方磊

摘要：自黨的十九屆全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”逐步推進(jìn)，金融風(fēng)險(xiǎn)防范一直都是攻堅(jiān)任務(wù)的重點(diǎn)任務(wù)之一?，F(xiàn)階段，河南省地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，本文以河南省地方政府整體債務(wù)與各地級(jí)市為研究對(duì)象，研究分析河南省近年來(lái)的總體債務(wù)水平和河南省各地市的債務(wù)水平，通過研究分析得出近年來(lái)河南省地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加劇的結(jié)果，最后基于上述分析從多角度提出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的措施及建議。

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， the "Three Tough? Battles" have been advancing step by step， and the prevention of financial risks has always been one of the key tasks. At present， the risk of local government debt in Henan Province， especially implicit debt， is prominent. This paper takes the local government debt in Henan Province as the research object， studies and analyses the overall debt level of Henan Province and the debt level of various cities in Henan Province in recent years， and concludes the local government debt of Henan Province in recent years through research and analysis. Finally， based on the above analysis， measures and suggestions to prevent local government debt risk are put forward from various perspectives.

關(guān)鍵詞：政府債務(wù);隱性債務(wù);專項(xiàng)建設(shè)基金;債務(wù)置換;風(fēng)險(xiǎn)防控

Key words： government debt;implicit debt;special construction fund;debt replacement;risk prevention and control

中圖分類號(hào)：F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2019）24-0054-03

0? 引言

黨的十九大明確表示，我國(guó)應(yīng)該在2018-2020年打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)扶貧、污染防治的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，而防止重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵就是防范金融風(fēng)險(xiǎn)。2018年的中央政治局會(huì)議要求 “六穩(wěn)”，即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期，“六穩(wěn)”之中的穩(wěn)金融是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要環(huán)節(jié)之一，而做好穩(wěn)金融的關(guān)鍵同樣要求加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)全國(guó)各省份財(cái)政決算報(bào)表顯示，2017年中國(guó)地方政府的顯性債務(wù)規(guī)模約為16.47萬(wàn)億元，負(fù)債率為36.2%，低于歐盟60%的警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。然而隱性債務(wù)持續(xù)惡化，地方政府通過PPP項(xiàng)目、政府采購(gòu)服務(wù)、資產(chǎn)管理計(jì)劃等方式變相引發(fā)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題尤為突出。2017年中國(guó)地方政府整體隱性債務(wù)規(guī)模在26.5萬(wàn)億～35.9萬(wàn)億元，約為顯性債務(wù)的1.6到2.2倍。2018年開年以來(lái)，財(cái)政部及國(guó)家其他相關(guān)部分圍繞著防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了多項(xiàng)政策，如中央下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》等政策文件，這反映了中央對(duì)地方政府債務(wù)問題的重視和監(jiān)管決心。

近年來(lái)，河南省各級(jí)地方政府不斷完善融資體系，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，已經(jīng)初顯成效，但地方政府債務(wù)融資規(guī)模大，隱性債務(wù)持續(xù)惡化、借道融資平臺(tái)公司舉債等問題仍然存在，風(fēng)險(xiǎn)隱患仍未完全釋放。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期積累會(huì)影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，甚至導(dǎo)致金融危機(jī)，危及金融穩(wěn)定性，其爆發(fā)往往以某些宏觀經(jīng)濟(jì)、金融指標(biāo)的異常為先兆。因此，在此前地方政府債務(wù)的研究成果的基礎(chǔ)之上來(lái)研究河南省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、分類和風(fēng)險(xiǎn)狀況，以此在危機(jī)初期及時(shí)采取防范措施，控制風(fēng)險(xiǎn)加劇是十分必要和有意義的。

1? 文獻(xiàn)綜述

隨著近年來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)研究的發(fā)展，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者針對(duì)地方政府債務(wù)問題提出了自己的看法。謝虹（2007）將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為顯性直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、顯性或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、隱性直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及隱性或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)四類，并選取12個(gè)量化指標(biāo)來(lái)評(píng)估當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。李洲（2016）運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)方法分析了我國(guó)地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，并采用熵權(quán)法確定了綜合評(píng)價(jià)法中的指標(biāo)權(quán)重，建立了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)來(lái)量化違約風(fēng)險(xiǎn)。宋良榮（2018）利用AHP層次分析法從資產(chǎn)負(fù)債的角度構(gòu)建了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，認(rèn)為結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)與流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前地方政府債務(wù)的顯著風(fēng)險(xiǎn)特征。

2? 河南省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

2.1 河南省總體債務(wù)規(guī)模

根據(jù)官方所公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，從2014年到2018底，我國(guó)全國(guó)政府平均債務(wù)率為23.92%，河南省地方政府債務(wù)比率從2014年的15.28%下降至2018年的13.62%，平均負(fù)債率為13.93%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。從表1可以看出，在2015年底，河南省地方政府債務(wù)累計(jì)達(dá)到5464.90億元，河南省在2016年年底債務(wù)限額為6499.5億元，2017年在此基礎(chǔ)上增加11.79%，債務(wù)余額在同期從5524.90億元增至5549.10億元。截至2018年末，河南省政府債務(wù)余額為6543.20億元，同比增加17.90%，遠(yuǎn)超以往的增長(zhǎng)率，但仍在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)。債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也在逐年下降，從2014年的15.28%降至2018年的13.62%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均債務(wù)水平。與全國(guó)各城市相比，河南省債務(wù)規(guī)模雖低于債務(wù)規(guī)模高的省份（山東、廣東、江蘇），但債務(wù)率卻與這些城市相差較少。

2.2 河南省各地市債務(wù)規(guī)模

目前，市場(chǎng)上各種關(guān)于地方政府債務(wù)的報(bào)道和研究都普遍主要關(guān)注省級(jí)債務(wù)的總體情況，缺乏對(duì)市級(jí)債務(wù)的關(guān)注。但由于我國(guó)地方政府債務(wù)存在總體上風(fēng)險(xiǎn)可控而局部地區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，對(duì)市一級(jí)的地方政府債務(wù)情況進(jìn)行梳理對(duì)了解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是十分必要的。

表2列出了2018年河南省部分地級(jí)市政府的債務(wù)余額，限額和債務(wù)空間。從表中可以看出，河南省各地級(jí)市政府債務(wù)余額分化較大，鄭州市的債務(wù)余額最高，為1783.4億元，而濟(jì)源市的債務(wù)余額僅為75.8億元。從負(fù)債率指標(biāo)來(lái)看，鄭州市仍以17.58%的負(fù)債率成為負(fù)債率最高的城市，其他地市負(fù)債率都處于15%以下的水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。另外，根據(jù)各地市債務(wù)余額與債務(wù)限額計(jì)算出的各地市可用債務(wù)空間顯示，安陽(yáng)市88.23%的債務(wù)限額已被使用，可用債務(wù)空間最少，只剩下11.77%。

3? 河南省地方政府債務(wù)分類

根據(jù)目前河南省地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)的不同，將政府債務(wù)主要分為三種，一類是隱性債務(wù)，一類是專項(xiàng)建設(shè)基金，一類是債務(wù)置換。

3.1 隱性債務(wù)

財(cái)政審計(jì)司將地方政府隱性債務(wù)定義暫時(shí)難以查明原因，或者故意對(duì)某些因素“視而不見”，并處理為間接的非公開形式的債務(wù)。這些債務(wù)是政府需要承擔(dān)償付責(zé)任或有可能承擔(dān)償付責(zé)任的債務(wù)，但沒有納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)管理和統(tǒng)計(jì)的債務(wù)。2015年之前地方政府的隱性債務(wù)多是由于舊的《預(yù)算法》和分稅制改革，導(dǎo)致地方政府迫于GDP增長(zhǎng)、追求政治業(yè)績(jī)的壓力借助制度外和預(yù)算外的渠道籌集建設(shè)資金而形成的。在2015之后，各地方政府雖然擁有發(fā)債權(quán)限，但發(fā)債程序復(fù)雜、審批嚴(yán)格、過程緩慢，所以地方政府仍通過預(yù)算外渠道進(jìn)行融資，地方政府通過對(duì)設(shè)立的政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金、PPP項(xiàng)目中約定回購(gòu)?fù)顿Y本金，形成大量的隱性負(fù)債。

3.2 專項(xiàng)建設(shè)基金

專項(xiàng)建設(shè)基金是為了擴(kuò)大有效投資，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭組織，具體由國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行定向發(fā)行專項(xiàng)金融債券募集資金，對(duì)的重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域直接注入項(xiàng)目資本金的投資舉措。

3.3 債務(wù)置換

債務(wù)置換本質(zhì)上是一種債務(wù)重組行為。地方政府通過用低利率的長(zhǎng)期債券換取高息短期債務(wù)，改變了債務(wù)的形式，期限和利率，從而減少了短期內(nèi)的財(cái)政還款壓力。債務(wù)置換并沒有從本質(zhì)上改變地方政府的債務(wù)總量和負(fù)擔(dān)，而是僅僅作為一種短期應(yīng)對(duì)措施將政府的還款壓力延后了數(shù)年。但政府的還債資金來(lái)源始終要依靠當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)繁榮所提供的稅收作為支撐，如果數(shù)年后地方政府的財(cái)政狀況并沒有顯著改善，不能使其財(cái)政收入覆蓋到時(shí)所要償還的債務(wù)，那么長(zhǎng)期累積的債務(wù)將會(huì)對(duì)地方政府造成更大的償債壓力。

4? 政策建議

雖然自2008年金融危機(jī)后地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所緩和，但近年來(lái)隨著新預(yù)算法賦予政府的舉債權(quán)限和各種變相舉債、偽PPP現(xiàn)象叢生，河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在加劇，其中隱性債務(wù)問題更加突出。隱性債務(wù)作為近幾年開始重要關(guān)注的債務(wù)類型，其隱含的風(fēng)險(xiǎn)十分嚴(yán)重，因此提出以下幾點(diǎn)建議：

4.1 完善PPP投融資頂層設(shè)計(jì)與法律監(jiān)管

目前PPP項(xiàng)目造成政府隱性債務(wù)加劇是由于偽PPP現(xiàn)象的猖獗，PPP項(xiàng)目本身具有許多優(yōu)點(diǎn)，因此需要政府的嚴(yán)格監(jiān)管和引導(dǎo)及頂層設(shè)計(jì)。完善PPP項(xiàng)目投融資的法律法規(guī)，加大對(duì)社會(huì)資本方的政策支持力度，地方政府可以根據(jù)自身區(qū)域特征和項(xiàng)目特征，靈活制定相關(guān)優(yōu)惠政策支持，提供有利的投融資和政策條件。同時(shí)可以效仿國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的PPP項(xiàng)目中心機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督管理項(xiàng)目中可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的行為。

4.2 完善地方政府隱性債務(wù)處置監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)階段，中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)為高杠桿率，地方政府債務(wù)處置是中國(guó)經(jīng)濟(jì)去杠桿的關(guān)鍵。地方政府隱性債務(wù)處置機(jī)制必須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，例如，將地方政府債務(wù)與地方政府融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離，既要處置地方政府債務(wù)存量，又要規(guī)范地方政府融資行為，同時(shí)推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

4.3 推動(dòng)專項(xiàng)建設(shè)基金常態(tài)化、市場(chǎng)化

在專項(xiàng)基金的來(lái)源與渠道上要進(jìn)行拓展，以市場(chǎng)化的方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，重點(diǎn)支持新建項(xiàng)目，從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度對(duì)國(guó)有、民營(yíng)和中微小企業(yè)公平對(duì)待。在項(xiàng)目的篩選、運(yùn)營(yíng)和退出環(huán)節(jié)要利用市場(chǎng)的作用進(jìn)行資源配置，從而確保這一資金能在不同類企業(yè)間合理配置。

4.4 控制存量債務(wù)，減少增量債務(wù)

將現(xiàn)有政府債務(wù)納入政府財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)，建立專項(xiàng)資金籌集基金，以達(dá)到降低債務(wù)利息成本，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。減少債務(wù)增加，并根據(jù)地方政府的財(cái)力，嚴(yán)格控制地方政府的新債和債務(wù)增長(zhǎng)額。政府通過舉借債務(wù)獲得的資金的去處要予以進(jìn)行嚴(yán)格的控制，應(yīng)主要用于滿足大眾對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的需求，對(duì)于建筑項(xiàng)目中使用的債務(wù)資金，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估，以提高資金使用效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]謝虹.基于層次分析法的科技財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（04）：12-16.

[2]李洲.我國(guó)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究[D].南京航空航天大學(xué)，2016.

[3]宋良榮，侯世英.我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究——基于資產(chǎn)負(fù)債視角[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2018（03）：146-152.

[4]劉驊，盧亞娟.金融環(huán)境視域下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2019（04）：48-53.

[5]鐘輝勇，陸銘.財(cái)政與金融分家：中國(guó)經(jīng)濟(jì)“去杠桿”的關(guān)鍵[J].探索與爭(zhēng)鳴，2017（09）：117-124.