劉鑫　董繼剛

摘 ? 要：現(xiàn)行法律對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，使得宅基地使用權(quán)無法充分發(fā)揮其資產(chǎn)屬性，已經(jīng)不適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。本文在充分分析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題癥結(jié)、結(jié)合宅基地法定租賃權(quán)相關(guān)理論和立法例，提出以宅基地法定租賃權(quán)制度解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，在此基礎上分析了共6個需要注意的關(guān)鍵問題。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);土地流轉(zhuǎn);宅基地法定租賃權(quán)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.008

中圖分類號：D922.32 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）08-0051-06

一、引言與文獻綜述

因缺乏合格有效的抵押物，農(nóng)民一直以來難以獲得用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金支持，這嚴重羈絆了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為解決農(nóng)戶貸款難、抵押難的問題，我國于2005年開展農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點，并發(fā)布了一系列政策意見不斷推進農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作。2013年7月1日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導意見》，鼓勵銀行業(yè)及相關(guān)金融機構(gòu)擴大宅基地使用權(quán)抵押貸款試點。2015年12月27日，全國人民代表大會常務委員會授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施禁止抵押宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定。2018年12月23日，在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上，國務院在“兩權(quán)”抵押試點情況工作報告中指出，目前農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款面臨的主要困境之一是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和處置難度較大，農(nóng)房抵押貸款不能形成有效閉環(huán)。因此，深入探尋科學、合理的農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，對于加快農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押和農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務、以及制定具有針對性的政策具有重要的實踐意義。

隨著各地農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的開展和農(nóng)村土地市場的不斷發(fā)展，國內(nèi)學者對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題進行了相關(guān)研究。劉守英（2008）認為開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以盤活宅基地使用權(quán)資產(chǎn)屬性，提高宅基地利用效率，同時有效緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾;宅基地與國有土地實行同地同權(quán)，賦予宅基地使用權(quán)完整的物權(quán)屬性。賀雪峰和桂華（2014）提出開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不能達到使農(nóng)民致富的目的，反而會使宅基地保障農(nóng)民基本生存條件的社會保障功能喪失。王毅和王有強（2018）認為現(xiàn)行宅基地制度重在強調(diào)其社會保障功能，而忽略了其財產(chǎn)屬性，不利于農(nóng)村與農(nóng)民的發(fā)展，利用法定租賃權(quán)可以有效解決這一問題。高圣平（2015）提出宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及處分是宅基地財產(chǎn)屬性的一部分，要慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)戶住房財產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓，積極探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道;在抵押實現(xiàn)時對宅基地使用權(quán)設定法定租賃權(quán)。呂軍書（2012）研究得出開放宅基地流轉(zhuǎn)市場，將會面臨耕地流失、農(nóng)民權(quán)益受損等風險。

綜上，國內(nèi)學者主要對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式和存在的風險進行了研究，在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式選擇上并未達成一致意見，主要存在開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和利用債權(quán)對宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)三種觀點，因此深入研究宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題癥結(jié)

（一）現(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

宅基地使用權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員無償提供的，宅基地使用權(quán)取得上的身份性，導致其流轉(zhuǎn)范圍被限定在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi);依據(jù)禁止向城鎮(zhèn)居民出售宅基地和非本集體經(jīng)濟組織成員不能因繼承獲得宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，使得宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對象也只能是本集體經(jīng)濟組織成員;事實上，受讓對象除了是本集體經(jīng)濟組織成員以外，還必須同時滿足宅基地使用權(quán)的申請條件，進一步縮小了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。近幾年來，我國雖進行宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務試點，且在試點區(qū)暫停禁止抵押宅基地使用權(quán)的規(guī)定，加上宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制，宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務推進緩慢，也無法促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立。此外，從社會保障角度來講，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的立法意圖是保障農(nóng)民的基本居住條件，《土地管理法》明確規(guī)定出賣、出租宅基地后不得再次申請，農(nóng)民在沒有相應生活保障的情況下，其宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)積極性也不高，這進一步加大了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難度。

（二）“房地一體”模式的困境

現(xiàn)行土地制度下，我國實行地隨房走，即農(nóng)房抵押時，必須連同宅基地一同抵押。在我國宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分屬集體和農(nóng)民，農(nóng)民對宅基地地上屋具有所有權(quán)，是具有完備物權(quán)的財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民可對其自由處置。但由于宅基地與宅基地地上屋物理上的不可分割性，加上現(xiàn)行土地制度宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，使得農(nóng)民在很多情況下不能自由的處分宅基地地上屋。因此，在地隨房走的“房地一體”模式下，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，也在一定程度上限制了農(nóng)房的流轉(zhuǎn)。一是由于宅基地使用權(quán)取得上的身份性，本集體經(jīng)濟組織外的自然人能夠及時獲得農(nóng)房所有權(quán)，但還是不能獲得宅基地使用權(quán)，而且已經(jīng)擁有宅基地的本集體經(jīng)濟組織成員在購買農(nóng)房時，依據(jù)“一戶一宅”的規(guī)定，也不能獲得該宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)繼續(xù)歸出賣者所有。二是在農(nóng)房抵押貸款業(yè)務中對于抵押物的處置，也會因?qū)φ厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)的限制難以實現(xiàn)，造成農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款難以推進。三是農(nóng)房雖能夠被繼承，但在繼承人是脫離本集體經(jīng)濟組織落戶城鎮(zhèn)的情況下，繼承人只能在被繼承房屋存續(xù)期間占用宅基地，而無法取得宅基地使用權(quán)。

三、宅基地法定租賃權(quán)及其意義

（一）宅基地法定租賃權(quán)

現(xiàn)階段，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題主要是現(xiàn)行宅基地制度對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，宅基地使用權(quán)的身份性以及宅基地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)屬不一致造成的，而通過在宅基地上設置法定租賃權(quán)可以有效解決此問題，這是因為以往所提出的從改革物權(quán)并不能有效解決現(xiàn)階段宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，而將法定租賃權(quán)引入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題中，可以克服通過改革物權(quán)解決宅基地流轉(zhuǎn)問題存在的弊端。

宅基地法定租賃權(quán)是指，由法律明確規(guī)定，農(nóng)民在將其農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員或已獲得宅基地使用權(quán)的本集體經(jīng)濟組織成員時，新的農(nóng)房所有人與農(nóng)村集體構(gòu)成了宅基地使用關(guān)系，在此條件下，農(nóng)村集體有權(quán)在農(nóng)房通常耐用年限內(nèi)向新的房屋所有人收取一定的租金，即對該轉(zhuǎn)讓宅基地擁有法定租賃權(quán)。

（二）宅基地法定租賃權(quán)制度的意義

一是利用宅基地法定租賃權(quán)制度突破宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困境，能夠縮小城鄉(xiāng)差異，推進城鄉(xiāng)一體化進程。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵，通過統(tǒng)一的居民戶籍管理，實現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)的土地“同地同權(quán)”，農(nóng)村居民可以像城鎮(zhèn)居民一樣自由轉(zhuǎn)讓其房屋，而不會因其農(nóng)村居民的身份而受到限制。二是農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民手中最重要的財產(chǎn)權(quán)利，而顯化農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)屬性，要求宅基地使用權(quán)能夠自由的流轉(zhuǎn)，這樣才能充分發(fā)揮它們的財產(chǎn)價值，農(nóng)民才能通過農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款來獲得用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金。三是通過建立宅基地法定租賃權(quán)制度，可以解決農(nóng)村土地閑置問題，緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾。隨著經(jīng)濟不斷的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，越來越多進城務工的農(nóng)民選擇在城鎮(zhèn)定居，而由于現(xiàn)行土地制度對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，其位于農(nóng)村的宅基地無法通過流轉(zhuǎn)進行消化，進而造成了農(nóng)村宅基地大量閑置的局面。2019年4月28日，中國社會科學院與社會科學文獻出版社發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢預測（2018—2019）》顯示，目前農(nóng)村宅基地閑置程度平均為10.7%，東部最高達13.5%，迫切需要通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)來盤活和重新利用宅基地，拓展農(nóng)民融資渠道。

四、宅基地法定租賃權(quán)理論基礎及立法例

（一）宅基地法定租賃權(quán)的理論基礎

宅基地法定租賃權(quán)的理論基礎在于通過在農(nóng)村集體與農(nóng)房受買人之間構(gòu)建債權(quán)關(guān)系解決宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題?！段餀?quán)法》能夠明確財產(chǎn)的歸屬，并在一定程度上解決財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)問題，但在我國現(xiàn)行的土地制度框架下，《物權(quán)法》并不能有效解決宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，但可以利用《債權(quán)法》解決宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。學術(shù)界以往對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的理論探索多集中于物權(quán)領域，且存在所有權(quán)改革派和土地使用權(quán)改革派兩大派別。其中，所有權(quán)改革派主張將土地所有權(quán)完全國有化或私有化，以破解宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困境;而土地使用權(quán)改革派主張在不改變土地所有權(quán)歸屬的條件下，直接放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。所有權(quán)改革派的主張否定了我國現(xiàn)階段的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu);土地完全國有化會損害農(nóng)民集體的利益，土地所有權(quán)私有化則是完全違背我國社會主義土地制度的，更不符合憲法的規(guī)定;在現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，土地使用權(quán)改革派直接放開土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的主張，農(nóng)民的權(quán)益無疑會在資本的沖擊下受到損害，甚至無宅可居。通過在宅基地上設立法定租賃權(quán)，即沒有改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，符合我國現(xiàn)階段對于宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，還充分考慮了宅基地保障農(nóng)民基本居住條件的特性，更能夠有效解決宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，顯化宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)屬性，增加農(nóng)民的融資渠道。

（二）宅基地法定租賃權(quán)的立法例

對于宅基地法定租賃權(quán)除了理論上的研究之外，也有相關(guān)的立法例借鑒，典型的就是日本和我國臺灣地區(qū)利用債權(quán)解決土地流轉(zhuǎn)問題的相關(guān)立法例。《日本民法典》和《不動產(chǎn)登記法》均將土地和土地之上的建筑物視為相互獨立的，自然它們也是各自進行流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了“房地分離”房地關(guān)系。我國臺灣地區(qū)《民法典》第425條規(guī)定：“土地與土地上房屋物為一人所有，而當其所有人僅將其地上建筑物轉(zhuǎn)讓給他人，或?qū)⑼恋睾偷厣辖ㄖ锿瑫r或先后轉(zhuǎn)讓給不同主體時，在建筑物存續(xù)期間，土地所有人與地上建筑物所有人之間存在租賃關(guān)系。”依據(jù)上述規(guī)定，當土地所有人與房屋所有人相異時，土地所有人與房屋所有人依法存在租賃關(guān)系，房屋所有人對土地享有法定租賃權(quán)。

五、構(gòu)建宅基地法定租賃權(quán)中的關(guān)鍵問題

（一）宅基地法定租賃權(quán)的性質(zhì)

宅基地法定租賃權(quán)是一種債權(quán)而非物權(quán)，在農(nóng)房受讓人與農(nóng)村集體形成宅基地租賃關(guān)系時，農(nóng)房受讓人依法取得該轉(zhuǎn)讓宅基地的租賃權(quán)，而不是取得宅基地使用權(quán)，這是基于法律規(guī)定而產(chǎn)生的必然結(jié)果。因為若取得宅基地使用權(quán)，一方面違反了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍僅限于符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員的規(guī)定，另一方面也使得宅基地所有權(quán)為集體所有的規(guī)定喪失其存在的意義。

（二）宅基地法定租賃權(quán)的法律效力

在宅基地法定租賃權(quán)制度框架下，可以使城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的買賣合同受到法律保護，保護買受人的權(quán)益，避免農(nóng)房出賣人在巨大經(jīng)濟利益面前反悔農(nóng)房買賣交易，進而產(chǎn)生農(nóng)房買賣合同糾紛的現(xiàn)象。運用宅基地法定租賃權(quán)能夠有效解決農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款中抵押物的處置問題，由于現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，使得在農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款抵押權(quán)實現(xiàn)時，金融機構(gòu)難以處置抵押物，這在一定程度上降低了金融機構(gòu)參與農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務的積極性;而運用宅基地法定租賃權(quán)制度，在利用拍賣、變賣等方式處置抵押物時，其受讓對象不再僅限于本集體成員，進而能夠順利將資產(chǎn)變現(xiàn)，這將增加金融機構(gòu)參與農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的積極性，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動提供資金支持。

（三）宅基地法定租賃權(quán)的變更與消失

在農(nóng)戶向非本集體經(jīng)濟組織成員或已擁有宅基地使用權(quán)的本集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地地上房屋后，依法律規(guī)定農(nóng)村集體與農(nóng)房受讓人形成法定租賃關(guān)系;在該農(nóng)房受買人向第三人轉(zhuǎn)讓該農(nóng)房時，農(nóng)村集體與新的農(nóng)房所有權(quán)擁有者形成新的法定租賃關(guān)系，法定租賃權(quán)變更。在原宅基地使用權(quán)人或符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員購買該農(nóng)房后，該宅基地使用權(quán)歸其所有，宅基地法定租賃權(quán)消滅;若宅基地地上房屋滅失或被買受人拋棄，應由集體收回該宅基地使用權(quán)，宅基地法定租賃權(quán)消失。

（四）租賃主客體及租賃標的的確定

宅基地法定租賃權(quán)作為一種法定租賃，應當厘清租賃主體及客體。對于租賃關(guān)系主客體來講，顯然農(nóng)房買受人是租賃主體，而租賃客體卻存在爭議。一種觀點認為租賃客體應是原宅基地使用權(quán)人，另一種觀點認為租賃客體是農(nóng)村集體，筆者認為將租賃客體設定為農(nóng)村集體是比較合理的。一方面，宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶憑借其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份向農(nóng)村集體申請，由集體無償向其提供的，用于保障其基本居住條件，具有一定的福利性，在其轉(zhuǎn)讓房屋之時，應將宅基地使用權(quán)收歸集體;另一方面，農(nóng)村集體對宅基地擁有所有權(quán)，為保障農(nóng)村集體利益，促進集體福利，應將租賃客體確定為農(nóng)村集體，由農(nóng)村集體向租賃主體收取租金。對于租賃標的確定也存在兩種觀點，一種觀點認為租賃標的為宅基地本身，而另一種觀點認為租賃標的是宅基地使用權(quán)。目前，主流的觀點認為租賃標的應為宅基地本身，這是因為農(nóng)房買受人在此項交易中只是取得了因獲取農(nóng)房而暫時占用該宅基地的權(quán)利，而無法永久占用該宅基地，更不能享有該宅基地的收益和處分權(quán)。

（五）租賃期限的確定

關(guān)于租賃期限的確定，國內(nèi)學者更傾向于采用不受租賃合同最長20年租賃期限的限制，也有部分學者認為應明確規(guī)定租賃期限，到期可以續(xù)租，筆者更傾向于后者。一方面，從法律的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性來講，租賃期限應與《合同法》最長不超過20年的規(guī)定保持一致，在租賃期限到期時，依據(jù)租賃合同相關(guān)條款進行續(xù)租;另一方面，由于農(nóng)村房屋是永久性的，如不設置明確的租賃期限，容易造成“明租實賣”的結(jié)果，不符合不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的規(guī)定。

（六）租金數(shù)額和分配方式的確定

對于租金數(shù)額的確定，可依據(jù)當?shù)赝恋毓┬锠顩r和土地市場情況，由農(nóng)村集體和農(nóng)房買受人商議決定，租金數(shù)額可根據(jù)當?shù)赝恋厥袌龅淖兓M行調(diào)節(jié)，對于租金支付的期限也是由農(nóng)村集體和農(nóng)房買受人共同商議決定。另外，我國宅基地使用權(quán)制度的立法意圖是保障農(nóng)民的基本居住條件，而目前我國農(nóng)村的社會保障體系還不完善，雖然租賃客體為農(nóng)村集體，但租金應該在農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間的進行合理分配，以維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

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