趙雅婷

【內(nèi)容提要】2010年以來(lái)，幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全形勢(shì)持續(xù)惡化，引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。歐盟出于歷史與現(xiàn)實(shí)的多重考量，于2014年發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》，積極參與地區(qū)安全合作。在五年多的實(shí)踐中，歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全合作呈現(xiàn)表態(tài)明確、在已有框架下自主性不斷增強(qiáng)、安全政策具有發(fā)展援助特色等特征。同時(shí)，歐盟參與地區(qū)安全合作也暴露出一些問(wèn)題，包括理念與實(shí)踐脫節(jié)，“以發(fā)展促和平”政策效果不佳且缺乏軍事力量支持，推動(dòng)國(guó)際安全合作成效不顯，當(dāng)前國(guó)際合作存在固有局限等。幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全治理亟需國(guó)際通力合作，歐盟則需克服自身問(wèn)題，提升安全治理合作成效。

【關(guān)鍵詞】歐盟;幾內(nèi)亞灣;安全治理;國(guó)際合作

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.009

廣義的幾內(nèi)亞灣從塞內(nèi)加爾延伸至安哥拉，擁有長(zhǎng)達(dá)6000公里的大西洋海岸，這一海域還包括佛得角、圣多美和普林西比群島。該地區(qū)國(guó)家眾多，擁有得天獨(dú)厚的深水良港和豐富的自然資源。21世紀(jì)以來(lái)，幾內(nèi)亞灣海洋安全形勢(shì)日趨惡化，成為全球海盜活動(dòng)最猖獗的地區(qū)之一，引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。國(guó)際海事局年度報(bào)告指出，2018年西部非洲的船只與船員遇襲案件數(shù)量顯著增加，達(dá)到111起，遠(yuǎn)高于全球其他海域。[1]2019年上半年，該地區(qū)發(fā)生的劫持事件和人質(zhì)劫持?jǐn)?shù)量分別占全球劫持事件和人質(zhì)劫持總量的73%和92%。[2]同時(shí)，有組織犯罪、非法捕撈、石油盜竊與失業(yè)問(wèn)題愈發(fā)凸顯，與海盜活動(dòng)形成惡性循環(huán)，阻礙地區(qū)國(guó)家發(fā)展，威脅國(guó)際航路安全，成為全球安全治理的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。歐盟及其成員國(guó)參與非洲安全合作時(shí)間久、范圍廣、程度深，幾內(nèi)亞灣也成為近年來(lái)歐盟重點(diǎn)關(guān)注和參與合作的區(qū)域之一。

歐盟及其成員國(guó)參與幾內(nèi)亞灣安全合作的原因

歐盟及其成員國(guó)積極參與幾內(nèi)亞灣安全合作有歷史和現(xiàn)實(shí)層面的多方面原因。在歷史層面，長(zhǎng)期殖民使得歐洲國(guó)家與幾內(nèi)亞灣國(guó)家關(guān)系較為密切。幾內(nèi)亞灣地區(qū)國(guó)家包括利比里亞、科特迪瓦、加納、多哥、貝寧、尼日利亞、加蓬、喀麥隆、赤道幾內(nèi)亞及圣多美和普林西比。從廣義上講，該地區(qū)還包括塞內(nèi)加爾、岡比亞、塞拉利昂、幾內(nèi)亞比紹、幾內(nèi)亞、佛得角、剛果（金）、剛果（布）和安哥拉。該地區(qū)涉及國(guó)家多達(dá)19個(gè)，超過(guò)非洲國(guó)家總數(shù)的三分之一。其中，有近一半國(guó)家是法國(guó)的前殖民地，其他11個(gè)國(guó)家分別是英國(guó)、葡萄牙、西班牙和比利時(shí)的前殖民地。獨(dú)立前，這些國(guó)家的官方語(yǔ)言和各項(xiàng)制度都深受宗主國(guó)影響。這些國(guó)家獨(dú)立后，歐共體及其成員國(guó)主要通過(guò)援助等方式，維護(hù)其對(duì)該地區(qū)的影響力。需要指出的是，幾內(nèi)亞灣地區(qū)有大量法國(guó)前殖民地，被法國(guó)視為“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”。法國(guó)一方面對(duì)該地區(qū)給予大量經(jīng)濟(jì)援助，另一方面對(duì)其安全事務(wù)也參與頗深。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1960—1993年間，法國(guó)與非洲法語(yǔ)國(guó)家共簽署8份防衛(wèi)協(xié)議和24份軍事技術(shù)援助協(xié)議。截至1997年，共有4.7萬(wàn)名非洲各類(lèi)官員在法國(guó)接受培訓(xùn)。[3]

在現(xiàn)實(shí)層面，歐盟從政治、經(jīng)濟(jì)、安全三個(gè)方面考慮，需要維護(hù)幾內(nèi)亞灣地區(qū)的和平與穩(wěn)定。首先，為維持在非洲的政治影響力，歐盟提出尊重非洲國(guó)家自主性，與非洲發(fā)展平等伙伴關(guān)系，建立政治互信。在雙邊關(guān)系處理中，歐盟試圖運(yùn)用傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)非洲發(fā)展。其次，歐盟及其成員國(guó)在幾內(nèi)亞灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益深厚。幾內(nèi)亞灣地區(qū)自然資源豐富，雙邊海上貿(mào)易占幾內(nèi)亞灣地區(qū)貿(mào)易總額比重大。值得關(guān)注的是，幾內(nèi)亞灣地區(qū)有非洲最為豐富的油氣資源，是歐盟油氣進(jìn)口的重要來(lái)源地。[4]歐盟每年還從該地區(qū)進(jìn)口大量木材、農(nóng)產(chǎn)品（咖啡和可可等）、礦產(chǎn)品和水產(chǎn)品。近年來(lái)，由于非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，歐非經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切，貿(mào)易對(duì)象不再僅限于初級(jí)產(chǎn)品，相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易也逐步開(kāi)展。最后，幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全形勢(shì)也對(duì)歐盟國(guó)家的國(guó)內(nèi)穩(wěn)定、境外資產(chǎn)和公民人身安全造成威脅。例如，恐怖主義滋生導(dǎo)致歐洲本土恐襲事件增多;海盜和武裝劫持索要贖金，亦有歐盟公民喪生;疾病、毒品和非法貿(mào)易等蔓延，對(duì)歐洲本土安全生態(tài)造成消極影響。

歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全合作現(xiàn)狀

幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全形勢(shì)迅速惡化始于2010年，并呈連年加劇態(tài)勢(shì)。近十年，幾內(nèi)亞灣成為全球海洋安全環(huán)境最?lèi)毫拥牡貐^(qū)之一。該地區(qū)主要安全威脅包括海盜與武裝劫持，疾病、毒品和輕小武器蔓延，人口販賣(mài)，商品走私，偷盜石油，違法傾倒垃圾與非法捕魚(yú)等。這些問(wèn)題相互交織，使地區(qū)環(huán)境進(jìn)一步惡化。最早關(guān)注幾內(nèi)亞灣安全形勢(shì)的域外國(guó)際行為體是聯(lián)合國(guó)。2011年，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2018號(hào)決議對(duì)幾內(nèi)亞灣地區(qū)的海盜和武裝劫持活動(dòng)予以強(qiáng)烈譴責(zé)，并呼吁地區(qū)國(guó)家對(duì)犯罪者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。[5]2012年，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)再次對(duì)幾內(nèi)亞灣海洋安全問(wèn)題表示強(qiáng)烈關(guān)注，敦促幾內(nèi)亞灣各國(guó)通過(guò)西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體、中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體和幾內(nèi)亞灣委員會(huì)與非盟合作，召開(kāi)幾內(nèi)亞灣國(guó)家聯(lián)合首腦會(huì)議，制訂區(qū)域反海盜戰(zhàn)略。[6]聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)幾內(nèi)亞灣的關(guān)注正好處于其安全形勢(shì)開(kāi)始全面惡化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2012年，幾內(nèi)亞灣首次成為非洲船只與船員遭襲最多的區(qū)域。2013年6月24—25日，圍繞地區(qū)安全問(wèn)題，西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體、中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體和幾內(nèi)亞灣委員會(huì)在喀麥隆首都雅溫得舉行首腦會(huì)議，提出要凝聚地區(qū)力量，共同打擊犯罪，維護(hù)海上和平與穩(wěn)定。此次會(huì)議出臺(tái)的《雅溫得行為準(zhǔn)則》是第一份應(yīng)對(duì)幾內(nèi)亞灣安全問(wèn)題的國(guó)際官方文件。

首先，為進(jìn)一步參與幾內(nèi)亞灣安全合作，歐盟出臺(tái)了一系列針對(duì)該地區(qū)的安全政策文件。為配合聯(lián)合國(guó)2018號(hào)和2039號(hào)決議及《雅溫得行為準(zhǔn)則》的實(shí)施，歐盟理事會(huì)于2014年3月發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》，該文件描述了幾內(nèi)亞灣安全現(xiàn)狀與存在的威脅，并對(duì)相關(guān)國(guó)際行為體采取的行動(dòng)進(jìn)行梳理。其中，歐盟成員國(guó)早于歐盟與幾內(nèi)亞灣國(guó)家開(kāi)展一些雙邊安全合作項(xiàng)目，旨在促進(jìn)能力建設(shè)。例如，法國(guó)自20世紀(jì)90年代起就在幾內(nèi)亞灣派駐海軍，2011年還開(kāi)展了加強(qiáng)該地區(qū)海洋安全管理能力的項(xiàng)目。而歐盟此前主要在規(guī)范捕撈、促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展和提高治理能力方面與沿岸國(guó)家進(jìn)行相關(guān)合作。

《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》具有綱領(lǐng)性和全面性的特征，其出臺(tái)標(biāo)志著歐盟正式而廣泛地參與到幾內(nèi)亞灣安全治理中來(lái)。該文件明確了歐盟的四點(diǎn)目標(biāo)：一是對(duì)幾內(nèi)亞灣安全威脅的程度及國(guó)際社會(huì)解決該地區(qū)問(wèn)題的必要性達(dá)成共識(shí);二是幫助地區(qū)國(guó)家建立健全制度，提高海事管理能力，加強(qiáng)沿海地區(qū)民眾的海洋安全和法治意識(shí);三是支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)并協(xié)助提高地區(qū)抵制犯罪能力;四是完善地區(qū)國(guó)家與區(qū)域組織之間的合作架構(gòu)，采取必要行動(dòng)減輕海陸威脅。[7]

2015年3月，歐盟再次發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣2015—2020年行動(dòng)計(jì)劃》，圍繞四大戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定了未來(lái)五年歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)需要參與的67項(xiàng)行動(dòng)。2016年，歐盟委員會(huì)對(duì)外公布了該行動(dòng)計(jì)劃的第一個(gè)實(shí)施情況報(bào)告。報(bào)告對(duì)14項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，按照國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際等不同層面列出已采取的實(shí)際行動(dòng)和未來(lái)可行的舉措，附錄又分別梳理了歐盟成員國(guó)和幾內(nèi)亞灣地區(qū)國(guó)家已開(kāi)展的海洋安全治理合作，可謂內(nèi)容翔實(shí)、覆蓋廣泛。

其次，除上述專門(mén)文件外，歐盟自身的海洋安全文件也開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注幾內(nèi)亞灣地區(qū)。2014年6月，歐盟發(fā)布首份海洋安全綜合治理文件——《歐盟海洋安全戰(zhàn)略（EUMSS）》，并于同年12月推出了配套行動(dòng)計(jì)劃。該戰(zhàn)略雖然主要側(cè)重歐洲相關(guān)海域問(wèn)題，但展現(xiàn)出歐盟的海洋戰(zhàn)略抱負(fù)。一方面，歐盟希望通過(guò)對(duì)外合作、對(duì)內(nèi)整合的方式應(yīng)對(duì)海洋安全挑戰(zhàn)，維護(hù)海洋安全利益;另一方面，歐盟希望發(fā)揮其在全球海洋事務(wù)中的關(guān)鍵作用，應(yīng)對(duì)和管理歐盟周邊乃至全球海域的危機(jī)事件。[8]2017年6月，歐盟理事會(huì)發(fā)布了一項(xiàng)全球海洋安全決議，強(qiáng)調(diào)歐盟是全球海上安全保障者，在促進(jìn)海上多邊主義和法治方面發(fā)揮著重要作用。[9]2018年6月，歐盟理事會(huì)通過(guò)了《歐盟海洋安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（修訂版）》，專門(mén)增加熱點(diǎn)區(qū)域部分，其中包括參與幾內(nèi)亞灣安全合作，提出要配合地區(qū)相關(guān)行動(dòng)，確保歐盟安全項(xiàng)目順利實(shí)施。[10]

再次，歐盟對(duì)非盟及其他相關(guān)組織在幾內(nèi)亞灣的安全合作也表現(xiàn)出較強(qiáng)的參與積極性。2012年，非盟曾頒布《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》，但該戰(zhàn)略僅停留在倡議和共識(shí)層面。2016年2月，非盟52個(gè)成員國(guó)簽訂《洛美憲章》，決心預(yù)防和控制海上犯罪，包括恐怖主義、海盜和武裝劫持等。[11]該文件充分綜合了此前《雅溫得行為準(zhǔn)則》的相關(guān)內(nèi)容，具有法律效力。此后，歐盟反復(fù)強(qiáng)調(diào)《洛美憲章》精神，在參與幾內(nèi)亞灣安全合作時(shí)提出尊重非盟的相關(guān)原則。另外，七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友（G7++FoGG）這一平臺(tái)設(shè)立于2008年，旨在確保參與幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全合作的各方就海上安全和海洋治理問(wèn)題進(jìn)行信息共享。近年來(lái)，該平臺(tái)相繼通過(guò)《里斯本宣言》和《羅馬宣言》，推動(dòng)七國(guó)集團(tuán)、幾內(nèi)亞灣國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織、非政府組織和私營(yíng)組織討論并制定打擊海盜、武裝劫持及其他海上非法活動(dòng)的共同戰(zhàn)略。對(duì)此，歐盟始終積極響應(yīng)，并多次強(qiáng)調(diào)對(duì)平臺(tái)相關(guān)行動(dòng)給予支持和配合。

最后，歐盟還通過(guò)一些具體項(xiàng)目，有針對(duì)性地參與幾內(nèi)亞灣安全合作。一方面，歐盟在已有的海洋治理項(xiàng)目中，增設(shè)幾內(nèi)亞灣地區(qū)項(xiàng)目。比如，歐盟在其關(guān)鍵海上航道項(xiàng)目（CMR）框架下，于2013—2016年啟動(dòng)“幾內(nèi)亞灣關(guān)鍵海上航線計(jì)劃（CRIMGO）”，幫助幾內(nèi)亞灣沿岸七國(guó)改善海上航線安全狀況。根據(jù)該計(jì)劃，歐盟將幫助西部和中部非洲國(guó)家政府培訓(xùn)海岸警衛(wèi)隊(duì)，搭建跨國(guó)、跨機(jī)構(gòu)信息分享平臺(tái)，打擊海盜、武裝搶劫、毒品和武器走私及人口販賣(mài)。[12]2016年，根據(jù)形勢(shì)變化，歐盟啟動(dòng)了幾內(nèi)亞灣海事安全區(qū)域網(wǎng)項(xiàng)目（GoGIN）。該項(xiàng)目斥資920萬(wàn)歐元，取代了之前的海上關(guān)鍵航線計(jì)劃，參與的幾內(nèi)亞灣地區(qū)國(guó)家達(dá)到19個(gè)。歐盟支持幾內(nèi)亞灣網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息共享，采用整體方式將海上及陸地安全、治理和發(fā)展挑戰(zhàn)聯(lián)系起來(lái)，并利用其打擊海盜經(jīng)驗(yàn)，幫助非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)威脅。另一方面，歐盟還根據(jù)幾內(nèi)亞灣國(guó)家的不同需要，投入資金設(shè)立新項(xiàng)目。2019年伊始，歐盟設(shè)立西非和中部非洲港口安全項(xiàng)目，投入850萬(wàn)歐元，旨在改善地區(qū)國(guó)家脆弱的港口架構(gòu)。這些援助聚焦提升國(guó)際船只與港口安全設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，有助于增強(qiáng)對(duì)海上武裝劫持的抵御能力。[13]

歐盟參與幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全合作的特征

2014年《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》發(fā)布后，歐盟有條不紊地開(kāi)展戰(zhàn)略落實(shí)工作。在五年多的實(shí)踐中，歐盟參與幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全合作主要呈現(xiàn)出以下特征。

第一，官方文件眾多，表態(tài)明確。自歐盟2014年發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》起，歐盟幾乎每年都有海洋安全政策文件涉及幾內(nèi)亞灣安全治理問(wèn)題。文件具體內(nèi)容隨著時(shí)間推進(jìn)有部分更新，但均羅列出幾內(nèi)亞灣面臨的安全威脅，強(qiáng)調(diào)該地區(qū)安全形勢(shì)惡化對(duì)歐盟的影響，以及歐盟對(duì)積極參與雙多邊安全合作的重視。從眾多公開(kāi)發(fā)表的官方文件與會(huì)議決議中可以看出，歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全合作態(tài)度堅(jiān)決，認(rèn)為當(dāng)前幾內(nèi)亞灣安全形勢(shì)已威脅到歐盟國(guó)家利益，安全合作迫在眉睫。

第二，在已有的國(guó)際合作框架下，歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全合作的自主性不斷增強(qiáng)。從幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全合作的時(shí)間線來(lái)看，聯(lián)合國(guó)等相關(guān)國(guó)際組織先于歐盟行動(dòng)。此外，2013年，幾內(nèi)亞灣地區(qū)國(guó)家共同確立的《雅溫得行為準(zhǔn)則》為地區(qū)安全合作設(shè)定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟參與時(shí)間較晚，因而選擇在已有國(guó)際框架下開(kāi)展行動(dòng)。2014年出臺(tái)的《歐盟海洋安全戰(zhàn)略》是其首份專門(mén)關(guān)注海洋安全政策的文件。該戰(zhàn)略囊括對(duì)外行動(dòng)、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)管理、能力發(fā)展和安全研究五個(gè)方面，旨在提升歐盟在全球海洋安全治理中的地位和作用。歐盟在幾內(nèi)亞灣事務(wù)中秉持以“良治—發(fā)展—安全”為特征的綜合性政策，推行帶有自身特色的安全合作理念與行動(dòng)，其參與合作自主性不斷提升。

第三，歐盟參與幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全合作政策具有對(duì)外援助特色。一方面，在幾內(nèi)亞灣安全合作中，歐盟運(yùn)用歐洲發(fā)展基金（EDF）等實(shí)施能力建設(shè)項(xiàng)目，以預(yù)防為主，而非投入軍事行動(dòng)。另一方面，歐盟幾內(nèi)亞灣安全政策強(qiáng)調(diào)多角度綜合解決問(wèn)題，關(guān)注良治與法治，具有“以發(fā)展促安全”的特征。自2000年《科托努協(xié)定》簽署后，歐盟對(duì)外援助強(qiáng)調(diào)人權(quán)、民主、法治與良治。2003年出臺(tái)的《歐盟安全戰(zhàn)略》將安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主和良治視為歐盟對(duì)外政策中促進(jìn)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。[14]在幾內(nèi)亞灣問(wèn)題上，歐盟積極探求安全隱患產(chǎn)生的原因，試圖通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決失業(yè)、改善制度等方式從根源上解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全相輔相成。

歐盟參與幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全合作存在的問(wèn)題

自2014年《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》發(fā)布后，歐盟從最初表明態(tài)度到制定實(shí)際行動(dòng)計(jì)劃，再到出臺(tái)《歐盟海洋安全戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，其參與幾內(nèi)亞灣海洋安全合作展示出更大的綜合性與自主性。但是，歐盟提出的看似綜合全面的幾內(nèi)亞灣安全戰(zhàn)略，并未使當(dāng)?shù)匕踩h(huán)境得到顯著改善。最直觀地看，海盜和武裝劫持事件在2018年達(dá)到前所未有的111起，進(jìn)入2019年后襲擊依然頻發(fā)。歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全合作仍存在諸多問(wèn)題。

首先，歐盟的幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略存在政策與實(shí)踐的脫節(jié)?！稓W盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》試圖多角度多層次地應(yīng)對(duì)幾內(nèi)亞灣安全問(wèn)題，展示出歐盟外交政策以發(fā)展促和平，通過(guò)良治和法治改善地區(qū)環(huán)境，從而解決安全問(wèn)題的思路。然而在具體實(shí)踐中，這種帶有“美好愿望”的綜合性安全戰(zhàn)略并未得到充分實(shí)踐。近年來(lái)，歐盟受周邊地區(qū)形勢(shì)動(dòng)蕩影響，移民問(wèn)題日益凸顯，應(yīng)對(duì)自身政治和安全問(wèn)題已現(xiàn)疲態(tài)。對(duì)歐盟而言，幾內(nèi)亞灣地區(qū)安全問(wèn)題的重要性和迫切性下降，導(dǎo)致歐盟相關(guān)行動(dòng)偏離原定目標(biāo)，其安全治理效果大打折扣。

其次，歐盟重點(diǎn)參與的“以發(fā)展促和平”政策效果不佳，又缺乏直接實(shí)施軍事行動(dòng)打擊海盜的能力，陷入“雷聲大，雨點(diǎn)小”的困境。多年來(lái)，歐盟通過(guò)貿(mào)易政策、對(duì)外援助及參與國(guó)際多邊合作等方式，對(duì)外輸出規(guī)則和制度，以維護(hù)自身利益、增強(qiáng)國(guó)際政治影響力。由于歐洲的安全長(zhǎng)期仰仗北約，導(dǎo)致歐盟的共同安全與防務(wù)政策發(fā)展緩慢，無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有作用。另外，英國(guó)作為主要成員國(guó)一直反對(duì)建立歐盟軍隊(duì)的提議，使得歐盟防務(wù)力量長(zhǎng)期弱化。英國(guó)提出脫歐后，歐盟共同安全與防務(wù)政策有顯著進(jìn)展，但在對(duì)非安全合作中，歐盟依然側(cè)重提供資金支持，促進(jìn)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)沖突預(yù)防和進(jìn)行戰(zhàn)后重建。維和、反海盜等歐盟比較重視的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)（MOOTW）需要人力甚于高技術(shù)武器裝備，屬于“人力密集型”行動(dòng)。[15]而當(dāng)前歐盟缺乏獨(dú)立軍事力量，成員國(guó)也存在軍隊(duì)員額過(guò)少的問(wèn)題，嚴(yán)重制約了歐盟在幾內(nèi)亞灣打擊海盜中應(yīng)發(fā)揮的作用，其安全治理效果不盡如人意。

再次，歐盟主要成員國(guó)關(guān)注自身利益，在推動(dòng)國(guó)際合作方面成效不顯。幾內(nèi)亞灣地區(qū)是英法等國(guó)的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍，其中以法國(guó)的影響最為深厚。由于法國(guó)對(duì)其他域外勢(shì)力的介入頗有戒心，在一定程度上限制了幾內(nèi)亞灣地區(qū)國(guó)際安全合作的開(kāi)展。幾內(nèi)亞灣的石油航路對(duì)美國(guó)影響較小。加之美國(guó)自2010年推行“能源獨(dú)立”戰(zhàn)略后，從尼日利亞進(jìn)口的石油總量驟降。因此，美國(guó)與歐盟“心照不宣”，不過(guò)多參與幾內(nèi)亞灣事務(wù)。隨著近年來(lái)中非關(guān)系持續(xù)升溫，歐盟對(duì)中國(guó)在非洲的活動(dòng)懷有戒備。此外，英國(guó)脫歐進(jìn)程削弱了歐盟自身的防務(wù)力量，僅靠法國(guó)的相關(guān)軍事行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。當(dāng)前歐盟內(nèi)部矛盾重重，對(duì)幾內(nèi)亞灣事務(wù)的參與度和關(guān)注度有所下降。

最后，當(dāng)前國(guó)際合作的現(xiàn)狀限制了歐盟的幾內(nèi)亞灣安全治理行動(dòng)。該地區(qū)有西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體和中部非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體兩個(gè)地區(qū)組織，雖然幾內(nèi)亞灣國(guó)家推出了《雅溫得行為準(zhǔn)則》，但在實(shí)踐中，出于多種因素的影響，這兩大地區(qū)組織未展示出卓有成效的行動(dòng)。目前幾內(nèi)亞灣國(guó)家尚未建立統(tǒng)一的海事信息交流中心，西非國(guó)家也未就共享海岸雷達(dá)等設(shè)備簽訂協(xié)議。[16]歐盟一再?gòu)?qiáng)調(diào)，對(duì)幾內(nèi)亞灣安全合作的參與要在相關(guān)地區(qū)組織的框架下開(kāi)展，當(dāng)前地區(qū)的實(shí)際情況使安全治理行動(dòng)受挫。此外，歐盟與七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友平臺(tái)參與地區(qū)安全治理的側(cè)重點(diǎn)略有不同，無(wú)法在既有平臺(tái)中發(fā)揮更重要作用。七國(guó)集團(tuán)幾內(nèi)亞灣之友平臺(tái)在國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)地區(qū)安全方面有積極作為，但其主要通過(guò)分享信息、建立預(yù)警等方式打擊海盜，對(duì)海盜問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)原因并不關(guān)注，治標(biāo)不治本，與歐盟無(wú)法形成合力。[17]

結(jié)語(yǔ)

歐盟及其成員國(guó)與幾內(nèi)亞灣地區(qū)各國(guó)有密切的歷史聯(lián)系，并在該地區(qū)擁有巨大的現(xiàn)實(shí)利益。歐盟理事會(huì)于2014年發(fā)布《歐盟幾內(nèi)亞灣戰(zhàn)略》，積極參與地區(qū)安全合作。近五年，歐盟在幾內(nèi)亞灣安全合作中表態(tài)堅(jiān)決，出臺(tái)多份政策文件，依托援助開(kāi)展具體項(xiàng)目，試圖以發(fā)展促安全，改善幾內(nèi)亞灣安全環(huán)境。然而，幾內(nèi)亞灣安全局勢(shì)卻持續(xù)惡化。這反映出當(dāng)前歐盟參與幾內(nèi)亞灣安全合作政策與實(shí)踐脫節(jié)、缺少軍事力量支持、國(guó)際安全合作缺乏實(shí)效及當(dāng)前國(guó)際合作存在固有局限等問(wèn)題。

當(dāng)前，幾內(nèi)亞灣亟需行之有效的國(guó)際合作。綜合該地區(qū)的具體情況，安全合作應(yīng)在當(dāng)?shù)貒?guó)家的意愿和主導(dǎo)下開(kāi)展，域外國(guó)家則應(yīng)各司所長(zhǎng)，采取幫扶性舉措，為消除安全隱患提供資金和軍事支持，推動(dòng)地區(qū)國(guó)家建立起高效的安全預(yù)警和信息分享網(wǎng)絡(luò)，提升安全治理能力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)東道國(guó)與域外行為體的良性互動(dòng)。幾內(nèi)亞灣已不再是歐洲國(guó)家獨(dú)有的勢(shì)力范圍，歐盟在今后的安全合作中，應(yīng)調(diào)整心態(tài)，秉持更加真誠(chéng)與開(kāi)放的態(tài)度，同相關(guān)國(guó)家共同商議，吸納有益經(jīng)驗(yàn)，協(xié)同合作，降低非洲國(guó)家對(duì)外來(lái)勢(shì)力干涉主權(quán)的疑慮，減少對(duì)國(guó)際社會(huì)參與的限制，從而使國(guó)際合作得到真正意義上的推進(jìn)，促進(jìn)幾內(nèi)亞灣安全問(wèn)題得到有效解決。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所）

（責(zé)任編輯：苗田田）

[1] International Maritime Bureau， “IMB piracy report 2018： attacks multiply in the Gulf of Guinea”， https：//www.icc-ccs.org/index.php/1259-imb-piracy-report-2018-attacks-multiply-in-the-gulf-of-guinea.

[2] ICC-CCS， “Seas off West Africa worlds worst for pirate attacks， IMB reports”， https：//www.icc-ccs.org/index.php/1279-seas-off-west-africa-world-s-worst-for-pirate-attacks-imb-reports.

[3] Xavier Renou， “A New French Policy for Africa？”， Journal of Contemporary African Studies， Vol.20， No.1， 2002， p.10.

[4] European Commission， “New EU initiative to combat piracy in the Gulf of Guinea”， http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-13-14_en.htm.

[5] UNSC， “Resolution 2018”， S/RES/2018 （2011）， https：//undocs.org/S/RES/2018（2011）.

[6] UNSC， “Resolution 2039”， S/RES/2039 （2012）， https：//undocs.org/en/S/RES/2039（2012）.

[7] Council of the European Union， “EU Strategy on the Gulf of Guinea”， https：//eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_strategy_on_the_gulf_of_guinea_7.pdf.

[8] 陳菲：《歐盟海洋安全治理論析》，載《歐洲研究》，2016年第4期，第87頁(yè)。

[9] Council of the European Union， “Global maritime security： Council adopts conclusions”， https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/19/conclusions-maritime-security/.

[10] Council of the European Union， “Council conclusions on the revision of the European Union Maritime Security Strategy （EUMSS） Action Plan （26 June 2018）”， http：//data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10494-2018-INIT/en/pdf.

[11] African Union， “African Charter on Maritime Security”， Safety and Development in Africa （the Lomé Charter）， https：//au.int/sites/default/files/treaties/33128-treaty-0060_-_lome_charter_e.pdf.

[12] 中華人民共和國(guó)駐歐盟使團(tuán)，《歐盟啟動(dòng)新計(jì)劃打擊幾內(nèi)亞灣海盜》，https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cebe/chn/omdt/t1004900.htm。

[13] EEAS， “EU Maritime Security Factsheet： The Gulf of Guinea”， https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/52490/eu-maritime-security-factsheet-gulf-guinea_en.

[14] Niagale Bagoyoko， Mariev Gibert， “The Linkage between Security”， “Governance and Development： the European Union in Africa”， Journal of Development Studies， Vol. 45， No. 5， May 2009， p.790.

[15] 張麗春，徐棄郁：《老問(wèn)題、新動(dòng)力與歐洲共同防務(wù)的“機(jī)遇窗口”》，載《歐洲研究》，2017年第6期，第120-121頁(yè)。

[16] 曹峰毓：《幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題及其治理》，載《西亞非洲》，2017年第6期，第85頁(yè)。

[17] Eric Pichon， Marian Pietsch， “Piracy and armed robbery off the coast of Africa： EU and Global Impact”， European Parliamentary Research Service， PE 635.590， March 2019， p.15.