陽昌蓉

摘 要：以當(dāng)前公眾極為關(guān)注的食品安全問題為研究主題展開法律視角的思考，對我國食品安全法律制度的外在緊迫性和內(nèi)在必然性上論證了研究和完善食品安全法律制度的重要性。通過對域外成功的食品安全法律制度的介紹，試圖拓展我國食品安全法律制度建設(shè)的路徑，并以此為基礎(chǔ)，從立法完善和執(zhí)法效率提高兩個方面對我國食品安全法律制度的完善提出了一己之見，并就食品安全法律制度的完善提出具體的制度建議。

關(guān)鍵詞：食品安全;法律制度;監(jiān)督管理;思考

食品安全問題目前已經(jīng)不是個別國家或地區(qū)的問題，而是國際性問題，它已成為一個重大的全球問題。就中國而言，改革開放以來，中國的食品安全已經(jīng)從數(shù)量安全向質(zhì)量安全轉(zhuǎn)變。各地區(qū)，各部門不斷加強(qiáng)和完善食品安全監(jiān)管體系，大多數(shù)食品生產(chǎn)經(jīng)營者都以誠信和社會責(zé)任為基礎(chǔ)。面對有問題的食品侵權(quán)，消費(fèi)者的權(quán)利保護(hù)意識也在增強(qiáng)，這導(dǎo)致中國食品安全水平普遍提高，食品安全形勢也在不斷改善。

一、我國食品安全法律制度存在的問題

（一）我國的食品安全監(jiān)督管理制度存在的問題

目前，中國的食品安全監(jiān)管采用多部門的分管模式，這意味著食品安全的各個方面都有不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具體而言，國務(wù)院成立了食品安全委員會，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管;農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)監(jiān)督初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn);質(zhì)量檢驗(yàn)部門監(jiān)督和管理食品生產(chǎn)加工活動和進(jìn)出口活動;工商部門負(fù)責(zé)食品流通的監(jiān)督;食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)消費(fèi)鏈的監(jiān)督;衛(wèi)生委員會負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)和重大食品安全事故調(diào)查處理的組織。從這種監(jiān)管機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出的問題來看，各部門的監(jiān)管職責(zé)難以劃分明確，這就有可能造成各部門的監(jiān)管盲點(diǎn)或者重復(fù)監(jiān)管。

（二）我國的食品安全法律體系不完備

目前，中國有100多項(xiàng)有關(guān)食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)。食品安全事故的頻繁發(fā)生和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使人們對食品安全問題的認(rèn)識不斷加深，這導(dǎo)致了我國食品安全監(jiān)管法律制度的諸多問題。其完整性，系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性仍存在許多缺陷。例如，在協(xié)調(diào)方面，由于中國食品法律法規(guī)的法律法規(guī)不同，各種法律法規(guī)在監(jiān)管方式上存在一定的沖突，導(dǎo)致主要執(zhí)法部門處于虧損狀態(tài)，一些不法分子也會發(fā)揮法律的“空白球”，以及漏洞的法律。對于食品安全法第八十五條第五款規(guī)定的家禽，牲畜，野獸，水產(chǎn)動物肉類及其死于疾病，毒物或者其他死因的產(chǎn)品，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自的規(guī)定執(zhí)行，沒收非法收入，非法生產(chǎn)和經(jīng)營的食品，以及用于非法生產(chǎn)經(jīng)營的工具，設(shè)備，原材料等，非法生產(chǎn)經(jīng)營的食品價值不足1萬元，罰款2000元以上5萬元以下的，如果金額超過10000元，且貨物金額超過罰款的五倍和十倍，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)許可證。

（三）食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

中國仍有許多制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制度：衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量檢驗(yàn)部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，批準(zhǔn)所有標(biāo)準(zhǔn)，并由主管部門負(fù)責(zé)。各行業(yè)有權(quán)制定這些行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)方面相互重疊，由于各自的起點(diǎn)不同，所制定的規(guī)則各不相同，導(dǎo)致中國食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)混亂。這不僅讓消費(fèi)者感到困惑，也使得一些企業(yè)不知道實(shí)施哪一個標(biāo)準(zhǔn)是好的，表明中國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性。此外，中國的一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)仍然存在很大差異，技術(shù)指標(biāo)也落后。一些重要食品中有害物質(zhì)的限量遠(yuǎn)低于國際標(biāo)準(zhǔn)或國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，這使得中國的食品出口經(jīng)常與其他國家交易的時候被扣留或退回，對中國的食品公司和中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，甚至影響到中國的聲譽(yù)。

（四）內(nèi)容不夠全面

近年來，一些新的系統(tǒng)已經(jīng)在我們的社會所采用的，如食品企業(yè)食品安全責(zé)任保證體系，食品安全風(fēng)險評估制度，食品安全預(yù)警體系，食品安全危機(jī)管理體系，食品安全事故賠償制度，等等。但是這些現(xiàn)存的制度卻還未被國家錄入到已經(jīng)出臺的法律文獻(xiàn)當(dāng)中，所以我國的食品安全制度的內(nèi)容還處于一片空白的狀態(tài)，對于突發(fā)的食品安全狀況也沒有快速反應(yīng)的機(jī)制。消費(fèi)者和生產(chǎn)者都不足以維持一個食品安全體系的活性，并沒有在全社會參與食品安全監(jiān)管體系。

（五）職責(zé)不夠清晰

當(dāng)前我國視頻管理體制管理權(quán)限分別由食品藥業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等個各部分，并且每個部門都有不同的職責(zé)，形成了一個整體的環(huán)節(jié)鏈，但是這更容易造成每個環(huán)節(jié)各司其職，缺乏交流和溝通，職責(zé)不明確，相互矛盾和職責(zé)重復(fù)等等，對我國法律的權(quán)威性造成了嚴(yán)重的影響。盡管我國已經(jīng)做出了想換的食品改革策略，已經(jīng)形成了初具我國社會特色的食品安全體系，但是綜合監(jiān)督部門的監(jiān)督職能和組織協(xié)調(diào)能力的職責(zé)還沒有明確的法律依據(jù)。

二、完善食品安全法律制度的建議

（一）健全食品安全立法

對于食品安全領(lǐng)域嚴(yán)重屢屢出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，我國政府有關(guān)部門非常重視，也采取了一系列舉措試圖解決屢禁不止的食品安全問題，在中國現(xiàn)有嚴(yán)重的食品安全問題包括：高毒農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中的應(yīng)用，如農(nóng)產(chǎn)品甚至使用劇毒農(nóng)藥，濫用導(dǎo)致環(huán)境的嚴(yán)重污染，一些家畜的飼料添加劑，非法使用生長激素一些濫用抗生素和飼料添加劑，例如水產(chǎn)養(yǎng)殖中的氯霉素。非食品原料加工食品的問題，例如使用非食品原料加工食品，一些濫用或過量使用的美白劑，防腐劑，食用色素和其它加工食品，一些摻雜，使假，生產(chǎn)假酒，劣質(zhì)奶粉，用地溝油加工多余的烹調(diào)油，過量使用防腐劑，防腐劑等。這兩個食品安全問題都和我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不健全有關(guān)，可以說，正是因?yàn)椴糠质称钒踩臉?biāo)準(zhǔn)缺失或者較低或者執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)，才造成以上問題的泛濫。對我國現(xiàn)存的重要食品安全問題的解決必須以嚴(yán)格食品安全標(biāo)準(zhǔn)的立法為基礎(chǔ)進(jìn)行，盡快制定符合國際標(biāo)準(zhǔn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并以嚴(yán)格的檢測制度和違法者責(zé)任追究制度使之產(chǎn)生實(shí)效。

（二）完善轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度

2001年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)業(yè)的安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例轉(zhuǎn)基因成分的規(guī)定》，規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的檢測，生產(chǎn)，應(yīng)用和鑒定。對于轉(zhuǎn)基因食品的管理，其于2002年7月1日實(shí)施的措施，還規(guī)定在轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)記的方式。農(nóng)業(yè)部在2002年3月20日，實(shí)施的《在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》中，進(jìn)一步規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)簽制度。該辦法第3條規(guī)定了在標(biāo)簽管理目錄中列出，并用于出售的所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物應(yīng)標(biāo)，如果他們不識別，并且規(guī)定都沒有標(biāo)明，他們不得進(jìn)口或銷售。結(jié)合中國基因改造食物標(biāo)簽的現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度過于粗糙，缺乏嚴(yán)格的量化指標(biāo)。“只是配料，而不是指標(biāo)”的現(xiàn)象十分普遍。為了提高中國的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度，有必要從歐盟相關(guān)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格規(guī)定所有食物有轉(zhuǎn)基因成分不超過1%，且必須標(biāo)注。與此同時，制定嚴(yán)格的違反制裁制度，嚴(yán)厲查處不進(jìn)行標(biāo)識或虛假標(biāo)注的食品生產(chǎn)企業(yè)。

（三）完善食品安全執(zhí)法

我國食品安全法律制度建設(shè)的另一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是整頓食品安全的執(zhí)法工作。就目前的現(xiàn)狀而言，有關(guān)食品安全的立法雖不完善，但評估已有的食品安全法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，結(jié)果是極不樂觀的。食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管嚴(yán)重失職的狀態(tài)一直在延續(xù)。從以上有代表性的食品安全事件可以看出，食品安全法律制度的執(zhí)法缺位問題十分嚴(yán)重。完善食品安全法律制度必須加強(qiáng)執(zhí)法環(huán)節(jié)。

（1）食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管嚴(yán)重失職的狀態(tài)一直在延續(xù)。從以上有代表性的食品安全事件可以看出，食品安全法律制度的執(zhí)法缺位問題十分嚴(yán)重。完善食品安全法律制度必須加強(qiáng)執(zhí)法環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)食品檢驗(yàn)檢測體系。檢查中國食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)督情況，我們可以發(fā)現(xiàn)，工商和質(zhì)檢部門的主要工作是調(diào)查和處理有毒米飯和假冒食用油等假冒偽劣產(chǎn)品，但它是不太適合食品的內(nèi)在成分和含量的測試。這就給食品中的蘇丹紅、甲醇留下了極大的生存空間。因此，完善食品安全法律制度的另一個主要環(huán)節(jié)是要完善食品的檢驗(yàn)和檢測制度。

（3）食品召回法律制度是食品安全法律制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在一方面，它充分保護(hù)食物消費(fèi)者的權(quán)益，而另一方面，它是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的有效預(yù)警機(jī)制。食品生產(chǎn)經(jīng)營者所從事的生產(chǎn)和銷售食品的以營利為目的，并且對違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)，召回食品的經(jīng)濟(jì)成本是非常高的，所以食品生產(chǎn)經(jīng)營者會自覺參與維護(hù)食品安全性。食品召回制度能否起到上述作用，取決于執(zhí)法是否嚴(yán)格。因此，在食品安全法律體系建設(shè)，食品召回制度的實(shí)施必須強(qiáng)調(diào)，這需要強(qiáng)制召回被發(fā)現(xiàn)的一段時間內(nèi)有問題的不安全食品。

（三）明確政府的職責(zé)

自“三鹿事件”發(fā)生在中國以來，石家莊市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人被解雇，一些相關(guān)的政府工作人員也被撤職。因此，可以看出食品安全問題和當(dāng)?shù)卣芾聿划?dāng)有直接的關(guān)系。當(dāng)前我國實(shí)行的是分段監(jiān)管的體制，各個環(huán)節(jié)職能不明確，監(jiān)管職能不清，配合不默契。因此，有必要明確各級政府的監(jiān)督職能，加強(qiáng)對各級政府領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，實(shí)行定期訪問機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)各方密切配合，各自承擔(dān)責(zé)任，功能要明確，依法行使權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任。

三、結(jié)語

食品安全是關(guān)系到人民群眾的健康和安全。對于食品安全法，政府，企業(yè)，社會，消費(fèi)者都非常關(guān)注。當(dāng)務(wù)之急是盡快引入食品安全法，這也是黨和國家的改善民生的重要措施，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。隨著時代的發(fā)展，對食品安全的各種法律制度將逐步完善，關(guān)鍵是要嚴(yán)格執(zhí)行它們。該法通過后，希望有關(guān)企業(yè)將嚴(yán)格受到法律和政府部門能夠恪守嚴(yán)格執(zhí)法，使食品安全法將真正成為食品安全的為人民的保護(hù)神。

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