán)控制合作治理過(guò)程，行政機(jī)關(guān)可以而且應(yīng)該向個(gè)體、新聞媒體或者社會(huì)團(tuán)體提供技術(shù)或其他必要支持。這就需要行政機(jī)關(guān)做好合作治理前的準(zhǔn)備，就治理問(wèn)題的背景知識(shí)、已掌握的與該問(wèn)題有關(guān)的信息總量、主體之間的利害關(guān)系以及主體之間的相對(duì)力量等方面的情況有所洞察，掌握合作主體、合作范圍、治理議題、合作方式、合作路徑的相關(guān)知識(shí)和信息，知曉公眾在各種參與方法中的溝通程度、接觸程度以及處理特定利益的能力（部分合作方式的目的、程度及性質(zhì)見表2），并在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部培養(yǎng)專門參與方面的技術(shù)專家，這樣才能切實(shí)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在合作治理中的作用。行政法需要為這樣一種角色提供規(guī)范性框架，這就是行政機(jī)關(guān)的第二個(gè)角色即“公眾能力的建設(shè)者”。

角色三：“敞開大門的傾聽者”

“敞開大門的傾聽者”是指行政機(jī)關(guān)在依職權(quán)或依申請(qǐng)進(jìn)行合作治理中，就治理主題涉及的相關(guān)內(nèi)容，充分聽取各方主體的意見。傾聽是種姿態(tài)，由于傳統(tǒng)習(xí)慣使然，行政機(jī)關(guān)在不同國(guó)家的“姿態(tài)”不盡相同。在美國(guó)，管制萎靡導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地依靠無(wú)須進(jìn)行通告與評(píng)論的管制工具，如解釋性規(guī)則、政策闡述、指導(dǎo)性文件、執(zhí)行裁量乃至新聞發(fā)布會(huì)，以逃避非正式規(guī)則制定活動(dòng)比較嚴(yán)苛的程序性要求，但是，無(wú)論是如何給行政機(jī)關(guān)規(guī)定日益增多的分析性要求或者司法審查，或是大量采取上述管制工具，“傾聽”已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)的常態(tài)。在我國(guó)，由于傳統(tǒng)思維影響，行政機(jī)關(guān)在很大程度上將合作主體視為威脅而非潛在的合作者。換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)是缺乏合作治理熱情的，不論是行政資源的約束，還是指揮合作治理過(guò)程的具有專業(yè)知識(shí)的行政工作人員的有限，或是本身的官僚作風(fēng)在作祟，根本原因在于行政機(jī)關(guān)被賦予了特定的績(jī)效和任務(wù)，其要求短期成功的壓力會(huì)掩蓋合作治理需要耐心的事實(shí)，況且，其以績(jī)效為基礎(chǔ)的行政行為充滿了功利主義印跡。有時(shí)，行政相對(duì)人和新聞媒體等利害相關(guān)者甚至被視為是行政機(jī)關(guān)權(quán)威的威脅者（例如，有的新聞媒體報(bào)道了某行政機(jī)關(guān)負(fù)面新聞后，很可能被該行政機(jī)關(guān)拉上黑名單，在隨后的行政活動(dòng)中拒絕邀請(qǐng)?jiān)撁襟w的參與），行政機(jī)關(guān)內(nèi)部防衛(wèi)性的文化（由于某些行政機(jī)關(guān)的失職或不作為導(dǎo)致發(fā)生具有不良影響的事件后，其主管人員往往以各種理由拒絕新聞采訪）也妨礙了行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)調(diào)整自身角色的動(dòng)力。

“自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無(wú)法創(chuàng)造的價(jià)值，無(wú)論這些個(gè)人多么富有，多么精明。在公民共同體中，公民組織蓬勃發(fā)展，人們參與多種社會(huì)活動(dòng)，遍及共同體生活各個(gè)領(lǐng)域。公民共同體合作的社會(huì)契約基礎(chǔ)，不是法律的，而是道德的”?？梢姡献鬟€是一種民主現(xiàn)場(chǎng)感的呈現(xiàn)和民主成就感的認(rèn)同，通過(guò)這一過(guò)程展現(xiàn)豐富的事實(shí)、信息、利益與偏好分布，必然對(duì)行政機(jī)關(guān)的最終決策產(chǎn)生重要影響，目的直指行政的理性與責(zé)任性。同時(shí)，“一個(gè)不會(huì)傾聽的行政人員被認(rèn)為是一個(gè)官僚分子，只忠誠(chéng)于‘行政。那些不會(huì)傾聽的人會(huì)錯(cuò)過(guò)他們本該更好地了解的信息。不會(huì)傾聽意味著讓日常生活的意識(shí)形態(tài)不受一點(diǎn)挑戰(zhàn)。在意識(shí)形態(tài)上專注于抽象的爭(zhēng)論會(huì)使我們忽略情境。更糟糕的是，不會(huì)傾聽的人就失去了在平凡的行為世界中做一名成員的資格。傾聽就是工作，而且它也表明了一種關(guān)切的態(tài)度，體現(xiàn)了真實(shí)話語(yǔ)的一種愿望?！币虼?，行政機(jī)關(guān)應(yīng)具有傾聽的姿態(tài)，敞開大門與公眾以伙伴關(guān)系展開合作。這樣一來(lái)，不僅可以推動(dòng)利害關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商，形成和諧的社會(huì)局面，而且使合作主體有機(jī)會(huì)面對(duì)面?zhèn)鬟f信息，調(diào)整公共利益的取舍方向，提升行政決策的質(zhì)量。為確保行政機(jī)關(guān)“傾聽”，就要構(gòu)建以聽證、調(diào)解、合同或“類司法”為核心的合作治理程序，明確合作范圍之確定和議題形成中行政機(jī)關(guān)的傾聽機(jī)制，建立健全說(shuō)明理由制度、公開治理報(bào)告的責(zé)任機(jī)制以及行政監(jiān)督或司法審查的可及制度，這即“敞開大門的傾聽者”。

角色四：“實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者”

“實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者”是指在合作治理中，在行政法的框架之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)各種途徑，使得各方主體積極陳述、辯論以及舉證以致力于“眾意”向“公益”的達(dá)成，最終實(shí)現(xiàn)公共利益。合作治理必然涉及到利益的協(xié)調(diào)和平衡，公共利益是否天然存在、是否屬于先驗(yàn)超然？在我國(guó)，基于唯物論的哲學(xué)基礎(chǔ)，習(xí)慣強(qiáng)調(diào)公共利益的客觀屬性和現(xiàn)實(shí)存在。但在實(shí)際生活中，如何確定公共利益，以使合作治理能夠有效達(dá)成合意，則存在許多爭(zhēng)議。在西方行政法學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為可確定的、先驗(yàn)超然的“公共利益”是不存在的，社會(huì)中只存在不同個(gè)人和團(tuán)體的獨(dú)特利益，合作治理過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的僅僅是彼此沖突之利益團(tuán)體相互沖撞而形成的妥協(xié)。有學(xué)者認(rèn)為公共管理是一個(gè)具有多種利益組合而成之結(jié)構(gòu)，它“并非一塊整石”，而是許多利益之平衡。還有學(xué)者認(rèn)為行政目標(biāo)是混合的，行政管理是一個(gè)協(xié)調(diào)各種相互沖突之社會(huì)利益的過(guò)程。甚至有人認(rèn)為，制定法或行政決定所采用的“公共利益”這一術(shù)語(yǔ)，也許只是精心設(shè)計(jì)的一種“神話”或意識(shí)形態(tài)，用以遮掩有價(jià)值利益的配置過(guò)程。筆者認(rèn)為，公共利益很難界定，雖然在實(shí)質(zhì)上它是客觀存在的，但同時(shí)它也是主觀構(gòu)建的，需要考慮代際問(wèn)題。例如，因環(huán)境污染或食品安全而遭受損害的個(gè)人是分散的且存在搭便車效應(yīng).沒(méi)有形成集團(tuán)化的利益訴求組織，那么他們的利益可能就沒(méi)有反映到公共利益中，因環(huán)境惡化的長(zhǎng)期存在又高度分散的場(chǎng)合，很難保證未來(lái)幾代人的利益得到適當(dāng)?shù)拇?，它也無(wú)法處理多個(gè)合作主體的行為相互作用而導(dǎo)致的環(huán)境惡化問(wèn)題。此外，私方組織或個(gè)體的利益經(jīng)常像萬(wàn)花筒一樣變化，行政機(jī)關(guān)要在每一個(gè)細(xì)節(jié)都能體現(xiàn)“孤立和分散的”少數(shù)人的利益，就必須具有幾乎不可能的異常智慧和機(jī)敏。

正是由于公共利益難以界定，我們才尋求合作治理路徑去達(dá)成某種程度的合意。合意可以理解為“沒(méi)有實(shí)質(zhì)性分歧”或“沒(méi)有重大分歧”的簡(jiǎn)單多數(shù)表決。參與主體可以就具體的問(wèn)題存在分歧，但同時(shí)仍會(huì)同意最終的結(jié)果。西方國(guó)家民主多元文化的底蘊(yùn)，使得其行政活動(dòng)尤其是行政許可程序具有高度的對(duì)抗性和規(guī)則制定的限制性。行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人彼此通常會(huì)采取一種對(duì)抗性的姿態(tài)。其轉(zhuǎn)向合作治理也是意圖通過(guò)面對(duì)面的辯論、協(xié)商甚至競(jìng)爭(zhēng)來(lái)化解執(zhí)法中潛在的對(duì)抗，其中之根本則是信息的無(wú)障礙傳遞。在我國(guó)，為了避免合作治理變成西方國(guó)家業(yè)已出現(xiàn)的情形——“合作像是一場(chǎng)聽證會(huì).但是沒(méi)有人彼此傾聽”，行政機(jī)關(guān)就要成為“實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者”。

首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在合作治理中致力于讓各方主體精誠(chéng)合作。在合作治理中，各方主體可能不愿披露容易暴露其弱點(diǎn)的信息，可能會(huì)不分輕重緩急，可能會(huì)擔(dān)心其利益而拒絕作出讓步等等。合作主體可能會(huì)為了一己私利進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，或者通過(guò)程序上的權(quán)利以及行政訴訟來(lái)延遲行政機(jī)關(guān)的決策。倘若是零和式的討價(jià)還價(jià)，那么將不利于治理問(wèn)題的解決。在零和式討價(jià)還價(jià)模式中，充分的信息披露是存在一定風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)橄嗷リP(guān)系是建立在不信任基礎(chǔ)之上的，一方當(dāng)事人的收益極可能是另一方的損失。而對(duì)討價(jià)還價(jià)的“折中”，極易偏移最初設(shè)置的公共利益。這就需要行政機(jī)關(guān)的引導(dǎo)、促進(jìn)和斡旋功能的發(fā)揮，使合作治理中各方主體的合作是有意義的合作，而非形式合作或私利合作，以使“眾意”轉(zhuǎn)化為“公意”。

其次，行政機(jī)關(guān)在合作治理過(guò)程中應(yīng)允許隨著討論中新問(wèn)題的出現(xiàn)而增加新的主體或者議題。但需要明確的是，新的主體可能會(huì)要求就相關(guān)問(wèn)題增加時(shí)間，而且他們會(huì)重新要求討論其不在時(shí)已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議。這就顯示了一種需要行政機(jī)關(guān)平衡的張力，即解決確定具有代表性而且隨時(shí)可能會(huì)變化的主體的期望與維持易于操作的人數(shù)的必要性之間的矛盾。當(dāng)然，解決這種張力，不能僅憑行政機(jī)關(guān)的單打獨(dú)斗，還需要制度的支撐，例如，有學(xué)者提出了三種制度：基礎(chǔ)性制度（包括政府信息公開制度，利益組織化制度）；支持性制度（立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的審查，智庫(kù)及專家咨詢制度，媒體的支持）；核心程序技術(shù)制度（明確公眾參與的事項(xiàng)范圍，賦予公眾分享議程設(shè)置的權(quán)利，要求決策者在充分收集信息的前提下制定政策草案，提供公開、公平、信息充分的公眾參與渠道和溝通平臺(tái)）。

再次，為了避免無(wú)休止的“討價(jià)還價(jià)”以及合意方案遭遇滑鐵盧，或在不得已的緊迫情形下行政效率被提至日程時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有“第二個(gè)治理方案”，即在合作治理法律體系中應(yīng)有“落日條款”。我們將A方案定義為由合作治理機(jī)制得出并付諸實(shí)施，B方案由行政機(jī)關(guān)單方面組織技術(shù)專家做出。毋庸置疑，A方案有較多的正當(dāng)性，B方案具有更強(qiáng)的專業(yè)性。如果A方案經(jīng)過(guò)了6個(gè)月或者更久的實(shí)施，效果較差，經(jīng)過(guò)調(diào)整優(yōu)化，可以滿足合作治理各方的期待，則繼續(xù)實(shí)施。如不能，即以合意為基礎(chǔ)的方案瓦解或?qū)е虏划?dāng)?shù)慕Y(jié)果，那么該合作治理機(jī)制就需要行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)介入，要求無(wú)條件執(zhí)行B方案。當(dāng)然，B方案在實(shí)施之初，應(yīng)注意“落日條款”的目的是在該方案終止其效力前有緩沖期可先行準(zhǔn)備及實(shí)施相關(guān)的配套措施，即應(yīng)注意與A方案實(shí)施一段時(shí)間之后的協(xié)調(diào)銜接，在其實(shí)施后的過(guò)程中應(yīng)遵從合作主體的意見，定期進(jìn)行調(diào)整和修改，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。因?yàn)楹献髦卫硪蟆皩?duì)質(zhì)量的批判性思考貫穿于規(guī)則的制定與實(shí)施過(guò)程”，而且“任何合作進(jìn)路的必要組成部分都包括對(duì)所謀求之利益的界定（即質(zhì)量）以及衡量這些利益的方法”。以上即行政機(jī)關(guān)的第四個(gè)角色——“實(shí)現(xiàn)合意的推動(dòng)者”，而行政法則需要科學(xué)設(shè)計(jì)行政機(jī)關(guān)和其他主體的權(quán)利與義務(wù)（職權(quán)與職責(zé)）。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)于時(shí)下中國(guó)，在有效制度化引導(dǎo)缺失的背景下，隨著多元社會(huì)利益強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，兼具歷時(shí)性和共時(shí)性之特點(diǎn)的社會(huì)矛盾急劇增多，參與不足、合作缺失、表達(dá)不暢、救濟(jì)不力使得本可以以法律途徑消解的社會(huì)矛盾“背離制度化”，演化成嚴(yán)重的群體性事件甚至政治對(duì)抗。雖然信訪工作的加強(qiáng)是緩解社會(huì)矛盾的一個(gè)途徑，但如不提升行政法對(duì)制度架構(gòu)改革的能力，不將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、行動(dòng)以及話語(yǔ)表達(dá)納入制度框架內(nèi)進(jìn)行化解，則不利于問(wèn)題的根本解決。這就要求強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力過(guò)程中結(jié)構(gòu)性、制度化地嵌入公眾意見，形成合作治理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的可接受性。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的角色定位，是合作治理中尤為重要的內(nèi)容。顯然，合作治理是一個(gè)宏大的命題，如何在發(fā)揮其最大功能的同時(shí)實(shí)現(xiàn)法治化并防范在當(dāng)前社會(huì)條件下可能出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的異化（假如允許行政機(jī)關(guān)像批發(fā)商一樣把行政權(quán)授予私方組織或個(gè)體，或者說(shuō)轉(zhuǎn)向大型的、高度組織化的私人利益團(tuán)體，那么行政法對(duì)行政行為的所有規(guī)制將會(huì)被褫奪殆盡.在一個(gè)以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利高度集中為特征的現(xiàn)實(shí)世界中，由私人自行安排秩序的制度只會(huì)反映組織化利益和未組織化利益之間的極端不對(duì)稱），則需要通過(guò)行政法制的優(yōu)化。

（責(zé)任編輯 李濤）