林宣佐 姜昱妃

摘 要：碳排放權(quán)交易能夠有效的減少溫室氣體排放，它的有效實行對中國應(yīng)對氣候變化以及加入國際氣候變化陣營有著巨大影響。我國已在深圳等七省市試行了碳交易，“十三五”方案幫助我國從區(qū)域性碳交易體系向全國碳交易市場順利過渡，并在2017年開啟全國碳交易市場。列出了我國碳交易體系下的立法現(xiàn)狀及立法問題，并根據(jù)問題一一提出對策，為我國碳交易體系的立法工作提供一些幫助，盡早與國際碳交易制度相銜接。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán);碳排放權(quán)交易;立法現(xiàn)狀;完善對策

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.074

1 前言

中國是國際上碳排放量最大的國家，雖然未設(shè)立強制減排義務(wù)，但我國是必然會實行自主減排的。我國的碳交易已進入試點階段，但我國未頒發(fā)有關(guān)的專門性強制法律文件，而擬制法律首先就是要精準界定碳排放權(quán)的概念，到現(xiàn)在為止，我國法學(xué)界并沒有準確的界定，近些年我國學(xué)者在他們的著作中提出了以下觀點：歐陽愛輝（2018）《碳排放權(quán)的法律屬性界定》中指出碳排放權(quán)是準用益物權(quán);田丹宇（2018）在《我國碳排放權(quán)的法律屬性及制度檢視》中提出碳排放權(quán)是行政權(quán)力;蔣博雅（2019）在《論碳排放權(quán)的法律屬性》中提出碳排放權(quán)是一種新型權(quán)利，兼具公權(quán)私權(quán)雙重屬性。由于碳排放權(quán)具有絕對性、排他性等特點，這與物權(quán)的基本特征大致符合，所以我國學(xué)者普遍將其當作準物權(quán)看待，但是它的客體是環(huán)境容量，并不符合我國產(chǎn)權(quán)理論對“物”的定義，所以筆者認為，碳排放權(quán)應(yīng)作為強制性行政許可權(quán)被界定。

2 我國碳排放權(quán)交易體系中的立法現(xiàn)狀

2.1 政策發(fā)布密集

我國高度重視碳排放交易，并發(fā)布了眾多其相關(guān)的政策（具體政策看表1）。國內(nèi)方面，2007年頒布了首個應(yīng)對全球變暖的國家計劃，也是首個綜合性的政策性文件，即“應(yīng)對氣候變化國家計劃”;同年12月，發(fā)表了題為“中國的能源形勢和政策”的白皮書;2008年，發(fā)表了中國應(yīng)對氣候變化的綱領(lǐng)性文件，即：“應(yīng)對氣候變化的政策和行動”的白皮書。

國際方面，中國與美國在2014年11月簽署了中美氣候變化聯(lián)合聲明，這份聲明第一次確定了2020年后中國對二氧化碳排放量計劃在2030年左右達到峰值，并努力盡早達到，這在促進全球溫室氣體減排方面發(fā)揮了實質(zhì)性作用。

2.2 試點成績顯著

第一，中國頒布了相關(guān)工作方案。2012年10月“深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理條例”作為我國首個專門規(guī)定碳排放管理的地方性法規(guī)，由深圳人大常委會審議通過，隨后其他試點也頒布了碳交易地方性法規(guī)和規(guī)章，并加以實施。

第二，我國已經(jīng)確定了碳交易企業(yè)試點的范圍。因其主體是高污染、高排放的企業(yè)。2012年11月，上海公布了首批碳交易試點的范圍：包括191家企業(yè)。

第三，我國建立了碳排放配額分配方案。我國采取的分配方式是混合模式：大多情況下為免費分配，小部分為有償分配，也就是自由分配。此外，為迎合新排放源的需要，還會通過拍賣將部分排放權(quán)分出。

第四，我國建立了碳交易的公共服務(wù)平臺。深圳是中國首個強制性碳交易市場，建立了碳排放信息管理系統(tǒng)、登記系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。之后每個試點的碳排放交易的公共服務(wù)平臺都逐步完成。

3 我國碳排放權(quán)交易體系的立法問題

3.1 碳排放權(quán)歸屬不明確

根據(jù)我國現(xiàn)行的立法制度，碳排放權(quán)是作為準物權(quán)或是行政許可權(quán)利，在我國法律上并沒有做出明確規(guī)定，這種權(quán)利地位的缺失使我國排放交易理論基礎(chǔ)缺失，進而不能建立健全的交易制度體系。我國若不能及時明確碳排放權(quán)的具體定義，那么設(shè)立完善的契合我國國情的碳交易體系更是遙遙無期了。

3.2 立法層級較低

自發(fā)改委決定開展試點后，政府已經(jīng)頒布了一些節(jié)能減排的相關(guān)政策，且七省市的地方性法規(guī)或地方規(guī)章也在不斷出臺，使試點工作能夠順利進行。但是由于這些地方法規(guī)和規(guī)章是地方政府根據(jù)地方的經(jīng)濟發(fā)展情況制定的，只適用于各個地方本身的情況，無法滿足國家整體市場的需要，再者，已發(fā)布的政策法規(guī)的立法水平太低，其效力并不足以協(xié)調(diào)國家部委之間以及中央和地方之間的實際操作問題，這就會導(dǎo)致各部門各地區(qū)的實際工作難以展開。

3.3 市場監(jiān)管體制不完善，力度較低

從監(jiān)管能力角度看：我國碳排放的監(jiān)管能力從目前的情況來看具有一定的“滯后性”，這是因為我國在能源計量、統(tǒng)計等基礎(chǔ)工作以及能源消耗和污染物減排統(tǒng)計等制度設(shè)計上并不完善，由此導(dǎo)致數(shù)據(jù)統(tǒng)計準確性差，時效性也得不到保障，各個指標體系之間缺乏統(tǒng)一性和配合性。

從監(jiān)管機構(gòu)角度看：由于我國開行試點，所以我國碳排放交易市場也有多個地方監(jiān)管機構(gòu)，而對于統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)法律上無明文規(guī)定，涉及具有監(jiān)管問題時，各地方監(jiān)管機構(gòu)易發(fā)生推諉的現(xiàn)象，所以還需要進一步強化監(jiān)督問責(zé)機制。

從公眾監(jiān)管角度看：監(jiān)督主體除政府外，還包括外部監(jiān)督主體，而社會公眾作為外部監(jiān)督主體，應(yīng)通過監(jiān)管機構(gòu)的信息進行披露，對監(jiān)督機構(gòu)以及運行信息進行外部監(jiān)督，但在目前中國碳市場監(jiān)管體制下，由于尚不健全的市場制度以及有待提升的公眾信息獲取能力，導(dǎo)致了中國碳市場的外部社會監(jiān)督效果并不明顯。

3.4 配套實施機制不成熟

我國在不斷擴充發(fā)展有關(guān)應(yīng)對氣候變化的法律政策，目前大約有30部已實行法律與之相關(guān)，但是其配套實施機制并不能與之相匹配。我國現(xiàn)存的機制很難實現(xiàn)我國目前的減排目標，所以我國需要在應(yīng)對氣候變化的立法工作上加大關(guān)注，盡快完善配套機制從而加快實現(xiàn)減排目標。

4 完善我國碳排放權(quán)交易體系中立法的對策

4.1 明確解釋“碳排放權(quán)交易”，明確碳排放權(quán)歸屬

如前所述，筆者認為碳排放權(quán)同排污權(quán)相似，應(yīng)是一種強制性行政許可權(quán)，其性質(zhì)能夠使交易者的交易行為合法。碳交易通常是指各國將碳排放權(quán)看作一種有價值的商品，首先制定碳排放總量控制目標，其次將其分解為不定量的碳排放配額，最后分配給各個區(qū)域，如果有富裕或欠缺，則可互相買賣交易。明確碳排放權(quán)概念的性質(zhì)及碳排放權(quán)交易的定義，有助于建立完善的符合我國國情的碳交易體系，并盡早與國際市場相銜接。

4.2 制定有關(guān)碳排放權(quán)交易的上位法

我國應(yīng)制定《碳排放權(quán)交易法》這類高效力的上位法，通過立法制定有關(guān)核查機制、配額分配、違約責(zé)任等原則性問題的規(guī)定，為碳交易市場提供統(tǒng)一的法律原則，使各地在實踐中能夠更具操作性，避免個別省市、企業(yè)鉆法律的漏洞。但是制定一門單行法要耗費一些時間，所以筆者認為可以先行發(fā)布行政法規(guī)，在行政法規(guī)中規(guī)定關(guān)于與碳排放的行政許可權(quán)利，以此行政法規(guī)為發(fā)展碳排放交易市場作為暫時的法律支撐，避免出現(xiàn)在實踐出現(xiàn)“無法可依”的情況。為了建立更完善的碳交易體系，我國要依據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，堅持憲法和環(huán)保法作為其上位法，制定與我國國情相適應(yīng)的碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)，對實踐更加具體細化，明確政府以及公民的權(quán)利和義務(wù)，增強企業(yè)節(jié)能減排意識，保護環(huán)境與人類健康。

4.3 完善市場監(jiān)管法律制度構(gòu)建

從監(jiān)管能力角度看：完善能源計量、統(tǒng)計等基礎(chǔ)工作技術(shù)，增強能源消耗和污染物減排統(tǒng)計等制度設(shè)計能力，以提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計準確性，保障信息的時效性。在環(huán)境承載能力范圍內(nèi)確立總量控制任務(wù)，明確具體的分配數(shù)額后，將碳排放的詳細信息及時的公布，有助于交易信息及時傳遞給排放實體。

從監(jiān)管機構(gòu)角度看：法律雖未明確規(guī)定統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，但國家發(fā)展和改革委發(fā)布了有關(guān)碳排放權(quán)交易的政策后，可以作為監(jiān)管部門，而環(huán)保局作為管理環(huán)境問題的部門，也可以監(jiān)管碳排放權(quán)交易市場，對于二者的具體監(jiān)管職能，法律應(yīng)當進行細化規(guī)定，否則在實踐中一旦發(fā)生具體監(jiān)管問題，就容易發(fā)生互相推諉責(zé)任的情況。

從公眾監(jiān)管角度看：在我國控制碳排放、推進低碳體系的發(fā)展既離不開“自上而下”起到引導(dǎo)和推動作用的政府，更離不開“自下而上”進行積極參與和監(jiān)督的公眾，因此我國碳交易體系的發(fā)展應(yīng)重視公眾參與監(jiān)督機制。管理模式應(yīng)從政府主導(dǎo)型向多元化主體包括政府、企業(yè)、公眾以及社會組織在內(nèi)的合作監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。

4.4 相關(guān)配套法律機制的完善

除了制定單行法外，我國還應(yīng)該在各地制定相關(guān)的實施細則以及完善配套的法律機制，這是因為我國各個省市的經(jīng)濟發(fā)展情況不同，對于環(huán)境問題的關(guān)注度也不盡相同，這使得我國中央政府不能制定符合全國的具體實施細則，只能發(fā)布關(guān)于碳排放權(quán)市場交易的原則，所以地方政府需要制定符合自己省市經(jīng)濟發(fā)展情況的具體實施細則及配套機制，將中央的法律政策貫徹落實到每一家每一戶。

5 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護是各國的重點關(guān)注問題，但保護的方式并不是只能通過碳排放交易來控制碳排放，還可以通過種植綠色植物來吸收碳排放釋放氧氣。在立法方面，除了完善碳排放本身的法律，關(guān)于碳的生態(tài)封存相關(guān)法律也應(yīng)該進行整改。例如：完善《森林法》中森林碳匯的相關(guān)法律規(guī)定，如推廣種植碳吸收量較高的樹木，采伐后植樹再造林等?！渡址ā分械囊?guī)定都是有關(guān)森林內(nèi)林木的規(guī)定，但近年來我國森林面積逐漸縮小，林木的碳匯作用也隨之受到限制，所以增加森林碳匯就要增加我國內(nèi)的林地面積。筆者對增加林地面積有三個建議如下：一是對于已種植的樹木進行有效管理，病樹及時醫(yī)治，死樹及時拔除;二是各省市可以在區(qū)域內(nèi)留出部分地區(qū)作為樹木種植區(qū)，或建成公園，不僅改善環(huán)境，還能夠供人欣賞;三是對于濫伐樹木的行為規(guī)定嚴格的懲處措施。由此筆者認為，對于碳排放權(quán)的立法問題不光只是碳排放本身的法律研究，還包括關(guān)于生態(tài)封存的相關(guān)立法，只有建立健全的碳排放法律體系，以及完善相關(guān)生態(tài)封存的法律問題，才能更加有效率的保護生態(tài)環(huán)境。

參考文獻

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