彭斌

摘 要 “凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。隨著我國的非營利組織迅速發(fā)展，全面預(yù)算管理已經(jīng)成為非營利組織不可缺少的管理工具。建立科學(xué)、完善、合理的全面預(yù)算管理體系，不僅有助于促進(jìn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且有助于組織各種資源的最優(yōu)配置，從而提高其運(yùn)作效率，減少不必要的重復(fù)性投入，防范風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)公信力。然而目前，全面預(yù)算管理作為組織管理的重要工具，在其實(shí)際運(yùn)用過程中還存在諸多問題，這些問題如果得不到解決，將會(huì)影響全面預(yù)算管理作用的發(fā)揮。為此，本文首先闡述了全面預(yù)算管理的基本理論，在此基礎(chǔ)上以A基金會(huì)為例，對(duì)該基金會(huì)在全面預(yù)算管理過程中存在的問題進(jìn)行了剖析，并分析了產(chǎn)生這些問題的深層次原因，最后從強(qiáng)化全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)、完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制、科學(xué)合理的編制預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算約束力、建立健全監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系和加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)幾個(gè)方面提出了相應(yīng)的解決方案。本文為非營利組織提高全面預(yù)算管理水平提供了有益的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 非營利組織 預(yù)算管理 管理會(huì)計(jì)

預(yù)算管理是一項(xiàng)非常有效、科學(xué)、先進(jìn)、完善的管理模式。隨著我國非營利組織與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，預(yù)算管理已成為組織非常重要的管理工具。但是就目前非營利組織預(yù)算管理的現(xiàn)狀來看，由于行業(yè)特點(diǎn)和自身發(fā)展，部分非營利組織對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，對(duì)預(yù)算管理與戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的重要性缺乏了解和認(rèn)識(shí)，從而導(dǎo)致部分組織的預(yù)算的偏離和重大負(fù)面事件頻發(fā)的現(xiàn)象出現(xiàn)，如紅十字會(huì)的“天價(jià)帳篷”、兒慈會(huì)的“小數(shù)點(diǎn)”等。因此，如何制定完善、科學(xué)有效的全面預(yù)算管理體系，加快對(duì)非營利組織預(yù)算管理實(shí)施的改進(jìn)和優(yōu)化，真正將預(yù)算管理落到實(shí)處，以促進(jìn)非營利組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，助推組織資源的合理分配和優(yōu)化，增加組織在行業(yè)的競爭力，在當(dāng)前形勢下就越顯突出和重要。

一、非營利組織預(yù)算管理的內(nèi)涵

非營利組織通常是指不以營利為目的的組織。非營利組織所涉及的領(lǐng)域非常廣，包括慈善、藝術(shù)、教育、環(huán)保、衛(wèi)生等。非營利性組織一般具有非營利性、非政府性、組織性、志愿性、自治性和合法性等特征，而非營利性是非營利組織的一個(gè)最主要的特征，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不以營利為目的;二是任何單位和個(gè)人不因?yàn)槌鲑Y而擁有非營利組織的所有權(quán);三是一旦進(jìn)行清算，清算后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)。

非營利組織的預(yù)算管理，是指組織以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過對(duì)未來一定期間內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測和籌劃，科學(xué)、合理配置組織的各項(xiàng)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源，并對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督和分析，對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，指導(dǎo)經(jīng)營活動(dòng)的改善和調(diào)整，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的管理活動(dòng)。

二、A基金會(huì)簡介及預(yù)算管理存在的問題

A基金會(huì)是一家具有獨(dú)立法人地位的全國公募非營利公益組織，是國家4A級(jí)基金會(huì)。成立至今，秉承“以人為本，關(guān)注弱勢群體，增進(jìn)人口福利與家庭幸福，促進(jìn)社會(huì)和諧與生態(tài)文明”的宗旨;以貫徹實(shí)施健康中國行動(dòng)為指南，圍繞“文明、健康、優(yōu)生、致富、奉獻(xiàn)”的主題，助力健康中國和健康扶貧重點(diǎn)工作，充分發(fā)揮公益慈善行業(yè)的作用，通過推進(jìn)“幸福系列”公益活動(dòng)的開展，實(shí)現(xiàn)“人人健康，家家幸?！钡脑妇?。

A基金會(huì)目前的預(yù)算管理現(xiàn)狀可以用以下幾點(diǎn)概括：一是還停留在滿足上級(jí)要求的基礎(chǔ)上。盡管成立了預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組和制定了部分預(yù)算管理制度，但在治理層面并沒有意識(shí)到此項(xiàng)工作的重要性，因此預(yù)算管理較為粗放、預(yù)算工作全員參與性不強(qiáng)，僅財(cái)務(wù)部門組織人員進(jìn)行預(yù)算相關(guān)工作編制以及匯總相關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)。二是預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束。由于對(duì)未來業(yè)務(wù)開展缺乏細(xì)化的分析和認(rèn)識(shí)，年末各部門只是泛泛反映全年工作計(jì)劃，沒有實(shí)施路徑和具體達(dá)成目標(biāo)。工作計(jì)劃的較多不確定性和缺乏連續(xù)性，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)和實(shí)際結(jié)果存在較大差異。三是預(yù)算管理手段落后。至今沒有使用較為成熟的軟件系統(tǒng)進(jìn)行全面預(yù)算管理、預(yù)算管理信息還僅通過人工手段來反饋，導(dǎo)致預(yù)算管理信息數(shù)據(jù)反饋不及時(shí)且不完整。四是參與預(yù)算編制人員能力不足、預(yù)算編制質(zhì)量不高，不能全面地反映該組織的營運(yùn)狀況及執(zhí)行狀況。其預(yù)算管理存在的主要問題如下：

（一）預(yù)算管理意識(shí)落后

管理人員對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不夠、治理層監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致預(yù)算工作無法落到實(shí)處，預(yù)算工作形同虛設(shè)。預(yù)算管理工作往往需要全員參與共同完成，才能保證預(yù)算管理工作科學(xué)、準(zhǔn)確、有序地進(jìn)行及執(zhí)行，但是A基金會(huì)不論是治理層還是管理層都沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算對(duì)組織管理的重要性，沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，缺乏全員參與的意識(shí)，目前只是簡單將預(yù)算看作是一種單純地完成布置的任務(wù)，預(yù)算編制缺乏明確的預(yù)算目標(biāo)及職責(zé)劃分，預(yù)算目標(biāo)的執(zhí)行與具體工作的流程關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，也沒有廣泛聽取基層員工的建議，導(dǎo)致全員參與預(yù)算管理缺乏主動(dòng)性和自覺性，預(yù)算編制流于形式。

（二）預(yù)算管理體系不健全

預(yù)算管理體系的完善不僅能夠促進(jìn)非營利組織內(nèi)部各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，還能夠有效地促進(jìn)非營利組織為社會(huì)公共事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展作貢獻(xiàn)。因此財(cái)務(wù)預(yù)算作為非營利組織財(cái)務(wù)管理中的核心問題，其主要功能就是對(duì)公共資金進(jìn)行合理的配置，使其能夠?qū)Ψ菭I利組織的履行情況進(jìn)行良好的約束。但是，就目前我國非營利組織的現(xiàn)狀來看，大部分預(yù)算管理還僅停留在簡單的編制匯總階段，忽視了預(yù)算的執(zhí)行、評(píng)價(jià)、檢查與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。例如A基金會(huì)，由于預(yù)算制度還不夠完善，對(duì)預(yù)算部門工作的職責(zé)分工不明確，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等結(jié)果的科學(xué)分析，加之少數(shù)人員責(zé)任心不強(qiáng)、缺乏專業(yè)知識(shí)技能和管理水平，導(dǎo)致A基金會(huì)在執(zhí)行過程中資金的浪費(fèi)及利益的受損，同時(shí)也對(duì)給機(jī)構(gòu)聲譽(yù)帶來不好的影響。

（三）預(yù)算編制不夠科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)

A基金會(huì)一般是在年終時(shí)根據(jù)當(dāng)年業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和任務(wù)完成情況將來年需要的費(fèi)用進(jìn)行測算后，制定來年預(yù)算目標(biāo)，然后按流程上報(bào)匯總管理層審批通過，下達(dá)分解目標(biāo)到各部門，部門再根據(jù)來年工作重點(diǎn)，制定部門內(nèi)部的預(yù)算目標(biāo)。由于部門在編制預(yù)算過程中缺乏對(duì)項(xiàng)目前期的充分調(diào)研論證，本可以用更少的資金，更少的人力和時(shí)間完成的項(xiàng)目，卻用了更多的資金來完成;其次在預(yù)算編制過程中，缺少對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性的識(shí)別手段，對(duì)費(fèi)用的定額缺乏標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了同一項(xiàng)目實(shí)際使用的資金超過了預(yù)算資金或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)算資金情況;最后為了完成項(xiàng)目的進(jìn)度，隨意調(diào)整資金用途，或者申請(qǐng)追加預(yù)算，進(jìn)而使得預(yù)算脫離實(shí)際。

（四）預(yù)算管理執(zhí)行彈性過大

A基金會(huì)在預(yù)算執(zhí)行過程中存在過多強(qiáng)調(diào)部門業(yè)務(wù)特殊性的情況，比如“收入不確定”“計(jì)劃趕不上變化”“環(huán)境變化”等，從而使預(yù)算方案和指標(biāo)不能很好地落實(shí)，導(dǎo)致預(yù)算管理虎頭蛇尾;其次夸大業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)計(jì)所需資源和操作難度或壓縮業(yè)務(wù)活動(dòng)來預(yù)計(jì)產(chǎn)出水平，造成資源的不合理分配和浪費(fèi);最后在編制預(yù)算指標(biāo)時(shí)，部門為防止不確定性導(dǎo)致無法完成預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)，壓低產(chǎn)出預(yù)算指標(biāo)，使實(shí)際業(yè)績?cè)龃笠灾\取較高的獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致業(yè)績虛增，缺乏客觀公正，考核的效果適得其反，員工士氣受挫。

（五）預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)體系不健全

目前，A基金會(huì)預(yù)算的執(zhí)行考核評(píng)價(jià)體系尚不健全，盡管在內(nèi)部設(shè)立了預(yù)算管理工作小組，但在實(shí)際的管理過程中，對(duì)預(yù)算的管理多為執(zhí)行進(jìn)度檢查，或?qū)εR時(shí)超預(yù)算的情況進(jìn)行審核。責(zé)任考核與績效評(píng)價(jià)制度是對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而A基金會(huì)預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)制度尚不健全，預(yù)算考核形式單一，只是從收入、成本方面設(shè)定了簡單的預(yù)算考核目標(biāo)，其他涉及預(yù)算管理的目標(biāo)尚不完善，如項(xiàng)目的籌資成本、人均費(fèi)用等。其次考核結(jié)果的責(zé)任未分解落實(shí)到個(gè)人，與員工的績效考核沒有直接掛鉤，干好干壞一個(gè)樣，不能很好地調(diào)動(dòng)員工的積極性，重執(zhí)行，輕績效。項(xiàng)目執(zhí)行完畢后，相關(guān)管理部門對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行效果缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和科學(xué)分析與評(píng)價(jià)，使得預(yù)算考核評(píng)價(jià)制度無法發(fā)揮有效的作用。

（六）預(yù)算管理的信息化程度低

當(dāng)前是信息飛速發(fā)展的時(shí)代，現(xiàn)代化信息技術(shù)在各行業(yè)財(cái)務(wù)管理中的運(yùn)用越來越廣泛，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式難以高效實(shí)現(xiàn)非營利組織的資金管理和營運(yùn)優(yōu)化。通過信息技術(shù)在預(yù)算財(cái)務(wù)管理中的應(yīng)用，可以全面提高組織的流程運(yùn)作效率，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確、真實(shí)、透明。但是目前A基金會(huì)在預(yù)算管理信息化建設(shè)上還存在諸多不足：一是投入不夠;二是管理層對(duì)通過信息化技術(shù)來加強(qiáng)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不夠。A基金目前預(yù)算管理還停留在人工操作層面，無法滿足機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要。

三、加強(qiáng)非營利組織預(yù)算管理的對(duì)策

通過對(duì)A基金會(huì)預(yù)算管理現(xiàn)狀及問題的分析，結(jié)合A基金會(huì)實(shí)際情況，A基金會(huì)預(yù)算管理還需要從強(qiáng)化全員認(rèn)識(shí)、完善預(yù)算管理機(jī)制、采用科學(xué)的編制方法、強(qiáng)化預(yù)算約束力和加大對(duì)信息化建設(shè)的投入等方面進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，具體優(yōu)化和改進(jìn)的建議如下：

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)

要想不斷提高非營利組織全面預(yù)算管理工作的質(zhì)量，首先要強(qiáng)調(diào)“一把手工程”。只有管理層意識(shí)到全面預(yù)算管理工作的重要性，而且是真懂、真學(xué)、真用，才能夠通過預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)有效整合組織的資源，使組織的戰(zhàn)略目標(biāo)得以落地執(zhí)行，相關(guān)決策才能得以貫徹執(zhí)行并接受監(jiān)督。其次，以組織的內(nèi)部工作環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，將全面預(yù)算管理融入組織的文化建設(shè)之中，形成全員參與預(yù)算管理的統(tǒng)一思想。完善培訓(xùn)管理工作體系，讓每位員工能夠掌握更多的預(yù)算管理知識(shí)，提升解決預(yù)算管理問題的能力，從而確保全面預(yù)算目標(biāo)能夠順利地制定和執(zhí)行。

（二）完善預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制

目前，國家針對(duì)非營利組織的預(yù)算管理監(jiān)督的相關(guān)制度還不夠健全，因此需要非營利組織結(jié)合實(shí)際，制定具體的監(jiān)督制度來進(jìn)行相應(yīng)的控制，加強(qiáng)對(duì)每一筆資金使用流向的監(jiān)督;其次在條件具備的情況下，可設(shè)立風(fēng)控或?qū)徲?jì)部門，用于對(duì)預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行檢查與控制，通過檢查指導(dǎo)與提前預(yù)防，確保資金的合法使用;最后引入外部監(jiān)督，通過第三方外部審計(jì)或?qū)ｉT的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)組織的資金使用、項(xiàng)目執(zhí)行等情況進(jìn)行專業(yè)化審計(jì)及評(píng)估，公平公正地評(píng)價(jià)資金預(yù)算使用及項(xiàng)目運(yùn)行情況，并及時(shí)通過互聯(lián)網(wǎng)及媒體對(duì)預(yù)算資金使用進(jìn)行信息披露，讓非營利組織的預(yù)算管理接受到來自社會(huì)各界的監(jiān)督。

（三）科學(xué)化合理編制預(yù)算

在預(yù)算編制過程中，首先要提前組織做好預(yù)算規(guī)劃，擬定合理的預(yù)算編制方案，對(duì)預(yù)算的調(diào)研、走訪、分析等工作進(jìn)行及時(shí)匯總整理，必要時(shí)可以聘請(qǐng)專家進(jìn)行論證;其次，財(cái)務(wù)部門要積極與業(yè)務(wù)編制部門溝通和聯(lián)系，對(duì)在預(yù)算編制過程中遇到的問題進(jìn)行積極耐心指導(dǎo)，提供合理的預(yù)算編制數(shù)據(jù)的依據(jù);最后要加強(qiáng)對(duì)人員的培訓(xùn)，提高人員的專業(yè)素質(zhì)，結(jié)合實(shí)際，科學(xué)編制預(yù)算。

（四）強(qiáng)化預(yù)算約束力

在編制預(yù)算前，首先要在科學(xué)的調(diào)研、分析與論證的基礎(chǔ)上，對(duì)各部門上報(bào)的預(yù)算結(jié)果進(jìn)行仔細(xì)的審核溝通，使預(yù)算更加精細(xì)、合理、準(zhǔn)確。其次對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與指導(dǎo)，嚴(yán)禁超預(yù)算或無預(yù)算支出，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少資金滯留，做到序時(shí)進(jìn)度與資金使用效益并重。對(duì)支出進(jìn)度較低、存量資金數(shù)額較大的部門，適當(dāng)核減下年度預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性。再次嚴(yán)格控制預(yù)算追加，預(yù)算未安排事項(xiàng)一律不得支出，執(zhí)行中也不能隨意“開口子”，除政策性和不可預(yù)見性因素形成的經(jīng)費(fèi)追加外，如重大政策調(diào)整、自然災(zāi)害及突發(fā)公共事件需增加的支出，其他不予追加預(yù)算提高預(yù)算執(zhí)行率。最后與各部門的人員績效直接掛鉤，最大化地強(qiáng)化預(yù)算的約束力，避免預(yù)算松弛的情況發(fā)生。

（五）建立健全監(jiān)督評(píng)價(jià)考核體系

預(yù)算監(jiān)督評(píng)價(jià)考核既是強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的重要手段，又是為下次預(yù)算編制提供參考借鑒的依據(jù)。首先應(yīng)按照公開、公平、公正的原則實(shí)施預(yù)算考核，堅(jiān)持逐級(jí)考核、上級(jí)考核下級(jí)、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督考核不相容崗位相分離的原則，做到有獎(jiǎng)有懲、獎(jiǎng)懲分明;其次制定預(yù)算考核制度時(shí)應(yīng)以預(yù)算完成情況為考核重點(diǎn)，通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)的差異進(jìn)行對(duì)比，分析并查明產(chǎn)生的原因，進(jìn)而評(píng)價(jià)各部門工作的完成情況;最后與相應(yīng)的激勵(lì)考核制度掛鉤，促進(jìn)部門及個(gè)人與預(yù)算目標(biāo)相一致。

（六）加強(qiáng)預(yù)算管理信息化建設(shè)

科學(xué)、有效的信息化系統(tǒng)能夠從不同角度為組織決策提供數(shù)據(jù)支持，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)組織各項(xiàng)資源的有效整合，這也是今后非營利組織的核心競爭力和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，為保障組織預(yù)算管理的順利實(shí)施，首先要提高認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念，以滿足當(dāng)前不斷變化的業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展需要;其次注重實(shí)際、搞好規(guī)劃，要結(jié)合組織的實(shí)際需要，把預(yù)算管理理念融入系統(tǒng)管理之中，做到事前預(yù)測、事中控制、事后監(jiān)督與反饋的全過程動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，助推預(yù)算管理的全面實(shí)施落地。

四、結(jié)語

2016年9月1日中國首部涉及慈善領(lǐng)域的法律《慈善法》誕生，它的出臺(tái)為規(guī)范慈善活動(dòng)運(yùn)行、促進(jìn)非營利組織健康發(fā)展提供了根本的法治保障，也為完善社會(huì)領(lǐng)域立法、全面推進(jìn)依法治國提供重要的法律依據(jù)，同時(shí)也對(duì)非營利組織的內(nèi)部管理提出了更高的要求。黨的十九大報(bào)告提出社會(huì)組織是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要力量，是發(fā)現(xiàn)矛盾、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要力量。當(dāng)前我國正處于歷史的交匯期、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，如何更好地發(fā)揮非營利組織在社會(huì)治理中的作用，這對(duì)非營利組織來說既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。通過對(duì)A基金會(huì)的預(yù)算管理問題的分析發(fā)現(xiàn)，A基金會(huì)的預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)都或多或少存在一定的問題，這些問題是導(dǎo)致其預(yù)算不能被有效執(zhí)行的根本原因。要解決這些問題，除了要不斷完善制度外，還要增加對(duì)信息化建設(shè)的投入，加強(qiáng)對(duì)全員的培訓(xùn)，提升認(rèn)識(shí)、規(guī)范操作和加強(qiáng)管理。健全和完善的預(yù)算管理體系是當(dāng)前A基金會(huì)提高其財(cái)務(wù)管理水平和經(jīng)營效率、效果的需要，也是內(nèi)外管理發(fā)展，增強(qiáng)自身競爭力，確保戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要。

（作者單位為中國人口福利基金會(huì)）

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