張蓉

摘 要：本文以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為切入點(diǎn)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)出發(fā)，結(jié)合相關(guān)工作要點(diǎn)，探討了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑，旨在推動(dòng)財(cái)政資金高效使用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;全方位格局;全過程建設(shè);全覆蓋體系

一、概述全面實(shí)施預(yù)算績效管理

我國經(jīng)濟(jì)目前處于高質(zhì)量發(fā)展階段，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度必然要求。預(yù)算績效管理的全面性是財(cái)稅體制改革的核心，意義重大，其基本內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義如下所述。

1.全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基本內(nèi)涵

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，預(yù)算管理逐步由“投入型”向“績效型”轉(zhuǎn)變，權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財(cái)政關(guān)系，需要用更先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理理念做支持，全面實(shí)施預(yù)算績效管理理念應(yīng)運(yùn)而生，這一理念的提出要求深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量，建立全面、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算制度，用制度約束工作行為，充分發(fā)揮財(cái)政職能。

2.全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)意義

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財(cái)政的重要內(nèi)容，對(duì)我國現(xiàn)代財(cái)政管理的意義不容小覷。這一理念的提出，把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合，意義深遠(yuǎn)，對(duì)國家重大方針政策落地有著積極的推動(dòng)作用。具體說來，其現(xiàn)實(shí)意義主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是有利于優(yōu)化財(cái)政資源配置。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，有利于調(diào)整和引導(dǎo)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)資源的流向和流量，防范化解重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而起到優(yōu)化財(cái)政資源配置的作用。

二是有利于深化財(cái)稅體制改革。目前，正在進(jìn)行中的央地關(guān)系、預(yù)算制度、績效管理和稅制改革，也需要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，屬于改革的一部分，在一定程度上可以起到深化財(cái)稅體制改革的作用。

三是有利于建立現(xiàn)代財(cái)政制度。全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中，與之配套的財(cái)政制度也將逐步完善，統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)預(yù)算績效管理，可以推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立。

二、全面實(shí)施預(yù)算績效管理存在的困難

現(xiàn)行預(yù)算績效管理有著積極作用，但還存在一些不足之處，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金使用上的僵化和草率，究其原因，主要是由于一些問題沒有解決，其具體內(nèi)容如下。

1.全方位預(yù)算績效管理格局尚未建立

目前，全方位預(yù)算績效管理格局尚未形成。究其原因，主要是因?yàn)榭冃Ю砟钌形蠢喂虡淞ⅲ瑳]有形成績效意識(shí)，預(yù)算管理的質(zhì)量和效率不高，很多地方和部門，沒有吃透“全方位預(yù)算績效管理”的概念，認(rèn)識(shí)較為模糊，沒有展開深入的研究和探索，從深層次挖掘全方位預(yù)算績效管理的構(gòu)成，尤其是對(duì)“效”的理解不夠。

現(xiàn)階段對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的效能認(rèn)識(shí)模糊，不能在預(yù)算績效管理中進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化管理，難以將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面。要想全面實(shí)施預(yù)算績效管理，迫切要求轉(zhuǎn)變重投入、輕結(jié)果的慣性思維。

2.全過程預(yù)算績效管理鏈條建設(shè)滯后

績效管理的理念和方法的融合不夠，缺乏專業(yè)的全面預(yù)算管理方法，致使預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性不足，在實(shí)施環(huán)節(jié)中各部門配合不到位，預(yù)算管理工作和實(shí)際脫節(jié)，各部門的關(guān)聯(lián)性和整體性不強(qiáng)，造成績效管理建設(shè)滯后的局面。

具體說來，一是問責(zé)機(jī)制不到位。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理中，忽視了全過程預(yù)算績效管理的責(zé)任，目前，因績效方面無效和低效問題而問責(zé)的現(xiàn)象較少，在全過程預(yù)算績效管理中責(zé)任意識(shí)不到位，現(xiàn)有的問責(zé)機(jī)制流于形式，難以發(fā)揮全過程預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)作用。

二是預(yù)算源頭未把控，標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)未統(tǒng)一。全過程預(yù)算績效管理是遵循一定的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)展開的，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一樣，預(yù)算績效也就不同，導(dǎo)致這一問題的原因是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)沒有從預(yù)算源頭把控好績效目標(biāo)，又或者是在既定的預(yù)算額度內(nèi)隨意編制目標(biāo)，都會(huì)對(duì)財(cái)政部門和相關(guān)部門的成本分析造成困擾。

3.全覆蓋預(yù)算績效管理體系亟待優(yōu)化

全面實(shí)施預(yù)算績效管理的深度和廣度不夠，現(xiàn)有的預(yù)算績效管理體系有待完善，如在預(yù)算績效管理中，實(shí)際工作的開展不夠全面，僅覆蓋了部分財(cái)政資金，對(duì)有些財(cái)政資金的使用情況沒有納入預(yù)算績效管理，財(cái)政資金使用效率不高，對(duì)財(cái)政資金的實(shí)際使用情況缺乏監(jiān)督。

目前，部分預(yù)算部門（單位）未考慮部門事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的問題，事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)匹配的意識(shí)尚未建立，安排的預(yù)算資金明顯超出了單位的自身職責(zé)，同時(shí)存在資金轉(zhuǎn)撥或分配的情況，某種程度上替代了財(cái)政職能。部分資金下?lián)芑鶎踊蚱渌麊挝缓螅参催M(jìn)一步監(jiān)督和跟蹤，在實(shí)際使用時(shí)也未按規(guī)定用途使用。

三、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的建議

預(yù)算績效管理工作的辦法總是比問題多，為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，針對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績效管理中的困難，可以從以下幾個(gè)方面采取措施，其具體內(nèi)容如下。

1.構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局

對(duì)預(yù)算績效管理做好頂層設(shè)計(jì)，力求全方位做好預(yù)算績效管理，要把握好三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一是實(shí)施政府預(yù)算績效管理。各地區(qū)各部門要重視預(yù)算績效管理的全面性，理清思路，深化認(rèn)識(shí)，用思想指導(dǎo)行動(dòng)，實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥、講求質(zhì)量地做好財(cái)務(wù)工作，確保財(cái)政資源高效配置。

二是實(shí)施部門和單位預(yù)算績效管理。各部門和各單位要大力支持，將理論用于實(shí)踐，推動(dòng)全面預(yù)算績效管理的實(shí)施，動(dòng)提高部門和單位整體績效水平，深化預(yù)算管理制度改革。

三是實(shí)施政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理，提高政府公信力和執(zhí)行力，確?？冃Ч芾砺涞綄?shí)處。

2.建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

把績效理念、績效要求貫穿到預(yù)算管理工作中來。要完善預(yù)算績效管理鏈條，就要在預(yù)算管理的全過程貫徹績效意識(shí)，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)要加強(qiáng)黏度，使績效管理處于閉環(huán)系統(tǒng)之中，確保預(yù)算績效管理價(jià)值的發(fā)揮。

一是建立績效評(píng)估機(jī)制，對(duì)預(yù)算績效的評(píng)估，為預(yù)算目標(biāo)提供依據(jù)，不失為一種科學(xué)的管理辦法。對(duì)各部門各單位要結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等進(jìn)行評(píng)估，并以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，立足績效評(píng)估結(jié)果制定預(yù)算目標(biāo)。

二是強(qiáng)化績效目標(biāo)管理?？冃繕?biāo)是績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)工作，不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要綜合考慮多方面的因素，如經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等。

三是做好績效運(yùn)行監(jiān)控。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，在整個(gè)績效周期內(nèi)做好績效運(yùn)行監(jiān)控，可以及時(shí)調(diào)整財(cái)政戰(zhàn)略或重點(diǎn)，有針對(duì)性地做好預(yù)算績效管理。此外，還應(yīng)健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度，以預(yù)算績效結(jié)果為導(dǎo)向，優(yōu)化政績考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，在實(shí)際工作中，應(yīng)用系統(tǒng)性思維，完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系，在具體做法上，可以從兩個(gè)方面入手。

一方面，建立一般公共預(yù)算績效管理體系。一般公共預(yù)算是相對(duì)于其他公共財(cái)政預(yù)算而言的，概況地說，就是從收支方面做好公共預(yù)算績效管理，在支出方面，以項(xiàng)目支出為主，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金配置效率、使用效益，預(yù)算資金合理、科學(xué)配置，才能提高預(yù)算的使用效益，特別是重大政策和項(xiàng)目實(shí)施效果，重大政策和項(xiàng)目往往涉及的資金較多，預(yù)算資金配置一定要嚴(yán)謹(jǐn)且精細(xì)化，重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)間財(cái)力協(xié)調(diào)和區(qū)域均衡發(fā)展。在收入方面，則要重點(diǎn)關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實(shí)施效果。

另一方面，建立其他政府預(yù)算績效管理體系。所謂“其他”，是指除一般公共預(yù)算外的財(cái)政預(yù)算。預(yù)算績效管理向“四本預(yù)算”拓展，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，銜接好不同預(yù)算之間的關(guān)系是工作的重點(diǎn)。

四、結(jié)語

總之，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，預(yù)算管理逐步由“投入型”向“績效型”轉(zhuǎn)變，政府治理方式也發(fā)生了深刻的變革，在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的過程中，應(yīng)意識(shí)到該工作的緊迫感和長期性，強(qiáng)化意識(shí)引領(lǐng)，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，理解并吃透“三大看點(diǎn)”，使之“入腦”“入心”，努力從“全方位、全過程、全覆蓋”三個(gè)維度，真抓實(shí)干、常抓不懈，確保全面實(shí)施預(yù)算績效管理的成效，助力我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王文龍）