駱耀東

摘 要：地方政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著不可替代的作用，然而地方政府的行為卻存在諸多的問(wèn)題。本文從管理、政治和法律三種途徑詮釋公共行政，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，從這三個(gè)角度出發(fā)來(lái)討論地方政府職能的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；政府職能；管理、政治和法律的途徑

引言：我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)初步形成，農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿逐漸增強(qiáng)，流轉(zhuǎn)的耕地面積也越來(lái)越大，但其中大部分的流轉(zhuǎn)土地都屬于非正式的流轉(zhuǎn)，相關(guān)農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。因此，本文根據(jù)羅森布羅姆和克拉夫丘克等的核心觀點(diǎn)，從管理、政治和法律三種角度出發(fā)，構(gòu)建地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府管理職能的缺陷

（一）地方政府過(guò)度干涉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。地方政府本身存在自利性，在涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配時(shí)，政府往往過(guò)度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，侵占農(nóng)戶的合法權(quán)益。地方政府在土地征收過(guò)程中利益分配不當(dāng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在大量的低價(jià)補(bǔ)償用地，土地征收的標(biāo)準(zhǔn)低，不能反映當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格。此外，存在地方政府侵占農(nóng)戶的合法利益的情況。土地產(chǎn)權(quán)的模糊性使得地方政府代替農(nóng)戶決策。在實(shí)踐中地方政府、村集體組織可以對(duì)“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)進(jìn)行超法律強(qiáng)制，代替農(nóng)民進(jìn)行決策，成為集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的直接主導(dǎo)者。[1]地方政府作為土地資源配置的主體，利用行政手段強(qiáng)行替農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)決定，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（二）政府保護(hù)職能缺位。（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度不健全。我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度不合理，集體所有土地制度體現(xiàn)出濃厚的國(guó)家干預(yù)色彩，在實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)中并沒(méi)有充分發(fā)揮作用，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的土地管制。農(nóng)民的權(quán)利，無(wú)論是意識(shí)形態(tài)禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒(méi)許諾的，都得不到尊重和保護(hù)。農(nóng)村土地市場(chǎng)交易及交易稅款繳納等問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定，地方政府在制度建設(shè)這一方面需要科學(xué)、合理的劃分相關(guān)各方的責(zé)任和權(quán)力，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依。（2）地方政府公共服務(wù)供給不足。維護(hù)社會(huì)的公平正義、保護(hù)弱勢(shì)群體是政府的根本職責(zé)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民被普遍認(rèn)為是弱勢(shì)群體。農(nóng)民群體弱化一方面表現(xiàn)在農(nóng)民的基本權(quán)利難以得到保障；另一方面是農(nóng)民的組織基礎(chǔ)薄，農(nóng)民沒(méi)有屬于自己的“農(nóng)會(huì)”這樣的組織。因此，地方政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中向農(nóng)民提供相應(yīng)的公共服務(wù)就非常有必要了，當(dāng)前公共服務(wù)供給不足主要體現(xiàn)在社會(huì)保障體系落后，交易中介組織不發(fā)達(dá)等方面。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程中，地方政府應(yīng)以服務(wù)型政府為導(dǎo)向，樹(shù)立公共服務(wù)理念，強(qiáng)化政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。

二、基于管理、政治和法律視角的地方政府職能構(gòu)建

（一）管理途徑的地方政府職能構(gòu)建。管理途徑的地方政府職能構(gòu)建強(qiáng)調(diào)結(jié)果而非過(guò)程，放松政府管制，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取扁平化的組織結(jié)構(gòu)以保持組織彈性。同時(shí)，地方政府要以顧客導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變政府職能，做掌舵者而非劃槳者，適當(dāng)?shù)南蛏鐣?huì)組織授權(quán)、分權(quán)，讓社會(huì)中介組織具有更大的自主性。

（二）政治途徑的地方政府職能構(gòu)建。政治途徑的地方政府職能構(gòu)建把行政過(guò)程視作一種政治過(guò)程，認(rèn)同政治多遠(yuǎn)主義，其價(jià)值觀不是效率，而推崇代表性、政治回應(yīng)和責(zé)任等。這使得地方政府能表現(xiàn)不同的社會(huì)利益，同時(shí)在對(duì)個(gè)人的觀點(diǎn)上，傾向于將個(gè)人聚合成為一個(gè)廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治團(tuán)體。因此，在地方政府有自利性的傾向下，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)管理，我國(guó)現(xiàn)行的土地制度不利于農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，失地農(nóng)民的再就業(yè)能力較差，盲目的土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題，尤其在對(duì)待失地農(nóng)民的問(wèn)題上，地方政府的職能構(gòu)建要突出對(duì)于農(nóng)民實(shí)際需求的回應(yīng)性，以相關(guān)農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)土地的滿意而不是流轉(zhuǎn)的土地面積作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核地方政府績(jī)效。

（三）法律途徑的地方政府職能構(gòu)建。其一是法院正逐漸剝奪公共行政官員的責(zé)任豁免權(quán)。其二是使法院處于監(jiān)督行政官員的地位。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)沒(méi)有形成較為完善的市場(chǎng)機(jī)制，多數(shù)地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)依然處于自發(fā)流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，沒(méi)有規(guī)范的中介組織以及科學(xué)的價(jià)評(píng)估體系，容易造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的混亂，引發(fā)土地糾紛的社會(huì)群體性事件。在土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度不健全的情況下，法律途徑的地方政府職能構(gòu)建有助于利益受損的農(nóng)戶通過(guò)合法渠道表達(dá)自己的意見(jiàn)，平衡各方利益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙伯艷.集體土地流轉(zhuǎn)中的政府職能重塑[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（5）.