吳文龍 張麗萍

【摘要】目前，“多規(guī)合一”信息平臺已成為各地“多規(guī)合一”工作的重要支撐，特別是隨著全國國土空間規(guī)劃編制工作逐步推進，“多規(guī)合一”在規(guī)劃差異協(xié)調、規(guī)劃成果共享等方面作用逐步凸顯。經(jīng)由“多規(guī)合一”形成統(tǒng)一的“國土空間規(guī)劃”如何指導建設項目落地，并進一步對建設項目審批進度進行跟蹤監(jiān)控，形成建設項目全生命周期管理已成為“多規(guī)合一”領域重要應用研究課題。本文試圖通過捋順建設項目在城建系統(tǒng)各部門的審批流程和審批節(jié)點，充分利用各地市已建政務共享平臺，整合建設項目審批信息并引入多規(guī)合一信息平臺，實現(xiàn)基于地理空間信息的建設項目全生命周期跟蹤管理，促進各級部門“縱向聯(lián)通”和 “橫向聯(lián)動”，推進“放管服”審批改革工作。

【關鍵詞】“多規(guī)合一”信息平臺;地理空間信息;項目全生命周期管理

近年來，隨著“放管服”改革逐步推進，城市營商投資環(huán)境出現(xiàn)明顯改善，群眾申辦政務服務事項便利性明顯提升，部門“懶政”和“互相推諉”等作風得到抑制。其中，城市建設項目審批業(yè)務一直以來都是改革重點，許多共性問題制約行政審批效率提升——建設項目審批涉及部門眾多，項目審批流程復雜、項目協(xié)調周期漫長等問題導致項目難以落地，嚴重制約項目經(jīng)濟及社會效益的發(fā)揮。此外，建設項目審批的數(shù)據(jù)常以分散在各個部門的業(yè)務審批系統(tǒng)為基礎，通過數(shù)據(jù)交換交換到各地政務共享平臺，然而各部門之間缺乏業(yè)務審批的協(xié)同機制，項目審批流轉過程中的數(shù)據(jù)未建立統(tǒng)一標準，阻礙了部門間的信息聯(lián)動，致使各部門建設項目審批數(shù)據(jù)只能“躺在”政務共享平臺數(shù)據(jù)庫中，沒有得到的深化應用，未能發(fā)揮行政審批數(shù)據(jù)的最大效能。

“多規(guī)合一”信息平臺是提供基礎地理空間信息、規(guī)劃成果信息、項目信息共享查詢，各部門進行業(yè)務協(xié)同的綜合地理信息平臺，是多規(guī)合一工作的重要基礎信息支撐平臺。廣州、廈門等地 “多規(guī)合一”信息平臺的建設經(jīng)驗表明，“多規(guī)合一”不僅是實現(xiàn)規(guī)劃成果共享的平臺，還是落實規(guī)劃管控的有力工具，依托該平臺，各部門可在項目落地前期對項目落地條件進行充分論證，促進重大項目生成，有效提升項目行政審批效率。

基于此，本項目著眼于充分利用“多規(guī)合一”信息平臺在GIS等空間數(shù)據(jù)共享和項目落地前期業(yè)務協(xié)同的優(yōu)勢，及政務共享平臺是部門項目審批信息匯交平臺的有利條件，將項目審批管理和“多規(guī)合一”建設進一步結合，深化“多規(guī)合一”信息平臺在項目審批管理方面的應用，探索建設基于“多規(guī)合一”信息平臺的建設項目全生命周期管理應用。

一、研究思路

本項目研究思路如圖所示，主要分為建設項目審批流程梳理、“多規(guī)合一”項目全生命周期數(shù)據(jù)庫建設及系統(tǒng)模塊建設。（見圖一）

（一）首先對ZS市城建系統(tǒng)現(xiàn)有的建設項目審批流程及所涉及的相關數(shù)據(jù)材料情況進行梳理總結，依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)以及各部門的管理實際，梳理總結ZS市城建系統(tǒng)建設項目（主要包括政府投資和企業(yè)投資兩類項目）審批所涉及整個生命周期的審批流程和相關的業(yè)務資料;

（二）按照第一步梳理的建設項目審批服務流程圖，整合并交換ZS市政務共享平臺已匯總的部門項目審批數(shù)據(jù)，建立“多規(guī)合一”項目全生命周期數(shù)據(jù)庫;

（三）依據(jù)建設項目審批流程及“多規(guī)合一”項目全生命周期數(shù)據(jù)庫，在多規(guī)合一信息平臺中構建“項目全生命周期跟蹤管理”（分別為“項目落地前期協(xié)調”和“項目審批進度”）等系統(tǒng)模塊，實現(xiàn)對項目跟蹤把控。

二、城建系統(tǒng)建設項目審批流程梳理及數(shù)據(jù)交換內容識別

一個行政審批業(yè)務流程是一組相關的、結構化的活動集合，或者說是一系列步驟、環(huán)節(jié)所構成的鏈條。城建系統(tǒng)建設項目審批流程是指一個具體的建設項目從開始啟動辦理審批到辦結的過程，按照行政程序規(guī)定在整個辦結的過程中所經(jīng)過的步驟、環(huán)節(jié)，以及由這些步驟、環(huán)節(jié)組成起來的有機系統(tǒng)（鏈條）。

項目審批梳理首先通過了解部門之間審批項目所必需的程序和環(huán)節(jié)，研究審批流程所包含節(jié)點及內容，梳理項目審批流程圖;在流程梳理上，首先定義和厘清審批事項、審批文件這些要素的關系，然后分階段進行梳理，以批復文件作為節(jié)點串聯(lián)各個流程，最后以提交的表單列表和部門調研來驗證流程的正確性;在項目梳理流程的基礎上，還需要對審批流程數(shù)據(jù)交換內容進行識別，數(shù)據(jù)交換內容識別包括甄別數(shù)據(jù)交換的節(jié)點，確定交換數(shù)據(jù)的內容，建立數(shù)據(jù)共享交換標準及數(shù)據(jù)共享交換方式。

以ZS市社會投資類建設項目為例，其項目審批流程可分為立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段四個階段，每個階段參與的主要部門及主要審批成果資料簡圖如下所示 。（見圖2）

三、系統(tǒng)設計與應用

（一）系統(tǒng)總體架構

平臺依托全市政務網(wǎng)絡，建立相關的信息化標準、制度和安全體系，以“多規(guī)合一”各類數(shù)據(jù)為中心，與政務共享平臺交換項目審批數(shù)據(jù)，建立功能完善、數(shù)據(jù)豐富的多規(guī)合一數(shù)據(jù)庫。項目總體框架由運行支撐層、數(shù)據(jù)層、服務層、接口層、應用層五層，以及安全保障體系、運維管理體系、政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系架構而成。其總體架構體系如下圖3所示.

（1）基礎層是指平臺穩(wěn)定運行所需的軟硬件環(huán)境以及網(wǎng)絡基礎設施。軟件方面主要包括操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)、應用中間件和開發(fā)組件等;硬件方面主要包括服務器、客戶機終端、存儲設備、網(wǎng)絡設備、機房及附屬設施等;網(wǎng)絡方面是由ZS市政務網(wǎng)絡組成。

（2）數(shù)據(jù)層負責對收集到的數(shù)據(jù)按照標準化進行分類、整理、入庫，主要包括基礎地理空間數(shù)據(jù)、土地三調數(shù)據(jù)、地理國情數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、項目全生命周期數(shù)據(jù)、其他數(shù)據(jù)等。其中，項目全生命周期數(shù)據(jù)是通過對接政務共享平臺實現(xiàn)項目審批數(shù)據(jù)共享與交換，并按照業(yè)務流程節(jié)點對項目審批數(shù)據(jù)整合建庫所得。數(shù)據(jù)是一切應用的基礎，數(shù)據(jù)的合理分類、整理為整個平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享提供了保證。

（3）數(shù)據(jù)微服務層是實現(xiàn) WebGIS Service 空間數(shù)據(jù)共享的核心。它通過集成和使用分布在不同服務器上的GIS Service，實現(xiàn)分布式的 Web GIS。當客戶端向服務器提交 HTTP請求時，Web 服務器接收請求并負責與應用服務器進行連接。應用服務器解析請求并執(zhí)行應用邏輯，加載和調用相應的本地組件和遠程 GIS Web Service 協(xié)同進行業(yè)務處理， 并將處理結果通過 Web 服務器返回給客戶端。

（4）服務接口層是將微服務層的 WebGIS Service 空間數(shù)據(jù)共享數(shù)據(jù)的具體實現(xiàn)，包括對外SOAP服務、REST服務標準、OGC服務和數(shù)據(jù)交換服務等。

（5）應用系統(tǒng)層主要是指多規(guī)合一信息平臺業(yè)務系統(tǒng)模塊，主要包括規(guī)劃一張圖、業(yè)務協(xié)同管理、項目全生命周期管理、系統(tǒng)運維等功能模塊。多規(guī)合一信息平臺通過對接政務共享平臺實現(xiàn)項目審批數(shù)據(jù)的共享交換。平臺用戶包括市政府領導、部門領導、各級經(jīng)辦人、后臺管理員等。

標準規(guī)范、安全體系、政策法規(guī)、運維管理體系包括關于電子政務、數(shù)字城市建設、信息化建設等方面的各項國家和政府的方針政策，軟件工程開發(fā)的相關規(guī)范、信息系統(tǒng)安全體系、統(tǒng)一信息資源匯交和管理的措施和規(guī)范等的建設管理。

（二）項目全生命周期管理模塊應用

通過建設項目前期協(xié)調和項目審批信息管理模塊，實現(xiàn)對項目在落地前以及項目審批中的全生命周期監(jiān)控。

（1）項目前期協(xié)調信息

通過業(yè)務協(xié)同模塊，實時獲取當前正在協(xié)調的項目信息，具體包括項目信息、各部門協(xié)調意見情況、項目辦理過程中所有附件。方便領導對項目的空間位置、協(xié)調進展等情況進行查詢。

（2）項目審批進度

通過對接政務共享平臺，實時獲取項目信息列表及項目的詳細信息。同時，根據(jù)流程梳理結果，按照項目審批流程和部門職責兩種角度對項目信息進行組織，實現(xiàn)了審批項目從立項、報建、施工報建到竣工驗收的全生命周期管理，為領導全面掌握項目審批進度，查看審批信息提供了強大的數(shù)據(jù)支撐。

四、結語

通過梳理、整合、對接建設項目的審批流程和審批進度信息，ZS“多規(guī)合一”信息平臺在促進項目落地生成基礎上，進一步實現(xiàn)建設項目全生命周期管理和跟蹤，有效提升行政審批效率，促進“放管服”改革工作。此外，平臺為落實規(guī)劃管控，實施項目審批過程“容缺機制”等方面提供基礎支撐。

（一）落實規(guī)劃管控。多規(guī)合一信息平臺是規(guī)劃成果共享平臺，是承載“生態(tài)保護紅線”、“永久基本農(nóng)田”、“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三線的重要平臺，通過建設“多規(guī)合一”信息平臺微服務框架，為市級并聯(lián)審批平臺、各部門行政審批系統(tǒng)提供“規(guī)劃成果查看服務”、“規(guī)劃疊加分析服務”、“三線管控服務”等規(guī)劃合規(guī)性審查，從空間上落實規(guī)劃管控，真正起到規(guī)劃指導城市建設、落實生態(tài)保護等作用。

（二）為建立項目審批過程“容缺機制”奠定基礎?！叭萑睓C制”，簡而言之，就是在不違反規(guī)章制度的前提下，允許一邊補充材料，一邊進行審批，而依照法律、法規(guī)和規(guī)定屬于前置條件的材料，不列入容缺機制范圍。依托“多規(guī)合一”信息平臺各部門可實時跟蹤項目審批進度，掌握項目材料的提交和審批情況，意味著相關部門可對平臺上基本條件具備、主要申報材料齊全且符合法定條件，但次要條件或手續(xù)有欠缺的事項，先予以受理和預審，為實施“容缺機制”創(chuàng)造了條件。

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作者簡介：吳文龍（1986--），男，漢族，廣東揭陽人，工程師，主要研究方向為地理信息系統(tǒng)建設與應用、測繪、國土信息化研究與建設、國土空間規(guī)劃研究。

作者簡介：張麗萍（1986--），女，漢族，甘肅會寧人，項目經(jīng)理。主要研究方向為政務信息化咨詢、國土空間信息化建設及通訊信息。