李天健 趙學(xué)軍

內(nèi)容提要：新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令人矚目的成就，這離不開(kāi)城市經(jīng)濟(jì)政策的推動(dòng)。從新中國(guó)成立初期的接管城市、恢復(fù)生產(chǎn)，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的重點(diǎn)工業(yè)城市建設(shè)，再到改革開(kāi)放后的城市對(duì)外開(kāi)放體系逐步建立、城鄉(xiāng)一體化，以至新型城鎮(zhèn)化與城市群的成熟，城市經(jīng)濟(jì)政策不斷完善，對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)發(fā)揮了重要作用。未來(lái)我國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)政策，既要堅(jiān)守以發(fā)展為目標(biāo)，又要秉持“以人民為中心”的基本原則;既要持續(xù)全面深化改革，又要保持政策穩(wěn)定連續(xù);既要促進(jìn)要素自由流動(dòng)，又要推動(dòng)要素結(jié)構(gòu)升級(jí);既要強(qiáng)調(diào)以國(guó)家戰(zhàn)略為指導(dǎo)，又要注重以地方實(shí)際為依據(jù)。

關(guān)鍵詞：新中國(guó)成立70年;城市經(jīng)濟(jì)政策;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：F290? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-7543（2019）08-0005-10

城市經(jīng)濟(jì)的快速崛起是當(dāng)今中國(guó)引人矚目的成就之一。與新中國(guó)成立初所不同的是，城市中的集聚經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流。截至2018年底，我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率已達(dá)59.58%，所對(duì)應(yīng)的是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到39 251元。與此同時(shí)，以城市群為載體的空間一體化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表征，而作為呼應(yīng)，中共中央、國(guó)務(wù)院早在2006年就將城市群認(rèn)定為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，并且自“十一五”以來(lái)一直將城市群作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。可以說(shuō)，城市的蛻變已經(jīng)成為70年間我國(guó)發(fā)展成就的集中體現(xiàn)，并且在未來(lái)也將成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。

縱觀新中國(guó)70年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一大特征就是“看得見(jiàn)的手”始終發(fā)揮著重要作用。無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)政策都是影響經(jīng)濟(jì)走向的重要因素。我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)之所以是今天的模樣，也離不開(kāi)來(lái)自“看得見(jiàn)的手”的塑造。因此，站在70年的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)上，尤其是身處新時(shí)代新征程中，回顧、梳理1949年以來(lái)關(guān)于城市經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略和重要政策，對(duì)于今天更好地認(rèn)識(shí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前因后果以及更好地把握未來(lái)前進(jìn)的方向，都是不可或缺的。然而，學(xué)術(shù)界關(guān)于新中國(guó)70年完整的城市經(jīng)濟(jì)政策的回顧總結(jié)仍然比較缺乏，總是選擇其中的某一片段進(jìn)行著重分析。本文將新中國(guó)70年城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)演變視為一個(gè)整體，以歷史先后來(lái)回顧城市經(jīng)濟(jì)的重大戰(zhàn)略和重要政策，并對(duì)其發(fā)揮的作用和產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，從經(jīng)濟(jì)總量、城鎮(zhèn)化等方面對(duì)70年城市經(jīng)濟(jì)政策的歷史貢獻(xiàn)進(jìn)行分析，并對(duì)城市經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，得出相應(yīng)啟示。

一、新中國(guó)70年城市經(jīng)濟(jì)政策變遷

70年來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)政策歷經(jīng)變遷，雖也出現(xiàn)過(guò)違背客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)情況的現(xiàn)象，但總體上有效推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活的改善。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征和所面臨的歷史任務(wù)不同，在各個(gè)歷史階段有所側(cè)重，具有鮮明的時(shí)代特征。

（一）1949～1952年：接管城市，穩(wěn)定和恢復(fù)生產(chǎn)

新中國(guó)成立初期，我們黨在城市建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)是欠缺的，但在當(dāng)時(shí)必須面對(duì)一些無(wú)法回避且要盡快完成的任務(wù)。這其中蘊(yùn)含著一定的邏輯順序，即從接管城市工作，再到穩(wěn)定和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。事實(shí)上，面對(duì)經(jīng)濟(jì)停滯、百業(yè)凋敝的局面，我們黨在解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利之前就已經(jīng)開(kāi)始思考如何發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，在摸索中不斷積累經(jīng)驗(yàn)和提高認(rèn)識(shí)。值得肯定的是，我們黨在1947年底至1948年初就已妥善地解決新形勢(shì)下的城市經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，制定了一整套系統(tǒng)的政策[1]。

1947～1950年的接管城市工作，是奪取全國(guó)勝利的重要任務(wù)，在接管過(guò)程中逐漸形成和完善的一系列政策措施，是我們黨的工作重心順利由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵[2]。在此基礎(chǔ)上，我們黨開(kāi)始著手恢復(fù)城市經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，制定和實(shí)施了一系列相關(guān)政策，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不成熟到比較成熟的摸索過(guò)程[3]。面對(duì)平、津、滬等一些城市解放時(shí)市場(chǎng)秩序極度混亂的局面，我們黨果斷采取措施，通過(guò)打擊金融投機(jī)、平抑市場(chǎng)物價(jià)等手段，迅速穩(wěn)定了城市中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，并由此開(kāi)始逐步恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。其中，一些政策措施的立足點(diǎn)是基于對(duì)當(dāng)時(shí)形勢(shì)的深入分析和正確判斷，秉持了“一切從實(shí)際出發(fā)”的原則，產(chǎn)生了良好的效果。例如，作為《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》所規(guī)定的新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本方針——“四面八方”政策，即“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”，扶持了私營(yíng)工商業(yè)生產(chǎn)，對(duì)迅速恢復(fù)、發(fā)展和繁榮城市經(jīng)濟(jì)起到了一定的積極作用[4]。同時(shí)，沒(méi)收官僚資本和建立全民所有制公營(yíng)企業(yè)同時(shí)進(jìn)行，確立工人階級(jí)在企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，大力發(fā)展公營(yíng)企業(yè)。這些政策有力推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和平穩(wěn)發(fā)展，為之后大規(guī)模開(kāi)展的社會(huì)主義改造創(chuàng)造了良好局面。

應(yīng)該說(shuō)，這一時(shí)期的城市經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于迅速穩(wěn)定戰(zhàn)后局面、恢復(fù)生產(chǎn)以及推動(dòng)社會(huì)主義改造都發(fā)揮了積極作用，其不唯書(shū)、不唯上，不靠老經(jīng)驗(yàn)，而是在實(shí)踐中探索、創(chuàng)造，這些經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)、借鑒[3]。同時(shí)，這一時(shí)期的城市經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)體現(xiàn)出我們黨“一切從人民利益”出發(fā)的基本原則。例如，在平抑市場(chǎng)價(jià)格中，政府針對(duì)貧困居民實(shí)施了“折實(shí)儲(chǔ)蓄”①等措施，以及針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施年久失修和供給不足的問(wèn)題，集中力量整治城市環(huán)境，改善市民居住條件，整修道路和增加公共交通，提升供水能力。

（二）1953～1977年：重點(diǎn)建設(shè)、冒進(jìn)試驗(yàn)與自我調(diào)整

“一五”計(jì)劃將城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國(guó)家的長(zhǎng)期計(jì)劃，通過(guò)有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行改建或新建以達(dá)到適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。這一時(shí)期的最大特征，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政指令式的城市經(jīng)濟(jì)政策成為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)力量。由于自身?yè)u擺、反復(fù)以及外部因素沖擊，城市經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)歷了重點(diǎn)城市、重點(diǎn)領(lǐng)域的有計(jì)劃建設(shè)、“大躍進(jìn)”中的冒進(jìn)與隨后的調(diào)整以及“文化大革命”中的沖擊和復(fù)蘇。

“一五”計(jì)劃時(shí)期，國(guó)家的基本任務(wù)是集中主要力量進(jìn)行大規(guī)模項(xiàng)目建設(shè)，以建設(shè)社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)[5]。在這一主導(dǎo)思路下，1954年召開(kāi)的第一次城市建設(shè)會(huì)議確定了有差異的城市建設(shè)方針②：第一類是當(dāng)時(shí)建設(shè)的重點(diǎn)，即重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目布局較多、需集中力量建設(shè)的新工業(yè)城市;第二類是有一定限額以上項(xiàng)目布局、需要擴(kuò)建的城市，以此達(dá)到為新工業(yè)區(qū)服務(wù)的目的;第三類是新建項(xiàng)目不多、可以局部改建或擴(kuò)建的城市，著重進(jìn)行城市設(shè)施的維護(hù)修養(yǎng);第四類是沒(méi)有布局限額以上工業(yè)項(xiàng)目的中小城市。然而，由于新工業(yè)城市大都選址于經(jīng)濟(jì)比較落后的西北地區(qū)，中央為此發(fā)動(dòng)沿海城市大力支援新工業(yè)城市建設(shè)。到1957年底，大部分新建工業(yè)城市已經(jīng)拔地而起，部分城市也得到了擴(kuò)建。

“一五”時(shí)期的城市經(jīng)濟(jì)政策是卓有成效的，如城鎮(zhèn)地區(qū)的就業(yè)在這一時(shí)期增長(zhǎng)超過(guò)三倍[6]。但是進(jìn)入“二五”時(shí)期后，國(guó)家的城市經(jīng)濟(jì)政策開(kāi)始遵循“多快好省”的發(fā)展總路線，提出了“用城市建設(shè)的大躍進(jìn)來(lái)適應(yīng)工業(yè)建設(shè)的大躍進(jìn)”，許多城市為此迅速修訂城市總體規(guī)劃，積極擴(kuò)大城市規(guī)模，使得城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”形勢(shì)。當(dāng)時(shí)，無(wú)論是省會(huì)、大中型城市，還是一些縣、建制鎮(zhèn)，為了安排“大躍進(jìn)”中上馬的工業(yè)項(xiàng)目，都對(duì)“一五”期間編制的城市總體規(guī)劃進(jìn)行了重新修訂，出現(xiàn)了把城市規(guī)模定得過(guò)大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高等問(wèn)題。有些大城市為了適應(yīng)工業(yè)發(fā)展的需要，甚至在當(dāng)時(shí)就規(guī)劃和建設(shè)了衛(wèi)星城①。城市經(jīng)濟(jì)政策的“大躍進(jìn)”產(chǎn)生了一系列不利后果。為了及時(shí)糾正問(wèn)題，自1961年起，根據(jù)中央提出的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針，城市經(jīng)濟(jì)政策也作出了相應(yīng)改變，即調(diào)整城市工業(yè)項(xiàng)目、壓縮城市人口、撤銷不夠條件的市鎮(zhèn)建制等。經(jīng)過(guò)一系列政策調(diào)整，城市經(jīng)濟(jì)又恢復(fù)了較為平穩(wěn)的運(yùn)轉(zhuǎn)，城市建設(shè)中的其他緊張問(wèn)題也都有所緩解?！拔幕蟾锩钡谋l(fā)使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次受到較大的沖擊。

這一時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)政策不斷變化，多次受到外界干擾，始終處于摸索和實(shí)驗(yàn)的階段，但這一階段也奠定了我國(guó)城市工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城市發(fā)展格局對(duì)之后幾十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，為改革開(kāi)放之后城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展積蓄了力量。同時(shí)，與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相類似，城市經(jīng)濟(jì)政策的反復(fù)探索和調(diào)整，也讓決策層意識(shí)到冒進(jìn)試驗(yàn)無(wú)法有效推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)真正發(fā)展，封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)無(wú)法支撐整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)前進(jìn)，而改革開(kāi)放成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然之路。因此，這一時(shí)期的城市經(jīng)濟(jì)政策并不是與改革開(kāi)放相對(duì)立的，而是具有承上啟下的歷史意義。

（三）1978～1997年：對(duì)外開(kāi)放、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化

黨的十一屆三中全會(huì)作出把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的戰(zhàn)略決策。此后，中央加強(qiáng)了對(duì)城市經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。改革開(kāi)放伊始，國(guó)務(wù)院就在北京召開(kāi)了第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，就城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定了一系列的方針、政策：一是控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn);二是要求全國(guó)城市認(rèn)真編制和修訂城市總體規(guī)劃;三是為了協(xié)調(diào)“骨頭”與“肉”的關(guān)系，自1979年起在部分城市②試行將上年工商利潤(rùn)的5%作為城市維護(hù)和建設(shè)資金;四是動(dòng)員地方、企業(yè)和國(guó)家一起解決城市住宅問(wèn)題。這次會(huì)議為改革開(kāi)放后的城市改革奠定了基調(diào)。此后，我國(guó)在推動(dòng)城市對(duì)外開(kāi)放、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)一體化等方面又制定了一系列政策。

1978年后，我國(guó)所構(gòu)建的對(duì)外開(kāi)放體系投射在空間上就是城市的逐步對(duì)外開(kāi)放。第一個(gè)階段首先是沿著“特區(qū)—沿?！獌?nèi)地”的方向開(kāi)始推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放，以1979年蛇口試點(diǎn)為起點(diǎn)，逐步擴(kuò)大到廣東、福建兩省，1988年設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1990年開(kāi)發(fā)和開(kāi)放上海浦東。第二個(gè)階段以1992年“南方談話”為標(biāo)志，1992年擴(kuò)大開(kāi)放浦東、蕪湖等6個(gè)沿江城市和三峽庫(kù)區(qū)，開(kāi)放哈爾濱等4個(gè)邊境和沿海地區(qū)省會(huì)城市，1996年開(kāi)放太原等11個(gè)內(nèi)陸省會(huì)，最終于2000年在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施后擴(kuò)大到廣大西部地區(qū)。

除了逐步建立的對(duì)外開(kāi)放城市體系，改革開(kāi)放后我國(guó)令人矚目的快速城鎮(zhèn)化歷程同樣離不開(kāi)城市經(jīng)濟(jì)政策的推波助瀾。上文所述以城市的對(duì)外開(kāi)放為代表的積極融入經(jīng)濟(jì)全球化即為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿χ籟7]。20世紀(jì)80年代，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化政策，秉持“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市”的思路，此時(shí)的城鎮(zhèn)化依靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升所釋放的富余勞動(dòng)力而緩慢推進(jìn)，以就近城鎮(zhèn)化為主[8]。進(jìn)入90年代之后，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重大推動(dòng)作用，城鎮(zhèn)化進(jìn)程由慢轉(zhuǎn)快，沿海城市對(duì)勞動(dòng)力的大量需求使得就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并存，農(nóng)村富余勞動(dòng)力的流動(dòng)已經(jīng)逐步打破傳統(tǒng)的“離土不離鄉(xiāng)”的束縛。與此同時(shí)，在20世紀(jì)90年代開(kāi)始的以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷得到推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元體制被進(jìn)一步打破，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)明顯增多。

從1978年改革開(kāi)放到世紀(jì)之交，在持續(xù)推進(jìn)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程中，我國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)政策愈發(fā)成熟，政策設(shè)計(jì)日趨合理。這一階段的城市經(jīng)濟(jì)政策逐漸具有一定的穩(wěn)定性，尤其是在宏觀層面不再表現(xiàn)出摸索中的反反復(fù)復(fù)。在政策的激勵(lì)下，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)在這一階段取得了快速發(fā)展，眾多跨國(guó)公司競(jìng)相在沿海城市建立現(xiàn)代化工廠，上海、廣州、深圳等城市的國(guó)際化水平大幅度提升，成為全球城市網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分。

（四）1998～2011年：大城市擴(kuò)張與“土地城市化”

世紀(jì)之交，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)于我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的影響在2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后更為明顯，區(qū)域性的對(duì)外開(kāi)放轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏膶?duì)外開(kāi)放，開(kāi)放領(lǐng)域由傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易向服務(wù)貿(mào)易擴(kuò)展[9]。許多城市實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)性增長(zhǎng)，我國(guó)城鎮(zhèn)的建城區(qū)面積在這一時(shí)期增長(zhǎng)了76.4%，蘇州、東莞、無(wú)錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時(shí)期的“明星”城市[7]。

與之前不同的是，這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以異地城鎮(zhèn)化為主，更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的作用，這就有力地促進(jìn)了勞動(dòng)力的自由轉(zhuǎn)移，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步完善形成了呼應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，“十五”計(jì)劃中提出“取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)”，此后各部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策。在這些政策支持下①，外出務(wù)工勞動(dòng)力規(guī)模迅速增長(zhǎng)，從2001年的8399萬(wàn)人提高到2012年的16 336萬(wàn)人。相應(yīng)地，這一階段的城市發(fā)展戰(zhàn)略也開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)椤按笾行〕鞘泻托〕擎?zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，但其實(shí)際表現(xiàn)出追求大城市擴(kuò)張的偏向[10]。

這一階段具有鮮明的“土地城市化”特色，即城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得益于土地制度改革，工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)與住房分配貨幣化的雙輪驅(qū)動(dòng)促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施條件改善以及制造業(yè)的繁榮。地方政府通過(guò)土地出讓與轉(zhuǎn)讓獲得了巨大的財(cái)政收益，推動(dòng)了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。1998年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》標(biāo)志著我國(guó)住房分配貨幣化的開(kāi)始，商品房和土地財(cái)政正式綁定，城市土地的權(quán)能被極大地激活，地方政府逐漸開(kāi)始走上依賴“土地財(cái)政”的道路[11-14]。為了預(yù)防房地產(chǎn)的過(guò)熱現(xiàn)象，自2005年始，多部門(mén)、多地區(qū)先后出臺(tái)了多項(xiàng)針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控政策，自此我國(guó)開(kāi)啟了長(zhǎng)期的房地產(chǎn)調(diào)控時(shí)代。

由工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)和住房分配貨幣化雙輪驅(qū)動(dòng)的“土地城市化”是這一階段城市經(jīng)濟(jì)政策的鮮明特點(diǎn)，毫無(wú)疑問(wèn)，其有力推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的繁榮和城市規(guī)模的有效擴(kuò)大。然而，房?jī)r(jià)持續(xù)推高使住房問(wèn)題成為城市居民的頭等大事，產(chǎn)生了財(cái)富分配差距快速擴(kuò)大的問(wèn)題。如前所述，雖然進(jìn)城務(wù)工仍然是大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力的選擇，且人數(shù)在不斷增長(zhǎng)，但是以高房?jī)r(jià)、基本公共服務(wù)均等化等為代表的一系列問(wèn)題開(kāi)始阻礙流動(dòng)人口的市民化。

（五）2012年至今：新型城鎮(zhèn)化和城市群的成熟

2012年后我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)，城市經(jīng)濟(jì)政策沿著既定軌道，依然在發(fā)揮相應(yīng)作用。為了應(yīng)對(duì)新局面，政策制定者對(duì)我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)政策也作出了一定創(chuàng)新。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步加快構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的步伐，先后批準(zhǔn)上海、廣東、福建、天津等地設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，重慶、成都、鄭州、武漢等城市成為這一時(shí)期的增長(zhǎng)明星，東興、瑞麗、丹東、伊寧、琿春等邊境城市發(fā)展迅速，“一帶一路”更是讓我國(guó)的經(jīng)濟(jì)軸帶、發(fā)展走廊進(jìn)一步伸展，促進(jìn)了城鎮(zhèn)格局的網(wǎng)絡(luò)化和開(kāi)放化[7]。

與此同時(shí)，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革得到了全面深化，使新型城鎮(zhèn)化成為這一時(shí)期的重點(diǎn)。近年來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，與此相呼應(yīng)的是我國(guó)城鎮(zhèn)化依然在快速推進(jìn)，再次進(jìn)入就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化并重階段。然而，快速的城鎮(zhèn)化使得戶籍制度對(duì)于勞動(dòng)力自由流動(dòng)的約束愈發(fā)明顯，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距越來(lái)越大①，“半城鎮(zhèn)化”“不完全城鎮(zhèn)化”等提法被更多的人所接受，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化問(wèn)題成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。有鑒于此，國(guó)家提出構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。其中，以2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》為標(biāo)志，我國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始進(jìn)入以“人的城鎮(zhèn)化”為核心、以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主要目標(biāo)的新階段。

除了繼續(xù)對(duì)原有命題給出更加全面、深入的解答外，這一階段的城市經(jīng)濟(jì)政策還立足于對(duì)新形勢(shì)的正確判斷，助推城市群走向成熟。應(yīng)該說(shuō)，政策層面十分重視城市群的發(fā)展問(wèn)題，多次重大政策的出臺(tái)已經(jīng)成為我國(guó)城市群發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。1982年首次提出“以上海為中心建立長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈”，是我國(guó)城市群規(guī)劃建設(shè)的起點(diǎn)。2006年“十一五”規(guī)劃中首次提出“把城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)”，標(biāo)志著城市群在城市化戰(zhàn)略布局中正式登上歷史舞臺(tái)。2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和2015年中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步明確“把城市群作為主體形態(tài)”，使城市群建設(shè)上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略。城市群不僅構(gòu)成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“關(guān)鍵少數(shù)”和“戰(zhàn)略平臺(tái)”，而且也真實(shí)展示了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的基本結(jié)構(gòu)和主流形態(tài)[15-16]。

二、新中國(guó)70年城市經(jīng)濟(jì)政策的歷史貢獻(xiàn)

1949年以來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了恢復(fù)、探索、改革和高速增長(zhǎng)階段，如今已經(jīng)成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的“火車(chē)頭”。梳理1949年以來(lái)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史軌跡可以發(fā)現(xiàn)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展繞不開(kāi)城市經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)和助力，其在城市經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)方面有著重要的貢獻(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)是衡量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要指標(biāo)，單就此而言，城市經(jīng)濟(jì)政策無(wú)疑取得了巨大成就。尤其是改革開(kāi)放后，在城市經(jīng)濟(jì)政策的推動(dòng)下，城市市場(chǎng)化改革愈發(fā)深入，各種經(jīng)濟(jì)主體紛紛投身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)活力得以充分釋放。1995年，全國(guó)城市市轄區(qū)生產(chǎn)總值為3.12萬(wàn)億元，而到了2014年，全國(guó)城市市轄區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)到39.63萬(wàn)億元②，占當(dāng)年全國(guó)GDP的61.54%，比1995的50.89%增長(zhǎng)了近11個(gè)百分點(diǎn)。按照可比價(jià)格計(jì)算，全國(guó)城市市轄區(qū)生產(chǎn)總值在這20年間增長(zhǎng)了近7倍，增幅達(dá)到693.13%。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在70年間也不斷得到優(yōu)化，尤其是改革開(kāi)放后，在市場(chǎng)化改革的推動(dòng)下，各城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，對(duì)拉動(dòng)就業(yè)和提高居民收入有著顯著作用。全國(guó)城市市轄區(qū)第三產(chǎn)業(yè)所占比重2009年首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，到2014年第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過(guò)50%。

與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化率的不斷提升也是城市經(jīng)濟(jì)政策的主要成就之一。1949～2018年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率基本上保持了上升趨勢(shì)。其中，1978年是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在此之前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅僅從1949年的10.64%上升到1978年的17.92%，而改革開(kāi)放后的40年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)到2018年的59.58%（見(jiàn)圖1）。這無(wú)疑得益于相關(guān)政策打破了人口自由流動(dòng)約束，進(jìn)而帶來(lái)了城市規(guī)模的明顯擴(kuò)大。1986年，20萬(wàn)以下人口的城市占據(jù)了絕大多數(shù)，100萬(wàn)以上人口的城市只占全部城市的6.5%。而到了2017年，絕對(duì)大多數(shù)的城市規(guī)模都在100萬(wàn)人以上，占到全部城市數(shù)量的54%。同時(shí)，人口規(guī)模400萬(wàn)以上的城市也在明顯增加，到了2017年已經(jīng)達(dá)到19座，其中有4座城市超過(guò)千萬(wàn)人口規(guī)模。

快速城鎮(zhèn)化和城市規(guī)模擴(kuò)大在很大程度上有賴于相關(guān)政策對(duì)城市吸納就業(yè)能力的促進(jìn)和提升。1952年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)只有2486萬(wàn)人，而2017年達(dá)到了42 462萬(wàn)人，比1952年增長(zhǎng)了約16倍。70年間，在城市經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)下，城市就業(yè)由新中國(guó)成立初期的基本都集中在國(guó)有單位和集體單位，變?yōu)楦母镩_(kāi)放后逐漸向私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移，而在國(guó)有單位和集體單位就業(yè)的勞動(dòng)力比重出現(xiàn)下降趨勢(shì)。個(gè)體經(jīng)營(yíng)比重由新中國(guó)成立初的長(zhǎng)期不足1%增長(zhǎng)到2017年的22.01%，私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人員比重也自20世紀(jì)90年開(kāi)始迅速上升，從1990年的0.33%增加到2017年的31.39%。

對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)，70年間最明顯的感受莫過(guò)于城市經(jīng)濟(jì)政策帶來(lái)的自身收入大幅增長(zhǎng)，尤其是在改革開(kāi)放之后，城市居民人均可支配收入增長(zhǎng)迅速，消費(fèi)水平也隨之大幅提升。1949年后，城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資①曾經(jīng)長(zhǎng)期在較低水平徘徊，直到20世紀(jì)80年代中期才出現(xiàn)了增長(zhǎng)，而自1997年開(kāi)始，城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資近乎于直線增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2，下頁(yè)）。改革開(kāi)放前后城市居民收入增長(zhǎng)對(duì)比的顯著差異同樣體現(xiàn)出政策的重要性。在收入增長(zhǎng)的同時(shí)，城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)水平也在持續(xù)提升，由1952年的每年人均消費(fèi)154元增長(zhǎng)到2017年的31 032元，按照可比價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)超過(guò)了22倍，并且增長(zhǎng)趨勢(shì)同樣是先慢后快。

除此之外，城市經(jīng)濟(jì)政策的歷史貢獻(xiàn)還體現(xiàn)在推動(dòng)了我國(guó)城市群的發(fā)展。從國(guó)家政策層面來(lái)看，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市群發(fā)展高度重視，2006年就將城市群確定為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的空間主體，并且自“十一五”以來(lái)將城市群作為新增長(zhǎng)極，城市群在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位不斷提升。憑借政策助力，城市群空間范圍逐漸擴(kuò)大，其發(fā)育程度也不斷提高，集聚各種資源的能力持續(xù)提升。1980～2016年，在國(guó)土面積、人口、生產(chǎn)總值、就業(yè)、固定投資、利用外資以及財(cái)政等方面，城市群在全國(guó)所占比重均有明顯提升。例如，城市群名義GDP占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過(guò)4/5，由1980年的70.42%提升到80.73%，全社會(huì)從業(yè)人員比重由43.37%提升到67.32%。

三、新中國(guó)70年城市經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)驗(yàn)啟示

70年來(lái)，城市經(jīng)濟(jì)政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控政策的有機(jī)組成部分，對(duì)推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升城市居民生活水平等方面有著巨大貢獻(xiàn)，但是也在某些歷史時(shí)期出現(xiàn)了違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、政策反復(fù)調(diào)整等問(wèn)題，其正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和啟示都值得總結(jié)、借鑒。

（一）既要堅(jiān)守以發(fā)展為目標(biāo)，又要秉持“以人民為中心”的基本原則

作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的組成部分，70年的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，城市經(jīng)濟(jì)政策的成敗除了是否符合客觀實(shí)際外，關(guān)鍵還在于是否堅(jiān)持了以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。改革開(kāi)放前的部分時(shí)期，正是由于經(jīng)濟(jì)政策偏離了以發(fā)展為目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致生產(chǎn)要素錯(cuò)配、正常經(jīng)濟(jì)秩序受到?jīng)_擊等一系列問(wèn)題。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，還包含著人民收入水平的提高、生活質(zhì)量的改善，以至對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的趕超。因此，城市經(jīng)濟(jì)政策要以發(fā)展為目標(biāo)，來(lái)源于對(duì)70年歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是未來(lái)必須堅(jiān)持的方向。

無(wú)論是新中國(guó)成立之初，還是改革開(kāi)放之后，都把“以人民為中心”作為城市經(jīng)濟(jì)政策必須堅(jiān)持的基本原則。這是根植于馬克思主義的基本價(jià)值追求、科學(xué)社會(huì)主義的本質(zhì)要求以及中國(guó)特色社會(huì)主義始終堅(jiān)守的價(jià)值理念[17]。新中國(guó)成立初期，“以人民為中心”的基本原則突出體現(xiàn)在把改善居住條件，解決就業(yè)、教育、醫(yī)療以及恢復(fù)、建設(shè)城市供水系統(tǒng)等關(guān)系城市居民切身利益的問(wèn)題作為頭等大事。在改革開(kāi)放后的城市化浪潮下，國(guó)家將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，并在該方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。在這一過(guò)程中，隨著原有的制度障礙逐漸被拆除，進(jìn)入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力通過(guò)獲得穩(wěn)定就業(yè)的機(jī)會(huì)使自身真正獲得了市民身份，“農(nóng)民工”也將成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)史上的名詞[18]。應(yīng)該說(shuō)，正是既堅(jiān)持了以發(fā)展為目標(biāo)，也秉持了“以人民為中心”的基本原則，才使得城市經(jīng)濟(jì)政策自新中國(guó)成立以來(lái)在推動(dòng)我國(guó)城市崛起方面的積極作用愈發(fā)明顯，也使得城市居民真切地、平等地享受到了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（二）既要持續(xù)全面深化改革，又要保持政策穩(wěn)定連續(xù)

新中國(guó)成立至改革開(kāi)放以前，“看得見(jiàn)的手”在整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用，城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)同樣依賴計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在當(dāng)時(shí)確實(shí)對(duì)于穩(wěn)定城市生產(chǎn)生活起到了重要作用，但是從長(zhǎng)期來(lái)看還是造成了資源配置的扭曲，使得實(shí)際增長(zhǎng)率長(zhǎng)期低于潛在增長(zhǎng)率。改革開(kāi)放后，我國(guó)制定了一系列政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，保證了城市經(jīng)濟(jì)的騰飛。首先，城市經(jīng)濟(jì)政策極大促進(jìn)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效提升了城市經(jīng)濟(jì)活力。其次，城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策把勞動(dòng)力從低生產(chǎn)率產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)率產(chǎn)業(yè)，激發(fā)了勞動(dòng)力的積極性，推動(dòng)了流動(dòng)人口進(jìn)入城市就業(yè)和生活，真正兌現(xiàn)了人口紅利。最后，需求側(cè)的巨大潛力得以釋放，包括城市就業(yè)擴(kuò)大和收入提高產(chǎn)生的不斷增長(zhǎng)的消費(fèi)需求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引致的投資需求，以及對(duì)外開(kāi)放獲得的外部需求，使得潛在增長(zhǎng)率得以實(shí)現(xiàn)。今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，全面深化改革仍將是城市經(jīng)濟(jì)政策的邏輯主線。

改革開(kāi)放前，政策的反復(fù)曾經(jīng)使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重沖擊，而改革開(kāi)放后的城市經(jīng)濟(jì)政策則是沿著唯一的邏輯主線在持續(xù)推進(jìn)。從轉(zhuǎn)變收入分配模式、激發(fā)勞動(dòng)者的積極性、促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)起步，到20世紀(jì)90年代后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革和提升對(duì)外開(kāi)放水平，再到進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)以新型城鎮(zhèn)化為代表的一系列改革進(jìn)一步打破阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的體制機(jī)制梗阻，確立了以城市群為空間主體的發(fā)展思路。通過(guò)改革開(kāi)放前后實(shí)踐對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，一條很重要的經(jīng)驗(yàn)就是，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性對(duì)維持正常經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，尤其是當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期在面臨內(nèi)外部嚴(yán)峻形勢(shì)下，持續(xù)全面深化改革和保持政策穩(wěn)定連續(xù)，二者缺一不可。

（三）既要促進(jìn)要素自由流動(dòng)，又要推動(dòng)要素結(jié)構(gòu)升級(jí)

改革開(kāi)放前，大量勞動(dòng)力被人為地固定在生產(chǎn)率低下的農(nóng)業(yè)部門(mén)而無(wú)法進(jìn)入生產(chǎn)率更高的城市部門(mén)就業(yè)，這不僅沒(méi)有促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升，反而由于資源錯(cuò)配造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)量無(wú)法達(dá)到預(yù)期，生產(chǎn)結(jié)果偏離生產(chǎn)可能性邊界，甚至勞動(dòng)力自身的再生產(chǎn)都無(wú)法得到維持[19]。而改革開(kāi)放后的歷史進(jìn)程證明，實(shí)施促進(jìn)要素自由流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)政策取得了巨大成功。政策允許勞動(dòng)力自由流動(dòng)是快速城鎮(zhèn)化的必要條件，而后者為城市部門(mén)提供的大量勞動(dòng)力也已經(jīng)成為城市經(jīng)濟(jì)起飛必不可少的要素，人口紅利不僅得到真正兌現(xiàn)，而且對(duì)降低統(tǒng)計(jì)上的城鄉(xiāng)收入差距有著顯著作用[20]。

與此同時(shí)，相關(guān)政策的實(shí)施使城市勞動(dòng)力供給數(shù)量迅速增加。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要素之一的勞動(dòng)力，其結(jié)構(gòu)在這一時(shí)期也由于政策支持而優(yōu)化升級(jí)，尤其是20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始的高等教育招生規(guī)模的擴(kuò)大，使得城市中的人力資本得以迅速增長(zhǎng)。其背后的邏輯正是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市部門(mén)吸納勞動(dòng)力就業(yè)的能力增強(qiáng)，需要人力資本水平的不斷提升，以滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的需求。事實(shí)證明，對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)，人力資本水平的不斷提升，與快速城鎮(zhèn)化起到了同樣重要的作用[21]。可以說(shuō)，城市經(jīng)濟(jì)在改革開(kāi)放初期的快速發(fā)展有賴于人口紅利的兌現(xiàn)，而之后以勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)為代表的后發(fā)優(yōu)勢(shì)成為我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)不斷飛躍的主要推動(dòng)力。

（四）既要強(qiáng)調(diào)以國(guó)家戰(zhàn)略為指導(dǎo)，又要注重以地方實(shí)際為依據(jù)

“一五”“二五”時(shí)期重點(diǎn)工業(yè)城市的建設(shè)曾經(jīng)為新中國(guó)工業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這正是把城市經(jīng)濟(jì)政策作為國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃一部分的積極體現(xiàn)。而在市場(chǎng)化改革下，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，雖然這有效推動(dòng)了城市生產(chǎn)率提升和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，但也在一定程度上催生了“地方保護(hù)主義”，加劇了城市間的壁壘，甚至出現(xiàn)了浪費(fèi)大量資源保護(hù)落后產(chǎn)能的情況[22]。在此背景下，針對(duì)城市發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略逐漸增多，尤其是2006年“十一五”規(guī)劃中首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，標(biāo)志著城市群在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局中正式登上歷史舞臺(tái)。2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》以及2015年中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步明確“把城市群作為主體形態(tài)”，使城市群發(fā)展步伐明顯加快。截至目前，國(guó)家明確規(guī)劃建設(shè)的城市群數(shù)量已經(jīng)達(dá)到19個(gè)。城市群的崛起是新時(shí)期以國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外在表現(xiàn)[23]。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)中央指令，而忽視區(qū)域特殊性和差異性的情況。改革開(kāi)放后，不同區(qū)域在發(fā)展水平和速度上差異明顯，所面臨的問(wèn)題也不盡相同，這種局面下因城施策顯得愈發(fā)重要。尤其是在城市群一體化的進(jìn)程中，由不同城市實(shí)際情況所決定的城市間合理分工協(xié)作至關(guān)重要，這就需要城市經(jīng)濟(jì)政策充分尊重地方實(shí)際，把握地方差異性，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。為此，在制定和實(shí)施城市經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，強(qiáng)調(diào)以國(guó)家戰(zhàn)略為指導(dǎo)和以地方實(shí)際為依據(jù)，不僅是70年有效推動(dòng)城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，而且是新時(shí)代在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中必須堅(jiān)持的原則。

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Abstract： Since the founding of PRC， the development of China’s urban economic has made remarkable achievements， which can’t be separated from the impetus of urban economic policy. From taking over cities and resuming production in the early days of the founding of PRC to the construction of key industrial cities in the planned economy period， to the gradual establishment of the open system of cities after the reform and opening-up， the integration of urban and rural areas， to the maturity of new urbanization and urban agglomerations， China’s urban economic policy is constantly improving， which has played an important role in promoting the growth of urban economic aggregate and structural optimization and upgrading. In the future， China’s urban economic policies should not only adhere to the development-oriented principle， but also to the people-centered principle. They should continue to deepen the reform in an all-round way and maintain the policy stability and continuity. They should promote the free flow of elements and upgrade the structure of elements. They should also emphasize the guidance of national strategies and the promotion of the upgrading of the structure of elements. Lastly， Emphasis should be placed on the guidance of national strategies and on the basis of local realities.

Key words： 70 years after the founding of the PRC; urban economic policy; new urbanization