馮明芬

摘 要：林業(yè)不僅是我國的主要產(chǎn)業(yè)，更是生態(tài)環(huán)境的保護屏障，林業(yè)對于山區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展起到至關重要的作用。我國從建國初期至今進行了多次林權制度改革，因此，研究林權制度變遷動因與路徑，總結(jié)改革過程中的經(jīng)驗與不足就顯得尤為迫切和必要。本文制度經(jīng)濟學為基礎，在研究了我國集體林權制度不同階段演變的基礎上，分析了林權制度變遷的不同成因。

關鍵詞：集體林權制;制度變遷;動因

一、林業(yè)產(chǎn)權及產(chǎn)權制度的界定

（一）林業(yè)產(chǎn)權

林業(yè)產(chǎn)權是一組財產(chǎn)性權利，包括森林、林木和林地所有權及使用權和林地承包經(jīng)營權等。林業(yè)產(chǎn)權體現(xiàn)的是界定在林業(yè)領域里的財產(chǎn)權屬關 系，核心內(nèi)容是明確規(guī)定了林業(yè)產(chǎn)權主體對森林、林木和林地擁有占有、使用、收益和 處分等一系列權利。國家產(chǎn)權、共同產(chǎn)權、私人產(chǎn)權、自由進入，林業(yè)產(chǎn)權可以被劃分為以上4種形式， 而中國林業(yè)產(chǎn)權按照權利的源屬，可以被劃分為國有林和集體林兩種產(chǎn)權類型。

（二）林業(yè)產(chǎn)權制度

林業(yè)產(chǎn)權制度是一系列行為規(guī)范，它涉及對林業(yè)產(chǎn)權權能的界定、 主客體的設定、確立和保護（張春霞1994）。林業(yè)產(chǎn)權是指人們對林業(yè)資產(chǎn)的權利。林業(yè)產(chǎn)權具有林業(yè)產(chǎn)權的外部性、林業(yè)產(chǎn)權的約束性和排他性、林業(yè)產(chǎn)權交易復雜等的的特點。

二、我國集體林林權制度變遷歷程

1949年以來，我國集體林產(chǎn)權制度先后經(jīng)歷了定土改改革時期、農(nóng)業(yè)合作化時期、人民公社時期的、“林業(yè)三定”時期、“林權改革探索”五個階段。

（一） 1949-1952年土改改革時期

建國后的土地改革時期，國家將林地平均分配給農(nóng)戶，山林以個人所有為主（榮慶嬌，2015）。1949年由人民政協(xié)通過的《共同綱領》中明確指出，要有步驟的將封建半封建的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制（黃凱松，2005）。參照土地分配方法對于林地、荒山等按照一定的比例平均分配給農(nóng)戶。1950年我國頒布土地法，由此確定了這一時期的林業(yè)所有制分為國有和農(nóng)民個體所有制兩種所有制形式。

（二）1953-1958年農(nóng)業(yè)合作化時期的

從1953年開始，我國經(jīng)濟建設逐步走上正規(guī)，國內(nèi)普遍實行了合作化道路，在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村組織成立了供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產(chǎn)合作社和運輸合作社。這一時期林權制度也發(fā)生重要變化，屬于林權入社階段。這一時期，雖然農(nóng)戶所擁有的山林所有權仍然是私有（邢美華，2009），但很廣大農(nóng)戶已按戶為單位，自愿組成了林業(yè)生產(chǎn)互助組，將山林入股，組成林業(yè)初級合作社（劉璨，2006），并參與分紅。

（三）1958-1980年人民公社時期

人民公社時期，林地所有權由個人所有制和國家所有制二級所有制向個人所有、集體所有和國家所有三級所有制變遷。這一時期橫跨了大躍進時期和文化大革命十年浩劫，頒布了關于森林保護、營林生產(chǎn)、林權劃分的六項政策規(guī)定及法案。這一時期，山林盜伐，哄搶現(xiàn)象嚴重，國家、集體、個人的基本林業(yè)權力都得不到保障。這一時期的制度變遷具有典型的強制性與盲目性，制約了林業(yè)的發(fā)展。

（四）1980-1991年“林業(yè)三定”時期

從1981年到1991年這十余年時間，山林的所有權逐漸由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w與個人 （其他經(jīng)營個體）混合所有，出現(xiàn)多種經(jīng)營主體共同發(fā)展的局面。政府于1981年頒布的《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，標志著我國林業(yè)進入“三定”時期，即劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責任制，穩(wěn)定山林林權。由于沒有足夠的經(jīng)濟利益激勵，農(nóng)戶林權殘缺，林業(yè)稅費負擔過重等問題的客觀存在，“林業(yè)三定”改革并沒有取得成功（羅金，2011）。

（五）2003年后的“林權改革探索”階段

福建省率先開展了集體林改革，2008年，集體林改進入全面推進和深化階段，同年，國家出臺的《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，以實現(xiàn)農(nóng)民增收、資源增長、 林區(qū)和諧、生態(tài)良好的目標。在保證集體林地所有權不變的基礎上，依照法律規(guī)定將林地承包經(jīng)營權和林木所有權，以家庭承包經(jīng)營的方式分配給本集體的農(nóng)戶，確保農(nóng)民林地承包經(jīng)營權的主體地位。林地承包期調(diào)整為70年，按照國家有關規(guī)定承包期滿可以續(xù)包。2010年，國家林業(yè)局《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2020）》要求繼續(xù)推進和深化集體林改，完善政策、放活 經(jīng)營、強化服務、規(guī)范流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民保護林地和發(fā)展森林的積極性。

三、集體林權制度改革的動因分析

（一）需求動因

北方集體林區(qū)的省份，集體林權制度改革都會滯后于同 時期的其他經(jīng)濟體制改革。作為林業(yè)微觀經(jīng)營主體的農(nóng)民，不能享有完整的林權（處置 權、收益權、經(jīng)營權、轉(zhuǎn)讓權等），林業(yè)收益水平較低，農(nóng)民進行林業(yè)生產(chǎn)的積極性普 遍不高，造林、營林以及林業(yè)多種經(jīng)營有限。長期以來，“兩權合一”的生產(chǎn)關系造成 林權主體、經(jīng)營主體、管理主體不清，“責、權、利”不統(tǒng)一，林業(yè)經(jīng)營機制不靈活， 利益分配不合理，不利于林業(yè)經(jīng)營主體收益的增加，抑制了林業(yè)生產(chǎn)效率的提高，限制 了林區(qū)經(jīng)濟的長期、穩(wěn)定發(fā)展。對于林權需求方（農(nóng)民、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作經(jīng)濟組織、 股份制林場等）而言，集體林權制度改革最重要的動因是經(jīng)濟利益的刺激和誘導。近些年來，隨著木材需求量的迅速加大和市場價格的不斷攀升，林業(yè)經(jīng)營主體通過林地經(jīng)營 追求更多收益的要求越發(fā)迫切。但林業(yè)管理部門在森林經(jīng)營的方向、措施以及林產(chǎn)品的 生產(chǎn)、銷售和利益分配等方面存在一定程度的干預，對林產(chǎn)品和生態(tài)服務的市場基礎配 置作用發(fā)揮不夠。因此，林地經(jīng)營自主權還沒有得到有效落實，即林權不完全屬于經(jīng)營 主體。這與林業(yè)經(jīng)營主體自主進行林業(yè)生產(chǎn)，合理安排生產(chǎn)、采伐計劃，以獲取最大經(jīng) 濟利益的要求相悖。從而，需要一種新的制度安排保障并且滿足林業(yè)經(jīng)營主體（農(nóng)民、 林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作經(jīng)濟組織、股份制林場等）對林業(yè)潛在利益的追求。從林權需求的 角度，經(jīng)營主體會自發(fā)的要求集體林權制度進行改革，要求獲得更加完整的林權，從而 追求更高的經(jīng)濟利益，這使得林權制度改革成為必然趨勢。

（二）供給動因

林業(yè)生產(chǎn)效率的提高是政府作為產(chǎn)權供給方進行集體林權制度改革的主要動因。繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，政府希望借鑒農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗，明晰林權歸屬、制定林權收益分配原則，促進森林資源的合理開發(fā)與利用，以提高林業(yè)生產(chǎn)力和林業(yè)經(jīng)濟效率。

（1）森林資源的稀缺性

森林資源不僅是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎，也是生態(tài)保護的重要屏障。隨著森林資源的大量開發(fā)和利用，我國的森林資源已呈稀缺狀態(tài)，人們?nèi)找娓惺艿缴仲Y源的 重要地位。

（2）落后的林區(qū)經(jīng)濟驅(qū)動

我國生態(tài)敏感地帶經(jīng)濟一般較為落后，為了改變林區(qū)落后的經(jīng)濟狀況，改善村級財政收入情況，拓寬農(nóng)民的收入來源，提高農(nóng)民的林業(yè)收入水平，需要一個產(chǎn)權明晰、分配合理、配套完善的集體林權制度。

因此，無論是由于森林資源的稀缺性，還是林業(yè)經(jīng)濟效率的激勵，亦或落后的林區(qū)經(jīng)濟的驅(qū)動，產(chǎn)權的供給者都要從制度上消除不合理因素，明晰林權歸屬、落實經(jīng)營主 體、明確“責、權、利”劃分，進行新一輪的集體林權制度改革。

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基金項目： 黑龍江財經(jīng)學院2019 哲學社會科學基金項目 項目編號：SK201904