于鵬 陳語

內(nèi)容提要：環(huán)境鄰避事件是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的衍生物和副產(chǎn)品，也是政府治理難題之一。將公共價值管理理論引入環(huán)境鄰避議題，能夠為厘清環(huán)境鄰避治理困境并提出創(chuàng)新性解決方案提供新的視角和思路。公共價值視域下的環(huán)境鄰避治理追尋的是公共價值集合的最大化，呈現(xiàn)為政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值共生共存、互動互融的統(tǒng)一體。通過引入張力分析工具，從使命目標(biāo)、政治決策、運營執(zhí)行三個層面剖析環(huán)境鄰避治理的張力場域?；趹?zhàn)略三角模型，立足重塑公共價值的使命管理、吸納多元主體偏好的政治管理、完善利益補(bǔ)償?shù)倪\營管理三個維度構(gòu)建環(huán)境鄰避治理的整合機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共價值;環(huán)境鄰避治理;張力場域;整合機(jī)制

中圖分類號：D669.9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）08-0152-08

我國正處于改革開放的深水區(qū)和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，呈現(xiàn)社會分化加速、利益深度調(diào)整、社會整合弱化的鮮明特點[1]。多元利益主體在社會力量場域中形成多極張力，加之缺乏必要的價值整合機(jī)制，以鄰避效應(yīng)為代表的多重社會問題不斷顯現(xiàn)，沖擊著現(xiàn)有社會價值體系，引發(fā)高風(fēng)險甚至是群體性事件。進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是2010年后，我國進(jìn)入鄰避沖突高發(fā)期，主要表現(xiàn)為鄰避事件日益增多、爆發(fā)頻率更為密集、社會影響日漸廣泛，尤其在互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)蓬興的背景下，頻發(fā)的鄰避事件成為新時代我國城市發(fā)展和政府治理面臨的重大挑戰(zhàn)。

鄰避效應(yīng)在實踐層面成為熱點，使得系統(tǒng)梳理這一領(lǐng)域，同時在理論層面高度抽象成為迫切需要。較之于國內(nèi)頻發(fā)的鄰避事件，鄰避研究較少從整體性、戰(zhàn)略性視角探討鄰避治理困境。其中，環(huán)境污染類鄰避事件作為鄰避效應(yīng)的構(gòu)成主體尚未得到充分重視。較之其他類型的鄰避事件，環(huán)境污染類鄰避抗?fàn)幨且粋€多元主體聚集、多重矛盾交織、多元價值容易沖突的張力場域，具有突發(fā)性、擴(kuò)散性、不確定性等特征，容易誘發(fā)公共危機(jī)[2]。公共價值管理作為反思超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的新型公共治理范式，能夠?qū)⒄蝺r值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值統(tǒng)攝到公共價值統(tǒng)一體系，為環(huán)境鄰避效應(yīng)的解決和治理提供嶄新的戰(zhàn)略性分析框架。

一、環(huán)境鄰避治理的公共價值維度分析

環(huán)境鄰避沖突涉及多方利益主體，呈現(xiàn)多方主體的多元價值訴求和利益博弈。環(huán)境鄰避治理的目標(biāo)是實現(xiàn)多方主體的多元價值平衡。地方政府需要轉(zhuǎn)變思維，從公共價值的視角出發(fā)，厘清環(huán)境鄰避治理中公共價值的核心要義和分析維度，進(jìn)而調(diào)整治理模式，提升治理能力。

（一）公共價值管理理論與環(huán)境鄰避議題的耦合

在城市精細(xì)化發(fā)展及其快速擴(kuò)張的大背景下，為滿足人民日益增長的公共服務(wù)需要，加快城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為必然。其中，部分帶有強(qiáng)負(fù)外部性的鄰避設(shè)施建設(shè)引起周邊群眾的強(qiáng)烈不滿乃至抗議，進(jìn)而導(dǎo)致各類環(huán)境鄰避事件頻發(fā)并呈連年遞增的趨勢。在我國，從北方到南方，從沿海到內(nèi)陸，自反對PX項目落地，到抵制垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾填埋場、核電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，環(huán)境污染類鄰避運動不時發(fā)生，成為環(huán)境公共項目建設(shè)的棘手難題。

公共價值管理理論是在國外公共行政學(xué)范式演變中興起的前沿理論之一。哈佛大學(xué)教授馬克·莫爾在《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》一書中首次提出了公共價值概念，并強(qiáng)調(diào)公共管理的目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)、定義并創(chuàng)造公共價值[3]。馬克·莫爾從公共部門戰(zhàn)略管理者的角度出發(fā)，對如何創(chuàng)造公共價值進(jìn)行了闡釋。政府戰(zhàn)略管理者的主要工作包括：確定組織使命符合公共價值標(biāo)準(zhǔn);爭取政治及法律方面的支持;提高組織管理和運行的能力以實現(xiàn)目標(biāo)。這三項內(nèi)容構(gòu)成公共價值管理的“戰(zhàn)略三角模型”，即使命管理、政治管理、運營管理，是公共價值管理范式的分析基礎(chǔ)和理論基石。

作為后新公共管理時代極具解釋力和包容力的理論[4]，公共價值管理范式在分析環(huán)境鄰避議題上具有獨特的視角，能為環(huán)境鄰避事件的解決提供新的注解。一方面，不同于傳統(tǒng)政治行政二分法下政府政策執(zhí)行者的身份，公共價值管理范式下的政府被定義為統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略管理者和公共價值創(chuàng)造者，其所追求的是整體性公共價值最大化，涵蓋政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值，與環(huán)境鄰避治理的價值取向不謀而合;另一方面，公共價值管理更為關(guān)注政治系統(tǒng)內(nèi)部與外部主體的互動，而在環(huán)境鄰避治理的全過程中，政府只有同時做到使命管理、政治管理、運營管理的三位一體和多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，才能實現(xiàn)價值理性和工具理性的有機(jī)融合。

（二）環(huán)境鄰避治理中的“公共價值集”

公共價值的概念較為抽象和寬泛，目前學(xué)術(shù)界尚未有統(tǒng)一權(quán)威的定義。國外學(xué)者從不同的研究視角出發(fā)，對公共價值的內(nèi)涵和目標(biāo)進(jìn)行解構(gòu)，形成了以馬克·莫爾為代表的“公共價值實體論”和以巴里·波茲曼為代表的“公共價值共識論”[5]。馬克·莫爾立足公共價值管理者維度，將公共價值理解為與社會集體偏好相匹配且能夠帶來客觀實際效用的公共產(chǎn)品和服務(wù)。巴里·波茲曼在審視由理性經(jīng)濟(jì)人和利益囤積、政府空洞化所帶來的公共價值失靈時，也意識到通過民主化過程整合多元社會價值，進(jìn)而產(chǎn)生公共價值的必要性[6]。由此可見，實體論和共識論均強(qiáng)調(diào)價值的“公共”屬性及參與主體的多元化。所不同的是，實體論將公共價值視為可視化結(jié)果層面的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是能滿足公眾偏好和客觀效用的“實體”，人們能根據(jù)真切實在的價值行為來評估管理者績效，而共識論意在喚起公共意識和民主意識，公共價值貫穿于民眾和政府利益博弈的始終。

環(huán)境鄰避沖突呈現(xiàn)地方政府、施建企業(yè)、周邊公眾、環(huán)保組織等多元利益主體博弈的情境，體現(xiàn)為政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值多重價值沖突的協(xié)調(diào)重建。其中，地方政府追求地方財政收入、居民就業(yè)、政績提升等“實體性”政治價值;施建企業(yè)期冀通過鄰避設(shè)施的建設(shè)運營獲得營收利潤等“實體性”經(jīng)濟(jì)價值;周邊公眾強(qiáng)調(diào)生命健康、資產(chǎn)保值、民意訴求輸入等“共識性”社會價值;環(huán)保組織秉持生態(tài)保護(hù)、環(huán)境正義、可持續(xù)發(fā)展等“共識性”生態(tài)價值。公共價值視域下的環(huán)境鄰避治理并非片面強(qiáng)調(diào)某一主體、某一維度的價值取向，而需在對多方利益主體及其各自追求價值維度的綜合考量的基礎(chǔ)之上，做到各方利益平衡，最終實現(xiàn)政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值共同構(gòu)成的公共價值集合的整體價值最大化（見圖1，下頁）。

在現(xiàn)實的環(huán)境鄰避事件中，地方政府和施建企業(yè)構(gòu)成的“增長聯(lián)盟”①憑借行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源的占有主導(dǎo)公共價值的生產(chǎn)供給，分配創(chuàng)造公共價值所需社會資源。周邊公眾和環(huán)保組織構(gòu)成的“社群聯(lián)盟”②，作為公共價值的需求者和消費者，是被動的政策客體。雙方差異化的價值目標(biāo)、利益立場、處理態(tài)度和行動邏輯推動環(huán)境鄰避事件向相反的方向發(fā)展，形成矛盾的張力場域?？茖W(xué)識別和精準(zhǔn)把握鄰避議題中的環(huán)境類型和多極力量，考驗著政府治理能力和治理水平。

二、環(huán)境鄰避治理中的張力場域分析

針對如何識別議題中的新情況，納特和巴可夫提出了“張力”分析工具，即同時將組織向不同方向推拉的相互對立的力量[8]。本研究將“張力”界定為環(huán)境鄰避議題中的不同主體在使命目標(biāo)、政治決策和運營執(zhí)行三個維度產(chǎn)生的對立與不相容性，從而將環(huán)境鄰避進(jìn)程推拉向不同方向，進(jìn)而影響公共價值最大化實現(xiàn)的反向力量。這種由價值悖論和利益矛盾導(dǎo)致的力量沖突可能引致政府公共政策朝向多極方向發(fā)展，形成多元主體聚集、多重矛盾交織、多元價值沖突的“張力場域”。將鄰避議題表達(dá)為張力的目的在于清楚地說明公共價值創(chuàng)造者所面臨的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)由政府、市場、社會、公眾等主體構(gòu)成，同時將環(huán)境鄰避決策向多個方向拉扯。

環(huán)境鄰避治理的張力場域涉及四方利益主體，即地方政府、施建企業(yè)、周邊公眾和環(huán)保組織。根據(jù)價值指向（公共利益—個體利益）和權(quán)威地位（強(qiáng)勢—弱勢）的差異，四類主體在張力場域中的位置也有所不同。一方面，不同利益主體秉持“公共利益”和“個體利益”的目標(biāo)遵循，在環(huán)境鄰避事件中呈現(xiàn)迥異的價值取向和行為模式;另一方面，憑借權(quán)威地位的強(qiáng)弱對環(huán)境鄰避決策、設(shè)施建設(shè)全過程施加不同程度的影響，由此形成多極力量博弈的場域。

環(huán)境鄰避事件從萌生、積聚到爆發(fā)是張力場域的集中體現(xiàn)，代表著政治系統(tǒng)內(nèi)部或與環(huán)境間兩級的對抗與矛盾，這種矛盾沖突貫穿于決策制定、設(shè)施建設(shè)、效應(yīng)感知、訴求表達(dá)、沖突生成的全過程，體現(xiàn)在以政府為代表的“增長聯(lián)盟”和以公眾為代表的“社群聯(lián)盟”利益博弈的始終。作為環(huán)境鄰避治理主體的政府在任何一個環(huán)節(jié)處理不當(dāng)，都可能成為引發(fā)群體性事件的“誘因”?；诖?，本文構(gòu)建環(huán)境鄰避治理的張力場域分析模型，并分別從使命目標(biāo)、政治決策和運營執(zhí)行三個層面分析具體的張力呈現(xiàn)（見圖2，下頁）。

（一）使命目標(biāo)層面的張力分析

在環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)中，價值主體在使命目標(biāo)層面圍繞公共利益和個體利益產(chǎn)生的“張力”是環(huán)境鄰避效應(yīng)的直接誘因。環(huán)境鄰避設(shè)施本質(zhì)上是滿足公共利益和城市發(fā)展需要的公共物品，其決定性因素是集體偏好的公共價值。鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)是通過政策手段實現(xiàn)公共設(shè)施所承載的資源和服務(wù)價值配置，而地方政府作為規(guī)劃政策的制度化主體會對社會資源和利益分配格局產(chǎn)生重要影響。

就鄰避設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃政策而言，環(huán)保組織和周邊公眾的價值取向是生態(tài)友好、環(huán)境正義、資產(chǎn)保值、健康安全等，而在“晉升錦標(biāo)賽”模式下[8]，地方政府專注于政績提升、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會就業(yè)率等績效考核中易被測量的硬價值指標(biāo)，而忽視生態(tài)質(zhì)量、環(huán)境正義、公眾健康、民主協(xié)商等不易被測量的軟價值指標(biāo)，由此形成使命目標(biāo)層面“地方政府—周邊公眾”、“地方政府—環(huán)保組織”兩對張力。

施建企業(yè)作為理性市場經(jīng)濟(jì)主體，追求組織利潤最大化和生產(chǎn)目標(biāo)的達(dá)成。周邊公眾出于自身利益維護(hù)，抵制“惠及整體居民但對周邊環(huán)境帶來嚴(yán)重影響的鄰避設(shè)施”建在自家周圍。環(huán)保組織著眼于區(qū)域整體環(huán)境和生態(tài)保護(hù)，反對設(shè)施建設(shè)帶來的負(fù)外部效應(yīng)外溢。施建企業(yè)的逐利性與環(huán)境保護(hù)和社會責(zé)任之間不可避免地存在矛盾，形成“施建企業(yè)—周邊公眾”、“施建企業(yè)—環(huán)保組織”兩對張力。這種基于目標(biāo)導(dǎo)向和主體立場的“張力”導(dǎo)致環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)這一公共議題難以在鄰避網(wǎng)絡(luò)中達(dá)成共識，成為環(huán)境群體性事件的“價值誘因”。

（二）政治決策層面的張力分析

公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配[10]，政治決策層面的精英決策和技治主義①、政府與公民互動漸微是環(huán)境鄰避沖突的誘因。

當(dāng)公眾與政府有效溝通表達(dá)的渠道被技治主義和專家理性所替代、開放式的政治系統(tǒng)被封閉化的精英決策所替代時，“周邊公眾—地方政府”的張力由此形成，進(jìn)而可能產(chǎn)生一定程度的公共危機(jī)。這種危機(jī)體現(xiàn)為政府的公信力削弱、專家技術(shù)的科學(xué)性存疑、政策過程的民主性缺失[11]。除對設(shè)施本身的風(fēng)險考量外，公眾訴求還體現(xiàn)在政策的程序正義和知情權(quán)的維護(hù)上。當(dāng)公眾表達(dá)出對鄰避設(shè)施規(guī)劃和決策過程的不滿甚至采取非制度化的參與形式時，往往意味著其價值訴求已經(jīng)超越對環(huán)境保護(hù)和生存健康等基本權(quán)利的維護(hù)，而上升到政治權(quán)利的爭取上。這種權(quán)利即公眾依法享有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，不僅體現(xiàn)為政府決策之前的預(yù)先告知與意見征詢，而且包括政策信息公開過程中的及時性、透明性與完整性。

在鄰避設(shè)施建設(shè)引發(fā)的風(fēng)險感知中，地方政府往往從區(qū)域整體發(fā)展角度強(qiáng)調(diào)鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性，對于周邊居民所擔(dān)憂的環(huán)境污染和健康威脅，通常依據(jù)第三方環(huán)保組織的專業(yè)技術(shù)評估結(jié)果予以回應(yīng)，如鄰避設(shè)施的技術(shù)參數(shù)，配套防護(hù)符合國家制定的安全標(biāo)準(zhǔn)，對周邊環(huán)境和人身健康的負(fù)面影響完全處于國家所規(guī)定的安全閾值之內(nèi)，對環(huán)境的影響微乎其微等，從而引發(fā)“環(huán)保組織—周邊公眾”的隱性張力。

地方政府擁有仲裁者和利益相關(guān)者的“雙重人格”，在環(huán)境鄰避決策過程中難免受到“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”和“有限理性”制約。部分施建企業(yè)以經(jīng)濟(jì)目的游說決策系統(tǒng)，引致政府公共價值的背離和公共功能的弱化，形成“地方政府—施建企業(yè)”的張力，即由于不同主體力量的非均衡性，地方政府易被強(qiáng)勢利益集團(tuán)“俘獲”而損害或無視弱勢群體的利益[12]，在城市規(guī)劃和鄰避設(shè)施選址上故意趨于或避開某類群體。

（三）運營執(zhí)行層面的張力分析

在運營執(zhí)行層面，政策監(jiān)控的缺位、利益補(bǔ)償?shù)氖Ш狻⑿畔⑴兜姆忾]化、危機(jī)應(yīng)對的維穩(wěn)妥協(xié)傾向是推動環(huán)境鄰避事件演變升級的直接原因，也是導(dǎo)致環(huán)境鄰避沖突發(fā)生的關(guān)鍵因素。

作為鄰避設(shè)施建設(shè)的直接政策客體，周邊公眾和環(huán)保組織期望詳細(xì)了解鄰避項目的政策法規(guī)、選址規(guī)劃方案、技術(shù)方案、施建企業(yè)資質(zhì)、環(huán)境影響評估報告、風(fēng)險控制方案、項目招標(biāo)書和投標(biāo)書等重要信息。而在環(huán)境鄰避設(shè)施建設(shè)及運營過程中，地方政府大多采取信息模糊化的方式單方面進(jìn)行項目的公示，決策執(zhí)行過程缺乏對重要信息的完整及時披露，政府監(jiān)管未能有效跟進(jìn);施建企業(yè)則相對處于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢和信息優(yōu)勢地位，通常以組織秘密為由拒絕相關(guān)信息的公開?！袄?風(fēng)險”分配不公導(dǎo)致周邊公眾不滿情緒持續(xù)堆積，監(jiān)管缺位和風(fēng)險溝通不足引致矛盾不斷積聚，周邊公眾利益訴求因缺乏制度化的表達(dá)渠道轉(zhuǎn)而訴諸非理性的組織化行動，形成“周邊公眾—地方政府”、“環(huán)保組織—地方政府”、“施建企業(yè)—環(huán)保組織”、“施建企業(yè)—周邊公眾”四對張力。

在社會剛性穩(wěn)定目標(biāo)和政治問責(zé)的壓力下，地方政府解決環(huán)境群體性事件的行為通常呈現(xiàn)“路徑依賴”的特征，維穩(wěn)成為首要目的，以信息的回避和鄰避設(shè)施的擱置、停建換取問責(zé)風(fēng)險的規(guī)避。一旦因為社會維穩(wěn)而叫停或移址鄰避項目，施建企業(yè)的前期投入成本將產(chǎn)生較大損失，甚至要求地方政府給予相應(yīng)補(bǔ)償，從而形成“施建企業(yè)—地方政府”的張力。

如何在尊重科學(xué)和民意的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好各方利益，找尋到一條政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值和諧共生的環(huán)境鄰避治理之路，成為轉(zhuǎn)型時期政府治理應(yīng)當(dāng)重點考慮的議題。

三、環(huán)境鄰避治理的整合機(jī)制構(gòu)建

如何精準(zhǔn)識別和有效整合分布于使命目標(biāo)、政治決策、運營執(zhí)行三維向度的多重張力，進(jìn)而凝聚多方價值共識，是貫穿于政府環(huán)境鄰避決策過程的重要問題，也是環(huán)境鄰避治理的關(guān)鍵所在。公共價值理論首創(chuàng)者馬克·莫爾提出的戰(zhàn)略三角模型為政府作為公共價值的創(chuàng)造主體整合環(huán)境鄰避沖突中的價值要素提供了戰(zhàn)略分析框架，為戰(zhàn)略管理者建立政府、企業(yè)、公眾、社會互融互通的價值連接機(jī)制催生出新的洞察力。為此，本文構(gòu)建出基于戰(zhàn)略三角模型的環(huán)境鄰避治理整合機(jī)制（見圖3），通過使命管理、政治管理、運營管理三位一體的整合措施，重塑地方政府公共價值的使命，吸納多元主體的價值偏好，完善多元化利益補(bǔ)償機(jī)制和配套機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境鄰避治理“公共價值”的最大化。

（一）使命管理——以創(chuàng)造公共價值為目標(biāo)

“使命管理”是公共價值創(chuàng)造的邏輯起點，核心工作是公共部門依據(jù)公共價值理念確定組織的愿景和使命，并將愿景和目標(biāo)的價值傳遞給利益相關(guān)者[13]。這些目標(biāo)對公眾和環(huán)保組織而言是集體偏好的政治性輸入和制度化參與，對地方政府而言不僅包括可量化、可評估的政治經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且涵蓋民主協(xié)商、互動參與、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)友好、環(huán)境正義、生命健康等社會生態(tài)指標(biāo)，即地方政府追求和創(chuàng)造的公共價值是政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值的統(tǒng)一體，是整體性“公共價值集”最大化。使命管理界定了政府作為公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)和范圍，是政府區(qū)別于私人部門的最主要標(biāo)志。

將公共價值作為環(huán)境鄰避治理的基點和使命，以創(chuàng)造公共價值為目標(biāo)，充分彰顯政府作為公共管理者的公共精神和情懷。基于此，地方政府在鄰避困境治理中應(yīng)樹立現(xiàn)代化的治理理念，以創(chuàng)造公共價值為使命，重新定義鄰避規(guī)劃方案的公共性、民主性，充分吸納公眾的集體偏好，而不只限于政府意志和智囊團(tuán)意見。這就意味著鄰避設(shè)施建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)由技術(shù)理性的規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共理性的規(guī)劃，由自上而下單向的價值傳遞模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露仙踔岭p向互動的價值互動模式。對于規(guī)劃方案的選擇標(biāo)準(zhǔn)，也需從根本上轉(zhuǎn)變基于單一經(jīng)濟(jì)效益、政治晉升的功利主義判斷，充分將設(shè)施所在地周邊公眾的空間權(quán)利、生存權(quán)利及環(huán)保組織關(guān)于可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境正義的訴求納入決策標(biāo)準(zhǔn)之中，將社會可接受度作為規(guī)劃方案評價的重要指標(biāo)[14]。此外，鄰避設(shè)施建設(shè)運營的全過程應(yīng)做到及時全面地公開信息，尤其是鄰避項目建設(shè)的原因、規(guī)劃、可能風(fēng)險及避險措施等基本信息的公開是消除公眾疑慮、掌握鄰避事件應(yīng)對主動權(quán)的前提，也是公共價值指向“廉潔、公平、高效、透明”使命的內(nèi)在要求[15]。應(yīng)該看到，鄰避設(shè)施的建設(shè)不是政府與公眾非此即彼的零和博弈，而是指向公共價值的普惠性和利他性。

（二）政治管理——吸納多元主體價值偏好

“政治管理”是公共價值創(chuàng)造的支撐環(huán)境，是政府作為戰(zhàn)略管理者運用各種手段爭取政治系統(tǒng)外部力量的支持，以實現(xiàn)組織使命、達(dá)成組織目標(biāo)的過程[13]。公共部門在創(chuàng)造公共價值的過程中應(yīng)通過建立多元利益主體互動協(xié)商的對話機(jī)制、構(gòu)建開放式的決策體系、吸納多元主體的價值偏好和利益訴求來爭取政治系統(tǒng)內(nèi)部和外部環(huán)境的理解支持，在回應(yīng)現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上實現(xiàn)政策目標(biāo)。具體而言，構(gòu)建平等、開放的溝通渠道意味著轉(zhuǎn)變政府態(tài)度，正視社會公眾所蘊含的參與力量，擺脫單純的技治主義和專家理性。地方政府應(yīng)通過建立價值網(wǎng)絡(luò)和遞送機(jī)制將政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、環(huán)保價值統(tǒng)攝到公共價值創(chuàng)造的統(tǒng)一體系，圍繞公共價值使命進(jìn)行資源的有效整合，引導(dǎo)多元主體開展良性互動和協(xié)調(diào)合作。在民主參與的多元主體中，除受鄰避設(shè)施選址影響的利害關(guān)系人外，還應(yīng)因地制宜地引入環(huán)保組織、普通居民、意見領(lǐng)袖、相關(guān)企業(yè)及其他利益相關(guān)團(tuán)體。采取從簡單的說明會到繁復(fù)的聽證會、共識會議、咨詢委員會、愿景工作坊、辯論學(xué)習(xí)小組、專家咨詢制度等方式來探詢或采集各方意見，搭建起技術(shù)理性與價值理性互動溝通的認(rèn)知平臺，促進(jìn)政府、企業(yè)、社會間的相互理解和對話磋商。針對不同利益主體的價值訴求，政府應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查分析公眾反對的立場和利益，識別“社群聯(lián)盟”普遍反對聲音背后差異化的利益訴求，從而做到多元利益主體價值偏好的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)回應(yīng)，提高政府決策公信力。

（三）運營管理——完善利益補(bǔ)償與配套機(jī)制

“運營管理”是公共價值創(chuàng)造的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公共部門通過必要的制度完善提供創(chuàng)造公共價值的資源和基礎(chǔ)，并通過優(yōu)化政治系統(tǒng)內(nèi)部流程和運作程序以保障政策的落地和實踐[13]。健全利益補(bǔ)償機(jī)制，對鄰避設(shè)施建設(shè)中的利益受損群體進(jìn)行合理的補(bǔ)償是緩解和避免鄰避沖突的重要舉措[16]。第一，政府應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償責(zé)任，并通過信息發(fā)布機(jī)制將補(bǔ)償責(zé)任向公眾發(fā)布，同時建立相應(yīng)的政策監(jiān)督機(jī)制，及時糾偏政策執(zhí)行過程中的不合理之處。第二，政府應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主的補(bǔ)償模式，提供多元化的補(bǔ)償方案，以滿足不同利益群體的訴求，可供選擇的補(bǔ)償模式包括項目選址規(guī)劃補(bǔ)償、公眾財產(chǎn)動遷補(bǔ)償、集體土地補(bǔ)償、一次性建設(shè)補(bǔ)償、增加就業(yè)機(jī)會、生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)、提高財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等[17]。同時，在風(fēng)險社會下，鄰避困境的風(fēng)險不再局限于傳統(tǒng)技術(shù)風(fēng)險，公眾對鄰避風(fēng)險的主觀建構(gòu)、新興信息技術(shù)疊加的風(fēng)險是誘發(fā)鄰避沖突的重要原因。因此，政府對鄰避設(shè)施的風(fēng)險評估，不應(yīng)僅局限在設(shè)施本身風(fēng)險發(fā)生的概率和危害程度上，而且要考慮鄰避設(shè)施建設(shè)可能引發(fā)的居民隱憂、恐懼心理、網(wǎng)絡(luò)輿情，以及由此演變的公眾反對聲音和行為。此外，在融媒體時代，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)在催化鄰避事件發(fā)酵速度的同時也為溝通機(jī)制的革新提供了技術(shù)支撐。地方政府應(yīng)當(dāng)尤其注重現(xiàn)代化信息技術(shù)在風(fēng)險溝通、協(xié)商對話中的應(yīng)用，建立和完善鄰避風(fēng)險溝通機(jī)制，積極利用政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)平臺傳播權(quán)威信息[18-20]，展開互動對話，及時回應(yīng)公眾擔(dān)憂，避免由于風(fēng)險溝通不暢導(dǎo)致的公眾輿論升級。

四、結(jié)語

應(yīng)該看到，環(huán)境鄰避事件是社會發(fā)展到一定階段的常態(tài)化產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展對大規(guī)模環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的客觀要求，與社會組織的日漸發(fā)育以及公眾不斷覺醒的權(quán)利意識、環(huán)保意識、健康意識、生態(tài)意識相互作用，催生出持續(xù)高發(fā)的環(huán)境鄰避事件。公共價值管理理論與環(huán)境鄰避議題的目標(biāo)耦合和協(xié)調(diào)互動，為地方政府從公共價值創(chuàng)造者的角度審視環(huán)境鄰避治理提供了戰(zhàn)略性分析框架。

公共價值視域下的環(huán)境鄰避治理追尋的是政治價值、經(jīng)濟(jì)價值、社會價值、生態(tài)價值共生共存、互動互融的統(tǒng)一狀態(tài)，最終目標(biāo)是實現(xiàn)“公共價值集”的價值最大化。而在現(xiàn)實的鄰避事件中，存在于使命目標(biāo)、政治決策、運營執(zhí)行層面的多種張力推動鄰避事件演變?yōu)槎嘣黧w聚集、多重矛盾交織、多元價值沖突的“張力場域”。環(huán)境鄰避治理的關(guān)鍵在于擺脫維穩(wěn)妥協(xié)式的思維定式，重塑政府公共價值使命，構(gòu)建多元主體互動溝通和對話磋商的長效機(jī)制，讓利益分歧通過制度化的渠道化解，有效提升政府治理能力和體系的現(xiàn)代化水平。

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Abstract： Environmental NIMBY incident is a derivative and by-product of urbanization process.With the introduction of public value management theory， this paper brings new perspectives for clarifying the governance dilemma and proposing innovative solutions. Environmental NIMBY governance pursues the maximization of public value set， presenting a unity of coexistence and interaction of political value， economic value， social value and ecological value. By bringing in the tension analysis tool， this paper dissects the tension field of environmental NIMBY from three levels of mission goal， political decision and operational execution. Based on the Strategic Management Triangular Mode， this paper also constructs an integrated mechanism， which includes mission management of reshaping public value， political management of incorporating multiple subjects’ preferences， and operation management of improving benefit compensation.

Key words： public value; environmental NIMBYgovernance; tension field; integrated mechanism