楊燦

中油（新疆）石油工程有限公司

摘要：國土空間規(guī)劃是將主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類規(guī)劃融合為一體。長期以來在制定以上各類規(guī)劃時，未統(tǒng)一法律和標準，并且相關(guān)的管理部門間缺少溝通協(xié)調(diào)，各類規(guī)劃中都沒有實現(xiàn)很好的銜接，所以以上各類規(guī)劃之間存在沖突，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃往往會超過土地利用規(guī)劃中規(guī)定的用地范圍。? 本次，通過探討關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接問題對我國現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃編制做基礎(chǔ)研究。文章將分析兩大規(guī)劃的概念進一步引出當前存在的主要矛盾問題，通過分析現(xiàn)階段的客觀現(xiàn)象，從而就銜接問題提出科學(xué)合理的建議，旨在促進我國土地資源的長遠利用，把我國城市建設(shè)為規(guī)劃合理，資源節(jié)約的、科學(xué)的、有規(guī)劃的城市綜合體，實現(xiàn)兩大規(guī)劃的科學(xué)合理銜接，共同實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的繁榮昌盛。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;銜接策略

城市空間規(guī)劃作為空間政策的一類，可以實現(xiàn)對經(jīng)濟、社會、環(huán)境三要素間的有效調(diào)控。城市總體規(guī)劃與空間的總體規(guī)劃之間存在較為密切的關(guān)聯(lián)，其作為城市總體規(guī)劃中最重要的規(guī)劃層次，一定程度上影響了城市空間布局，其重要性及必要性是不言而喻的，在實際的分析、認識過程中可以從多個方面入手。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的矛盾

（一）兩種規(guī)劃的側(cè)重點不同

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃相對來說起步比較早，新中國成立后，國內(nèi)經(jīng)濟蕭條，百廢待興，為了恢復(fù)經(jīng)濟，提高人民的生活水平，在20世紀50年代提出了城市規(guī)劃這個概念。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃是對城市可利用資源進行合理規(guī)劃，最大程度上滿足社會各個部門的發(fā)展需求。而土地利用規(guī)劃大約在20年代60-70年代起步，它以土地作為著重點，是一個系統(tǒng)工程，必須遵循可持續(xù)發(fā)展原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃的側(cè)重點是為城市的各項建設(shè)和管理提供一個依據(jù)，做出一個統(tǒng)籌性安排，而土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)目標是可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)。但是兩者都把有限土地上實現(xiàn)最大經(jīng)濟效益作為一個目標，所以兩者之間有聯(lián)系又有區(qū)別，這兩個規(guī)劃是否應(yīng)該在國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上進行協(xié)商，不同學(xué)者持有不同意見，并沒有統(tǒng)一起來。

（二）總體規(guī)劃的差異和不同方向?qū)е聝纱笠?guī)劃產(chǎn)生矛盾

隨著城鎮(zhèn)用地的進一步擴大，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)用地未來發(fā)展方向上有著不同的方向和目標。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是通過分析城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的自然資源條件和實現(xiàn)發(fā)展的社會經(jīng)濟條件，根據(jù)規(guī)劃城市的用地來確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地所能擴展的空間布局。而土地利用規(guī)劃的首要目標是保障土地資源的長遠利用，其次才是城市發(fā)展目標，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模來控制土地資源的使用力度，從耕地保護、環(huán)境保護的角度出發(fā)來確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模大小和發(fā)展方向。因此，在整體規(guī)劃的指導(dǎo)思想和理論依據(jù)上的不同導(dǎo)致了兩大規(guī)劃在追求發(fā)展方向上出現(xiàn)不一致，這些不一致直接導(dǎo)致兩大規(guī)劃在城鄉(xiāng)土地利用上產(chǎn)生矛盾。

二、實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實現(xiàn)更好銜接的策略分析

（一）提高資源利用率

主要是指城市的土地和交通等資源，它們是智慧城市空間的主體，做好智慧城市的空間規(guī)劃的目的就是提高資源的利用率。在實行數(shù)字城市以前，城市的各項資源利用率是很低的，因為依靠傳統(tǒng)的測量，人們對信息掌握不夠。比如土地，很多城市依然習(xí)慣于研究原有的土地如何利用，城市里存量的土地如何利用，一般都是整體承包和轉(zhuǎn)讓的攤大餅的辦法，以致城市面積的增長速度遠大于城市人口的增長速度，盡管有著大面積的土地，但是土地的利用效率并不高，如北京存在的較多閑置物業(yè)小區(qū)。除去土地，城市的交通、物流設(shè)施利用率也不高，由于原來的信息技術(shù)不夠發(fā)達，交通干道的規(guī)劃設(shè)計很難滿足現(xiàn)在日益增長的交通需求，如早晚高峰南北、東西的貫通主干道常常是車挨車，人擠人，而在相對繞遠的支路上交通流量就少了很多;物流行業(yè)的起初是每家企業(yè)都是自己的物流系統(tǒng)，建廠就建車隊，或者租用物流公司的車隊和倉庫。雖然互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，使得城市物流業(yè)有何很大的發(fā)展，但是仍有不少廠商建有自己的車隊和倉庫，整體來看，物流方面效率依然不高。而成立大數(shù)據(jù)中心以后，可以實時的了解一個城市在不同時間不同地點的交通和物流情況，通過和交路口交通信號、市交通廣播中心、市交通指揮系統(tǒng)，物流配送中心、物流運輸中心等機構(gòu)和模塊的數(shù)據(jù)互聯(lián)，可以及時作出調(diào)整，避免資源的空置和閑散，有效提高資源利用率。

（二）協(xié)調(diào)好政府事權(quán)與多元主體的關(guān)系

在資源優(yōu)化配置過程中，產(chǎn)權(quán)和交易成本具有決定性作用。受信息交易成本的影響，不同管理層級的制度設(shè)計與城市建設(shè)規(guī)模間存在直接關(guān)聯(lián)，因此，必須明確各個層級政府間的事權(quán)。然后，針對行政管理過程中存在的垂直管理問題進行梳理，將只關(guān)注權(quán)利、不愿承擔責任的管理機構(gòu)進行相應(yīng)改革，減少行政管理制度的碎片化問題，進而避免城市空間規(guī)劃工作的碎片化，逐步給城市政府提供權(quán)利，強化行政權(quán)力的屬地管理作用。另外，還要協(xié)調(diào)好政府、市場、社會三大主體之間的相關(guān)權(quán)益，實現(xiàn)更為完善的多元共治體系，保證各方利益得以表達與體現(xiàn)，在公開、公正的平臺上進行有效博弈，最終實現(xiàn)利益的合理分配。在尊重各方運行規(guī)律的基礎(chǔ)上，確保政府、市場、社會能夠在自身的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮良好的推動和主導(dǎo)作用。

（三）保證規(guī)劃應(yīng)有的彈性，對人均指標嚴格控制

土地利用規(guī)劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規(guī)劃對使用功能保障的前提條件下，對規(guī)劃的編制和管理的靈活可變性。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中彈性主要針對的是從城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)時，對城市建設(shè)用地組織上的合理性考慮，并通過實施規(guī)劃的過程中對人均指標進行嚴格合理的控制，建立用地范圍的劃分對未來人口增長的一系列指標。只有保障在規(guī)劃中應(yīng)有的彈性，并對人均的各項指標有著嚴格合理的控制，才能更好地控制城市未來的發(fā)展方向。

（四）堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，開發(fā)城鄉(xiāng)規(guī)劃新思路

可持續(xù)發(fā)展原則就是在土地的開發(fā)利用中，實現(xiàn)人與自然的和諧相處，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地利用規(guī)劃所遵循的原則就是社會、經(jīng)濟、生態(tài)三者合理協(xié)調(diào)發(fā)展，保障土地資源能夠長遠利用。所以，城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，也應(yīng)該遵循可持續(xù)發(fā)展的主題思想，把土地資源利用和生態(tài)環(huán)境有機結(jié)合起來，實現(xiàn)城市系統(tǒng)的良性健康發(fā)展，同時，要注意協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，真正使城鄉(xiāng)規(guī)劃符合時代發(fā)展潮流。只有在遵循可持續(xù)發(fā)展這一前提下，經(jīng)濟效益才能達到最優(yōu)化，社會效益達到最大化，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?？偠灾?，可持續(xù)發(fā)展原則是符合時代要求的原則，既滿足了城鄉(xiāng)規(guī)劃對于土地的需求，又實現(xiàn)了對于土地的一個長遠利用。

三、結(jié)語：

綜上所述，當前我國城市建設(shè)中還存在著定位不合適、建設(shè)規(guī)模盲目擴大、空間布局不科學(xué)、整體城市缺乏自身特色等各種各樣的問題。出現(xiàn)這些問題，一方面是因為城鄉(xiāng)規(guī)劃上的科學(xué)性和權(quán)威性不夠;另一方面是土地利用規(guī)劃理論方法不夠成熟完善，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間未能實現(xiàn)很好的銜接。因此兩者要協(xié)調(diào)起來，在國土空間規(guī)劃過程中，要汲取城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的優(yōu)點，更好地將土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃有機地銜接起來，在國土空間規(guī)劃中為保障土地資源的長遠利用，建設(shè)資源節(jié)約型社會，實現(xiàn)我國城市向著更好的方向發(fā)展提供強而有力的保證。

參考文獻：

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