(蘭州大學(xué) 甘肅 蘭州 730100)

廁所的狀況，關(guān)系百姓生活健康，折射社會(huì)文明風(fēng)尚，關(guān)乎一國(guó)之形象。黨的十八大以來，為響應(yīng)習(xí)近平總書記對(duì)農(nóng)村廁所這一民生問題的關(guān)切，改變農(nóng)村以往廁所“露天”且臟亂差的面貌，改善農(nóng)村衛(wèi)生條件，提高群眾生活質(zhì)量，各地紛紛響應(yīng)，掀起了農(nóng)村改廁浪潮。在改廁浪潮下，農(nóng)戶們拆掉了使用多年的旱廁，第一次在自家屋子里用上干凈衛(wèi)生沖水式廁所，生活衛(wèi)生環(huán)境得到極大改善。但有些地方耗時(shí)費(fèi)錢費(fèi)力進(jìn)行改造的新式廁所卻用不了，“中看”而卻“不中用”。在2019年初央視《焦點(diǎn)訪談》欄目播出的《新廁所為啥成擺設(shè)》對(duì)這一問題予以極大的關(guān)注，一時(shí)間這一政策問題成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)話題。

一、基本概念界定

(一)農(nóng)村改廁政策

農(nóng)村改廁政策即對(duì)農(nóng)村中傳統(tǒng)的旱廁改造成新式?jīng)_水廁所的一系列政策。進(jìn)入21世紀(jì)之后農(nóng)村逐漸成為我國(guó)民生發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村也成為我國(guó)廁所問題的主要治理領(lǐng)域。農(nóng)村改廁政策萌芽較早，早在2002年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，就將改水和改廁列為整治農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、預(yù)防疾病和促進(jìn)文明村鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)；2010年，全國(guó)范圍的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動(dòng)啟動(dòng)，農(nóng)村廁改被列為重點(diǎn)，截止2018年全國(guó)完成農(nóng)村改廁1000多萬戶，農(nóng)村改廁率超過一半，其中六成以上改成了無害化衛(wèi)生廁所。2019年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同財(cái)政部啟動(dòng)農(nóng)村廁所革命整村獎(jiǎng)補(bǔ)工作，計(jì)劃安排70億元資金，預(yù)計(jì)將惠及超過一千萬農(nóng)戶。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是政策操作者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、實(shí)驗(yàn)實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將已經(jīng)合法化的公共政策付諸實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,政策的有效執(zhí)行是其政府職能的重要體現(xiàn)，我國(guó)學(xué)者郭濟(jì)也指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重點(diǎn)在于執(zhí)行，即努力貫徹執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策、法規(guī)以及下達(dá)的指令和任務(wù)”?？偟膩碚f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理中“決策的少,執(zhí)行的多”,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行各種規(guī)范性的政策文件、各種法律法規(guī),上級(jí)政府和本級(jí)政府所制定的公共政策,整合和運(yùn)用各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源,制定并實(shí)施政策方案,從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政府管理目標(biāo)的活動(dòng)。

(三)政策執(zhí)行過程模型

政策執(zhí)行過程模型是美國(guó)著名政治學(xué)家T.B.史密斯在1973年出版的《政策執(zhí)行過程》一書中首次提出，故又稱史密斯政策執(zhí)行理論模型。書中提到影響政策執(zhí)行的四個(gè)主要因素是：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及和環(huán)境因素。

在M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程模型中，理想化的政策就是指《W市農(nóng)戶廁所改造補(bǔ)助資金管理辦法(試行)》以及M縣《關(guān)于進(jìn)一步深入推進(jìn)農(nóng)戶改廁工作的指導(dǎo)意見》具有科學(xué)性、合理性和可操作性；執(zhí)行機(jī)構(gòu)，就是指包括M縣人民政府等縣級(jí)單位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會(huì)等在內(nèi)的相關(guān)組織執(zhí)行部門機(jī)構(gòu)；目標(biāo)群體，也就是M縣農(nóng)村改廁政策的落實(shí)對(duì)象；環(huán)境因素，也就是影響M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行的因素以及被政策執(zhí)行所影響的因素。

由此，M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程模型中這四大因素之間的相互關(guān)系的模型框架如下圖所示：

圖1 M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行分析模型框架

二、甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行情況

(一)甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策主要內(nèi)容

甘肅省M縣在2019年初原有政策出現(xiàn)失誤后，根據(jù)按照省、市主要領(lǐng)導(dǎo)批示和W市《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)戶改廁工作的通知》精神，對(duì)原來的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)戶改廁工作的指導(dǎo)意見》、《W市農(nóng)戶改廁技術(shù)導(dǎo)則(試行)》、《W市農(nóng)戶廁所改造補(bǔ)助資金管理辦法(試行)》等政策文件向進(jìn)行了廣泛的意見征集后進(jìn)行了修改：對(duì)《W市農(nóng)戶改廁技術(shù)導(dǎo)則(試行)》中戶廁儲(chǔ)污罐埋置辦法和水沖式廁所建筑衛(wèi)生要求進(jìn)行了修改，對(duì)于政府對(duì)于廁具招標(biāo)進(jìn)行刪除即政府不再對(duì)廁具進(jìn)行招標(biāo)；對(duì)于《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)戶改廁工作的指導(dǎo)意見》指導(dǎo)思想中“堅(jiān)持政府組織……分類指導(dǎo)的工作機(jī)制”改為“堅(jiān)持政府引導(dǎo)……分類指導(dǎo)的工作機(jī)制”；對(duì)于《W市農(nóng)戶廁所改造補(bǔ)助資金管理辦法(試行)》在資金補(bǔ)助中增加“總體農(nóng)戶改廁采取“政府宣傳引導(dǎo)、群眾自愿自主”的原則進(jìn)行改廁，資金應(yīng)當(dāng)采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式直接補(bǔ)助到農(nóng)戶的“一卡通”，不應(yīng)由政府統(tǒng)建給及”的表述，“項(xiàng)目補(bǔ)助資金主要通過農(nóng)戶先建后補(bǔ)、政府統(tǒng)建統(tǒng)補(bǔ)、提供廁具材料等方式給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由縣區(qū)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜分類確定。”修改為“項(xiàng)目補(bǔ)助資金主要通過農(nóng)戶先建后補(bǔ)方式給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由縣區(qū)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際因地制宜分類確定”。為M縣農(nóng)村改廁政策進(jìn)一步發(fā)展提供了全新的制度支持。

M縣農(nóng)村改廁政策目標(biāo)計(jì)劃到2020年，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和污水管網(wǎng)覆蓋到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶改廁整村推進(jìn)，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85%以上；基礎(chǔ)較好、具備條件的川區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶改廁示范村建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到60%以上；地處偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)條件不好、缺水、居住分散的寒旱地區(qū)，農(nóng)戶改廁示范戶建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到40%以上，實(shí)現(xiàn)如廁環(huán)境干凈整潔的基本要求。

(二)甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策落實(shí)情況

M縣地處甘肅省河西走廊東北部，石羊河流域下游，總面積約1.58萬平方公里。M縣現(xiàn)下轄13個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)，全縣總?cè)丝?7.37萬人，常住人口24.13萬人。據(jù)《2019年M縣政府工作報(bào)告》顯示，M縣城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)23873元、13224元。

據(jù)官方報(bào)道，M縣現(xiàn)按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿，因地制宜、經(jīng)濟(jì)實(shí)用，示范先行、有序推進(jìn)，建管并重、長(zhǎng)效運(yùn)行”的原則，堅(jiān)持“廁屋進(jìn)院入室”的要求，組織干部到其他縣區(qū)學(xué)習(xí)政廁先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，全面整改2018年問題廁所，穩(wěn)步推進(jìn)2019年“廁所革命”。全區(qū)共整改2018年問題廁所31388座，整改率達(dá)100%。至目前，新建2019年農(nóng)戶廁所15558座，在25個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)22座社區(qū)污水處理站。

李業(yè)平建構(gòu)的分析問題的3個(gè)層面分別是，數(shù)學(xué)特征、文字特征和達(dá)到要求．從文字特征層面將數(shù)學(xué)例題分為“只有數(shù)字和文字的形式（PM）”以及“有圖表解釋或故事背景（IC）”兩類[16]．根據(jù)這兩種分類對(duì)兩版教科書有理數(shù)例題的文字特征進(jìn)行對(duì)比分析，繪制如圖8所示的柱狀圖．

三、甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策存在的問題

(一)政策本身

M縣一開始的政策制定脫離實(shí)際，使得政策執(zhí)行時(shí)一味追求“短平快”模式，所以激起參與改廁農(nóng)戶的怨聲載道，最終不得不對(duì)原政策進(jìn)行調(diào)整。而進(jìn)行政策調(diào)整，意味著驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的更改，多次反復(fù)的頻繁驗(yàn)收不僅加重政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)和工作壓力，而且使得農(nóng)戶難以及時(shí)領(lǐng)到改廁補(bǔ)助而怨氣滋生，與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)更是增加對(duì)抗性。

(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)

經(jīng)走訪和問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，M縣農(nóng)村改廁執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在著以下問題：

1.對(duì)政策的宣傳力度不夠。經(jīng)過實(shí)地的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)戶不了解目前國(guó)家對(duì)于農(nóng)村改廁的相關(guān)政策提倡，農(nóng)村改廁的益處知之甚少，對(duì)于改善農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境表示不解。這些都會(huì)造成農(nóng)戶們對(duì)政府農(nóng)村改廁工作開展的不理解與不信任。政策不能為民眾有深入地了解,這改廁工作就比較難以順利執(zhí)行。

2.執(zhí)行人員的職業(yè)素質(zhì)有待提高。在調(diào)查走訪過程中了解到，有部分農(nóng)戶對(duì)政府執(zhí)行人員的工作態(tài)度滿意程度評(píng)分較低，這可能是由于現(xiàn)今民眾長(zhǎng)久積累下對(duì)政府的不信任所導(dǎo)致的，還有執(zhí)行人員的職業(yè)素養(yǎng)——談吐、溝通技能等方面程度不夠，與民眾溝通中造成誤解。

(三)目標(biāo)群體

M縣經(jīng)濟(jì)落后，現(xiàn)有農(nóng)戶們大多祖祖輩輩以務(wù)農(nóng)為業(yè)，文化水平整體不高，有的甚至都不識(shí)字；農(nóng)戶們年齡普遍偏大，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)信息獲取方面并不熟練，這些都導(dǎo)致農(nóng)戶們對(duì)農(nóng)村改廁政策缺少必要的了解認(rèn)知。有農(nóng)戶講到，覺著目前改廁的政策好是好,但是其實(shí)就跟著做，里面很多像指標(biāo)之類的自己看不懂。目標(biāo)群體本身對(duì)政策不了解,如何能就政策的實(shí)際執(zhí)行情況向執(zhí)行機(jī)構(gòu)去進(jìn)行及時(shí)的反饋,這就導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村改廁的實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)偏差。

此外民眾政治參與意識(shí)淡薄，主要表現(xiàn)為民眾對(duì)政策認(rèn)知度不夠、對(duì)政策執(zhí)行的配合程度以及參與度也不高。在農(nóng)村改廁政策這類關(guān)乎民生問題的惠民政策上，需要廣大民眾的積極主動(dòng)地參與和高度地配合。

但是，經(jīng)調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，M縣的民眾尤其農(nóng)村居民的政治參與意識(shí)淡薄，“靠政府”、薅國(guó)家“羊毛”的錯(cuò)誤思想嚴(yán)重，認(rèn)為改廁是政府的事、是干部的事，總嫌上面補(bǔ)貼不夠，導(dǎo)致在改廁政策執(zhí)行過程中參與度和配合度不高。

(四)環(huán)境因素

在M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中起主要影響的環(huán)境因素是經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境。

2.文化環(huán)境：農(nóng)村思想保守，觀念陳舊。在M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中，有不少農(nóng)戶，由于教育水平偏低，總持有“上廁所，農(nóng)村又不是城市，何必搞水沖廁所多此一舉”的陳舊觀念，不愿進(jìn)行改廁，導(dǎo)致改廁工作整村推進(jìn)進(jìn)展緩慢。

四、甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行路徑完善

通過分析上述甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中的相關(guān)問題，對(duì)于完善農(nóng)村改廁政策執(zhí)行路徑提供了不少啟發(fā)。

(一)完善農(nóng)村改廁政策的設(shè)計(jì)以及加強(qiáng)落實(shí)力度

針對(duì)M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中政策所存在的幾次更改不穩(wěn)定以及政策之中存在一些矛盾的問題，本文認(rèn)為政策設(shè)計(jì)之前應(yīng)當(dāng)做好實(shí)地調(diào)研，與群眾多接觸，多了解群眾實(shí)際以及需求；政策一經(jīng)頒布應(yīng)保持政策穩(wěn)定，尤其關(guān)于此類關(guān)乎民生的政策，各省市縣在落實(shí)時(shí)不應(yīng)存有僥幸心理，要真真切切地將政策落到實(shí)處，真真切切為民眾考慮，以避免事后出現(xiàn)紕漏再次更改政策，這樣容易使政府失信于民；最后，應(yīng)再次具體明細(xì)化政策目標(biāo)，劃分目標(biāo)達(dá)成階段，劃分應(yīng)合理科學(xué)以適應(yīng)農(nóng)戶和實(shí)際執(zhí)行的需要，不僅要考慮農(nóng)戶民眾需要，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮執(zhí)行者的壓力。

(二)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行效力

要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)技能培訓(xùn)以提高執(zhí)行時(shí)的執(zhí)行效力，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面開展培訓(xùn)工作：第一，積極開展思想道德培訓(xùn)，這是執(zhí)行人員培訓(xùn)的重中之重。要使政府執(zhí)行人員主動(dòng)去規(guī)范自己的行為，以減少甚至避免他們?cè)趫?zhí)行政策過程中對(duì)公共利益的損害；第二，要注意加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)行人員的組織、溝通、協(xié)調(diào)等人際能力的培訓(xùn)，以提高政府執(zhí)行人員的組織管理水平和與群眾進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的能力。

(三)引導(dǎo)和逐漸規(guī)范農(nóng)戶行為

M縣農(nóng)村改廁采取農(nóng)戶自愿改廁模式，但是要達(dá)到“縣不漏鄉(xiāng)、鄉(xiāng)不漏村、村不漏戶”的目標(biāo)，還需要引導(dǎo)農(nóng)戶提高對(duì)于農(nóng)村改廁參與意識(shí)，這就需要更好地向農(nóng)戶解讀改廁政策、提高農(nóng)戶對(duì)改廁政策認(rèn)知度。通過農(nóng)戶平時(shí)接觸較多的各類媒介，對(duì)政策做進(jìn)一步宣傳，此外，農(nóng)戶子女基本在M縣本縣就近上學(xué)，學(xué)?？梢韵?qū)W生教授相關(guān)農(nóng)村衛(wèi)生安全方面的知識(shí)，這不失是一種潛移默化引導(dǎo)農(nóng)戶提高認(rèn)知的辦法。

當(dāng)然，除了做到宣傳到位，最重要的是引導(dǎo)農(nóng)戶們要樹立正確的民主政治參與意識(shí)，要積極主動(dòng)地通過各種途徑去了解政府關(guān)于農(nóng)村改廁相關(guān)政策規(guī)定，要發(fā)揮主體的能動(dòng)作用，積極配合政策執(zhí)行人員去落實(shí)好這項(xiàng)政策。

(四)改善農(nóng)村的農(nóng)村改廁政策執(zhí)行環(huán)境

1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境：大力發(fā)展M縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。公共政策的有效執(zhí)行是以良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作保障的，農(nóng)戶自身經(jīng)濟(jì)水平條件差了，修建廁所除去補(bǔ)貼之外產(chǎn)生的費(fèi)用，如裝潢費(fèi)、定期排污費(fèi)等，對(duì)于他們來說并不愿意花，相比一直以來的不花錢不出力的“露天”廁所，他們更愿意選擇后者。因此要落實(shí)好農(nóng)村改廁政策的基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，M縣是個(gè)農(nóng)業(yè)縣，所以要發(fā)展好特色林果業(yè)、畜牧業(yè)，利用電商平臺(tái)拓寬農(nóng)副產(chǎn)品銷路；還要利用得天獨(dú)厚的沙漠特色景觀，借鑒其他地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，注重挖掘M縣的歷史文化以形成自己地方特色，加大旅游宣傳力度發(fā)展旅游業(yè)和相關(guān)的服務(wù)業(yè)，提高農(nóng)民收入，從而保證政策的順利執(zhí)行。

2.文化環(huán)境：大力建設(shè)新農(nóng)村精神文明意識(shí)。良好的社會(huì)文化環(huán)境是推動(dòng)政策有效執(zhí)行的必備條件之一。針對(duì)M縣農(nóng)村思想保守，觀念陳舊的現(xiàn)象，應(yīng)注意培養(yǎng)民眾的法治觀念，使其多接受社會(huì)公正之風(fēng)的熏陶，提高其道德素質(zhì)，使之遵守社會(huì)規(guī)范成為習(xí)慣；加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，重視整體利益、強(qiáng)調(diào)責(zé)任奉獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)道德修養(yǎng)、注重道德踐諾，重視家庭在樹立社會(huì)良好風(fēng)氣中的作用；針對(duì)性地加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生教育，進(jìn)行知識(shí)性科普，讓改廁的必要性深入民心。

結(jié)論

就像習(xí)總書記所提倡的，小廁所也事關(guān)大民生。農(nóng)村改廁事關(guān)億萬農(nóng)民群眾生活品質(zhì)的改善。本文通過M縣人民政府網(wǎng)站政務(wù)公開欄等相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加上實(shí)地調(diào)查與問卷調(diào)查所獲得的信息與數(shù)據(jù)，對(duì)甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行了全面的分析，肯定甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行工作取得了一定的成效，但在執(zhí)行中也仍存在一些問題，從政策執(zhí)行過程模型的四個(gè)方面深入分析了其執(zhí)行存在的問題，并針對(duì)這些問題，提出在M縣農(nóng)村改廁政策的執(zhí)行中應(yīng)從政策設(shè)計(jì)的完善以及落實(shí)力度的加強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行效力的提升、引導(dǎo)和逐漸規(guī)范農(nóng)戶行為以及農(nóng)村改廁政策執(zhí)行環(huán)境的改善四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，并從這四個(gè)方面提出一些可行的應(yīng)對(duì)措施，希望對(duì)M縣接下來的農(nóng)村改廁工作的推進(jìn)提供幫助。