李霜怡 彭世忠

摘 要：民事執(zhí)行分權(quán)改革艱難推進(jìn)，相繼出現(xiàn)執(zhí)行局內(nèi)分權(quán)和法院內(nèi)分權(quán)兩種典型的分權(quán)模式。然而執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率卻未出現(xiàn)期許中的上升，反而有逐年下降的趨勢，改革效果不盡人意。改革目標(biāo)定位的差誤、改革方法的失當(dāng)、對執(zhí)行權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識錯覺共同致成了改革的偏失。上海模式的出現(xiàn)為民事執(zhí)行分權(quán)改革提供了思路，執(zhí)行裁判權(quán)的獨立運行與“執(zhí)行警務(wù)化”改革或可成為砸碎民事執(zhí)行難、執(zhí)行亂問題的“重錘”。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行分權(quán);改革模式;理論檢視;執(zhí)行警務(wù)化

[中圖分類號] D925.1 [文章編號] 1673-0186（2019）09-0111-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.011

在法治社會，實現(xiàn)民事生效法律文書確定的具有給付性質(zhì)內(nèi)容的方式基本上有兩種，一種是有給付義務(wù)的當(dāng)事人主動履行給付義務(wù)，另一種是由國家機(jī)關(guān)使用公權(quán)力強(qiáng)制有給付義務(wù)的當(dāng)事人履行給付義務(wù)。我們所稱的民事執(zhí)行就是第二種方式。執(zhí)行難、執(zhí)行亂是長久以來困擾民事執(zhí)行工作的頑疾性問題，產(chǎn)生問題的原因是多方面的，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、制度、歷史、理念、文化等多個領(lǐng)域，有外界干擾阻礙，也有內(nèi)部權(quán)力配置不科學(xué)、機(jī)制運行不暢等。司法界普遍認(rèn)為，地方保護(hù)主義是造成執(zhí)行難問題的最大誘因。為此，我國法院系統(tǒng)近年來進(jìn)行了一系列的改革，其目的就是解決執(zhí)行難問題。然而，在理論界與司法界把精力集中于討論和探索如何解決執(zhí)行難問題時，解決執(zhí)行亂問題也變得刻不容緩。有學(xué)者把執(zhí)行難歸納為“四難”：一是被執(zhí)行人難找;二是執(zhí)行財產(chǎn)難尋;三是協(xié)助執(zhí)行難求;四是被執(zhí)行財產(chǎn)難動[1]。可以看出，我們所說的執(zhí)行難問題，主要是面對外界干擾阻礙時難以應(yīng)對，民事強(qiáng)制執(zhí)行的力量還不足以強(qiáng)大到對抗這些干擾和阻礙造成的。解決法院以外的執(zhí)行難的問題是個系統(tǒng)工程，需要整個社會力量的共同參與。而執(zhí)行亂的問題根源在法院內(nèi)部，是民事執(zhí)行權(quán)力配置不科學(xué)、機(jī)制運行不暢等原因造成的，解決執(zhí)行亂，就是要解決如何科學(xué)配置民事執(zhí)行權(quán)的問題。遺憾的是，近年來我國法院系統(tǒng)對科學(xué)配置執(zhí)行權(quán)進(jìn)行的探索和改革，其效果并不盡如人意，然亦有可取之處，其中上海的改革亮點突出，為科學(xué)配置執(zhí)行權(quán)近期路徑乃至遠(yuǎn)期路徑提供了啟迪。

一、分權(quán)改革：執(zhí)行體制結(jié)構(gòu)性矛盾的理論研究與實踐應(yīng)對

民事執(zhí)行權(quán)配置不科學(xué)最直觀的表現(xiàn)就是執(zhí)行體制出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致執(zhí)行程序銜接不暢，執(zhí)行救濟(jì)不到位，執(zhí)行權(quán)力的運行難以受到有效監(jiān)督，還會與執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂互相影響，形成惡性循環(huán)。解決執(zhí)行體制結(jié)構(gòu)性矛盾，其目的一方面是不能影響執(zhí)行效率，另一方面是加大對執(zhí)行權(quán)運行的監(jiān)督力度，使其規(guī)范運行。這需要理論上的支撐，更需要實踐中的探索。

（一）理論研究

如何對民事執(zhí)行權(quán)進(jìn)行科學(xué)配置，法學(xué)理論界已頗有研究，主要有三種觀點：第一種觀點是建議單獨設(shè)立執(zhí)行法院來行使民事執(zhí)行權(quán)，包括開展具體的民事執(zhí)行事務(wù)以及對執(zhí)行案件進(jìn)行司法審查裁判，由上級執(zhí)行法院直接領(lǐng)導(dǎo)下級執(zhí)行法院的工作[2];第二種觀點是主張將民事執(zhí)行權(quán)交由司法行政機(jī)關(guān)行使[3]，或者是公安機(jī)關(guān)行使[4]，很顯然，這里的民事執(zhí)行權(quán)僅應(yīng)指執(zhí)行實施權(quán)而不應(yīng)包括具有司法權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行裁判權(quán);第三種觀點主張民事執(zhí)行權(quán)由人民法院來行使[5]96。法學(xué)討論歷來見仁見智，弗論三種觀點孰優(yōu)孰劣，客觀來講，民事執(zhí)行權(quán)的科學(xué)配置應(yīng)滿足四點要求：一是要符合中國國情;二是要根據(jù)民事執(zhí)行權(quán)概念外延組成使其符合各個部分的屬性;三是要滿足效率優(yōu)先兼顧公平;四是要使權(quán)力運行受到充分的監(jiān)督制約。

討論上述四點要求，我們首先要理清民事執(zhí)行權(quán)的概念及外延，而后方可結(jié)合民事執(zhí)行權(quán)的屬性及價值取向，衡定如何在配置權(quán)力時實現(xiàn)效率優(yōu)先兼顧公平，并建立完善使民事執(zhí)行權(quán)充分受到監(jiān)督制約的體制機(jī)制。對于民事執(zhí)行權(quán)的概念，法學(xué)界一直頗有爭論，歸納起來大致有六種學(xué)說：“一權(quán)說”認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)就是民事執(zhí)行實施權(quán);“二權(quán)說”認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)是民事執(zhí)行程序中國家權(quán)力的統(tǒng)稱，可分為執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán);“三權(quán)說”認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)包括執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán);“四權(quán)說”認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)包括執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán);“五權(quán)說”認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)可分解為執(zhí)行立案權(quán)、執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督權(quán);“六權(quán)說”認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)包括司法審查權(quán)、執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行保全權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行管理權(quán)[5]21-24。最高人民法院實際上更傾向于“二權(quán)說”和“四權(quán)說”。筆者也認(rèn)為“二權(quán)說”和“四權(quán)說”相較于其他學(xué)說更貼近實際，劃分更科學(xué)。鑒于“四權(quán)說”實際上是對“二權(quán)說”在執(zhí)行程序上進(jìn)行了更細(xì)的劃分，現(xiàn)階段我們討論的民事執(zhí)行權(quán)的配置更多的是在于討論如何分配執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。

（二）實踐應(yīng)對

多年來，我國各級法院在探索改革民事執(zhí)行權(quán)運行機(jī)制，解決執(zhí)行體制的結(jié)構(gòu)性矛盾上可謂不遺余力。基于我國傳統(tǒng)執(zhí)行體制的缺陷，執(zhí)行工作往往被視為審判工作的組成部分，法院多沿用審判體制模式構(gòu)建執(zhí)行體制，再加上執(zhí)行權(quán)力高度集中，從決定受理執(zhí)行案件到為執(zhí)行案件進(jìn)行必要的調(diào)查，再到?jīng)Q定并實施對執(zhí)行債務(wù)人采取執(zhí)行措施等，這些權(quán)力的行使往往全部集中在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一個部門，或者全部集中在一部分執(zhí)行人員甚至一個執(zhí)行員手中，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約[6]。為此，各級法院有針對性地推行了民事執(zhí)行分權(quán)改革，改革的特征可以用兩句話概括，即管理上集權(quán)、運作上分權(quán)。2000年至2011年，最高人民法院相繼下發(fā)《關(guān)于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運行的若干意見》，突破上下級法院間“指導(dǎo)關(guān)系”的法律規(guī)定，在民事執(zhí)行管理體制上，單獨設(shè)立執(zhí)行局，由上級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)民事執(zhí)行案件，統(tǒng)一調(diào)度執(zhí)行力量和裝備，統(tǒng)一對民事執(zhí)行工作進(jìn)行考核，實現(xiàn)了對下級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)。

實際上，單獨設(shè)立執(zhí)行局這一民事執(zhí)行工作 “管理上集權(quán)”的改革，使法院這一國家機(jī)器中有關(guān)執(zhí)行的權(quán)力集中在一個部門行使，讓執(zhí)行的權(quán)力更有力量，可以有效對抗外界干擾，在一定程度上緩解地方保護(hù)主義造成的執(zhí)行難問題。但是，客觀上導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)尤其是執(zhí)行法官權(quán)力過大，加上體制上集權(quán)改革帶來的重疊效應(yīng)，使得法院執(zhí)行部門成了腐敗的高發(fā)區(qū)。權(quán)力是把“雙刃劍”，它必須在監(jiān)督制約下運作才能科學(xué)發(fā)揮出它的效力，假若權(quán)力過于集中又難以受到監(jiān)督和約束，它會像洪水猛獸一樣帶來巨大的負(fù)面沖擊。如最高人民法院分管執(zhí)行工作的副院長黃松有職務(wù)犯罪案，重慶市高級人民法院副院長張弢牽出的包括該院執(zhí)行局原局長烏小青在內(nèi)的執(zhí)行部門腐敗窩案，深圳中級人民法院分管執(zhí)行工作的副院長裴洪泉牽出的執(zhí)行部門腐敗窩案等等。正如有學(xué)者按照政治學(xué)原理指出的，制度性障礙的治理與解決必須通過合理配置權(quán)力、科學(xué)構(gòu)建體制而實現(xiàn)[7]，權(quán)力配置出現(xiàn)問題，權(quán)力難以受到監(jiān)督制約，出現(xiàn)上述現(xiàn)象幾乎是必然的結(jié)果，孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們在使用權(quán)力時一直到遇到界限的地方才休止。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵8]從民事執(zhí)行領(lǐng)域機(jī)構(gòu)及人員權(quán)力過大且缺乏監(jiān)督導(dǎo)致司法腐敗廣遭詬病的現(xiàn)實可以得出，對民事執(zhí)行予以分權(quán)改革勢在必行。

作為民事執(zhí)行改革主戰(zhàn)場的各級人民法院顯然也意識到了問題的嚴(yán)重性。2012年，最高人民法院相繼指定江蘇、浙江、廣東等省法院對民事執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分權(quán)改革。改革的內(nèi)容主要有兩點：一是由不同的機(jī)構(gòu)分別行使民事執(zhí)行的審查權(quán)和實施權(quán);二是將執(zhí)行權(quán)分解為執(zhí)行啟動、執(zhí)行查控、財產(chǎn)處分和結(jié)案審查四項權(quán)能，并以權(quán)能劃分設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備工作人員，實行分段集約管理。很顯然，最高人民法院讓相關(guān)?。ㄊ校┩菩蟹謾?quán)改革，并未自上而下地規(guī)定民事執(zhí)行權(quán)這一概念的外延，而是鼓勵各地根據(jù)實際情況對分權(quán)改革進(jìn)行探索。如今六年過去了，改革成效到底如何呢？

二、改革理路：執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)的配置模式

各試點省份人民法院及其他非試點省份的地方法院在對民事執(zhí)行分權(quán)改革進(jìn)行的大膽探索實踐中，基本上是針對民事執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)如何配置進(jìn)行的先行先試?？v觀各地對民事執(zhí)行權(quán)的配置方式，大致出現(xiàn)了三種基本模式。第一種模式：執(zhí)行的裁判權(quán)和實施權(quán)均由執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使。第二種模式：上級法院（中院）執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行裁判權(quán)，下級法院（基層法院）執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行實施權(quán)。第三種模式：由法院審判部門行使執(zhí)行裁判權(quán)，法院執(zhí)行部門行使執(zhí)行實施權(quán)。筆者認(rèn)為，由于上述第一種模式和第二種模式實質(zhì)上具有同質(zhì)性，都是將執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)保留于法院執(zhí)行局內(nèi)的做法。實質(zhì)上，民事執(zhí)行分權(quán)改革在實踐中只有兩種模式，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部分權(quán)模式和法院內(nèi)部分權(quán)模式。

（一）執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部分權(quán)模式之江蘇模式和浙江模式

江蘇模式是上述第一種模式的代表，也是全國絕大多數(shù)法院分權(quán)改革的基本做法。其基本特點是：法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使民事執(zhí)行權(quán)（包括執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)，有的地方還加入了執(zhí)行監(jiān)督權(quán)），各項權(quán)力由執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)不同的部門分別負(fù)責(zé)行使。即由執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)行使執(zhí)行裁決權(quán)的法官發(fā)出任務(wù)指令，交給執(zhí)行實施人員執(zhí)行;執(zhí)行監(jiān)督部門則對兩部門的執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)的行使情況進(jìn)行監(jiān)督，特別是有當(dāng)事人或利害關(guān)系人等對執(zhí)行事項提出異議時。如在揚(yáng)州中院2013年發(fā)布的《關(guān)于全面推行執(zhí)行分權(quán)制約機(jī)制的實施意見》中，明確規(guī)定執(zhí)行局下設(shè)的三個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別行使該三項職責(zé)，實現(xiàn)了優(yōu)化配置，分權(quán)制約，徹底打破了原有執(zhí)行人員“一人辦案到底”的做法。

浙江模式是上述第一種模式的升級版。該模式先是在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)配置執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)，再將民事執(zhí)行權(quán)在各級法院之間進(jìn)行層級分權(quán)。即中級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)集中行使轄區(qū)內(nèi)的民事執(zhí)行裁判權(quán)及部分特殊范圍內(nèi)的執(zhí)行實施權(quán)，基層法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使絕大多數(shù)的執(zhí)行實施權(quán)。浙江模式的特征主要表現(xiàn)為：一是中級法院與基層法院的執(zhí)行工作實現(xiàn)了“一體化”運作，中級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行涉外裁判機(jī)構(gòu)作出的裁判或調(diào)解、上級法院指令、中級法院提級執(zhí)行的案件，基層法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施具體的執(zhí)行措施。二是執(zhí)行監(jiān)督權(quán)由中級法院執(zhí)行監(jiān)督部門行使，由其直接負(fù)責(zé)兩級法院執(zhí)行工作的監(jiān)督以及基層法院相關(guān)請示批復(fù)及復(fù)議。三是基層法院及中級法院的執(zhí)行案件立案仍然由兩級法院分別管轄。四是中級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)為克服地方保護(hù)主義，對轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行案件有指定管轄權(quán)。

浙江模式的好處在于：一是強(qiáng)化了中級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行職能;二是由中級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)了上對下執(zhí)行監(jiān)督的集約化管理，可有效緩解執(zhí)行難問題;三是其長遠(yuǎn)規(guī)劃意在逐步取消基層法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由中級法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向基層法院派出，以抵制地方保護(hù)主義。但是浙江模式仍存在諸多無法避免的缺陷，多個執(zhí)行部門仍在同一執(zhí)行機(jī)構(gòu)中，分權(quán)不徹底，另外，取消基層法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否合適值得商榷。

（二）法院內(nèi)部分權(quán)模式之廣東模式和重慶模式

法院內(nèi)部分權(quán)模式的主要特征是，執(zhí)行裁判權(quán)由法院審判部門行使，執(zhí)行機(jī)構(gòu)僅行使執(zhí)行實施權(quán)。2011年，廣東省高級法院相繼出臺《關(guān)于辦理當(dāng)事人申請不予執(zhí)行仲裁裁決案件的若干規(guī)定（試行）》和《關(guān)于辦理執(zhí)行程序中追加、變更被執(zhí)行人案件的暫行規(guī)定》，其主要內(nèi)容是由民事審判部門行使執(zhí)行裁判權(quán)，尤其是涉及實體審查的復(fù)雜案件由民事審判部門負(fù)責(zé);執(zhí)行實施權(quán)由執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使，包括涉及程序性審查的簡單案件，也由執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

重慶模式是法院內(nèi)部分權(quán)模式的高級版。肖建國教授將其特點歸納為： 一是將實體審判事項從執(zhí)行程序中剝離;二是將裁決事項從執(zhí)行程序中剝離;三是將變價事項從執(zhí)行實施權(quán)中剝離;四是將執(zhí)行流程分為“啟動、查控、處置、結(jié)案”四個階段，建立分段集約執(zhí)行機(jī)制[9]。

（三）兩種模式的運行效果分析

執(zhí)結(jié)率雖然不是評價執(zhí)行分權(quán)改革效果的唯一指標(biāo)，但卻是檢驗分權(quán)改革效果的重要參考依據(jù)。以下是江蘇、浙江、廣東、重慶四?。ㄊ校└母镌圏c法院的執(zhí)行運行數(shù)據(jù)，可以直觀、客觀地反映分權(quán)改革的運行效果（表1—表4）。

（四）執(zhí)行指揮中心的設(shè)立及運作

近年來，設(shè)立執(zhí)行指揮中心工作在全國法院系統(tǒng)開展得如火如荼，其設(shè)立的初衷也是為了解決執(zhí)行難問題，尤其是最高人民法院2016年提出“在兩到三年內(nèi)基本解決執(zhí)行難問題”這一要求后，執(zhí)行指揮中心的設(shè)立在全國法院系統(tǒng)快速地鋪展開來。因設(shè)立執(zhí)行指揮中心也屬于執(zhí)行體制改革的重要組成部分，故在這里作一闡述。

設(shè)立執(zhí)行指揮中心的要求早見于最高人民法院在2009年7月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》，指出“高、中級人民法院應(yīng)當(dāng)成立執(zhí)行指揮中心，組建快速反應(yīng)力量”。經(jīng)過近年來的實踐探索，目前全國大多數(shù)省份的各級人民法院建立起了執(zhí)行指揮中心，并陸續(xù)著手開展實質(zhì)化運作。執(zhí)行指揮中心儼然已經(jīng)被打造成執(zhí)行案件、執(zhí)行指揮、執(zhí)行管理、執(zhí)行考核、決策分析等一體化、數(shù)據(jù)化、信息化基礎(chǔ)性平臺，被各級法院視為執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的載體和抓手。執(zhí)行指揮中心主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行案件的指揮調(diào)度，組織開展專項執(zhí)行活動，對執(zhí)行案件進(jìn)行繁簡分流，集中發(fā)送執(zhí)行通知，集中開展網(wǎng)絡(luò)查控，執(zhí)行事項委托管理，網(wǎng)絡(luò)司法拍賣管理，失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒，執(zhí)行財產(chǎn)線索接處，執(zhí)行案件質(zhì)效管理，執(zhí)行公開，技術(shù)保障以及執(zhí)行工作考核等十余項工作。部分法院尤其是基層法院還設(shè)立了執(zhí)行事務(wù)中心、網(wǎng)拍中心等，作為執(zhí)行指揮中心的子中心分流事務(wù)。在管理體制上，上級法院執(zhí)行指揮中心領(lǐng)導(dǎo)下級法院執(zhí)行指揮中心工作，對轄區(qū)內(nèi)重大、疑難、復(fù)雜或長期未結(jié)案件實施協(xié)同執(zhí)行，也可指定轄區(qū)內(nèi)異地法院執(zhí)行指揮中心管轄具體的執(zhí)行案件。

執(zhí)行指揮中心要求有機(jī)構(gòu)、有人員、有制度、有場地。在人員配備上，執(zhí)行指揮中心設(shè)立指揮長和副指揮長，指揮長一般由各級法院院長擔(dān)任，法院分管執(zhí)行、法警、信息化等工作的院領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行局局長擔(dān)任副指揮長。執(zhí)行指揮中心下設(shè)辦公室，一般與執(zhí)行局合署辦公，辦公室主任一般由執(zhí)行局局長兼任。執(zhí)行指揮中心根據(jù)“人、案、事相適應(yīng)”原則配備由指揮調(diào)度員、網(wǎng)絡(luò)查控員、網(wǎng)拍管理員、質(zhì)效管理員、運維技術(shù)員等人員組成的執(zhí)行團(tuán)隊，還可根據(jù)工作需要配備簡案執(zhí)行團(tuán)隊，簡案執(zhí)行團(tuán)隊包括員額法官、法官助理、司法警察、書記員等。

執(zhí)行指揮中心實行員額法官主導(dǎo)下的“繁簡分流、分段集約”的執(zhí)行辦案模式，員額法官對執(zhí)行團(tuán)隊所承辦執(zhí)行案件負(fù)總責(zé)，主要負(fù)責(zé)制定執(zhí)行方案及執(zhí)行分配方案、下達(dá)執(zhí)行指令、對處置財產(chǎn)的權(quán)屬進(jìn)行認(rèn)定、制作及簽發(fā)法律文書、決定發(fā)布和屏蔽失信被執(zhí)行人名單、主持聽證或約談等裁決判斷類工作;法官助理根據(jù)員額法官的指令負(fù)責(zé)執(zhí)行通知、外勤查控、采取強(qiáng)制措施等執(zhí)行事務(wù)性工作;司法警察根據(jù)法官指令負(fù)責(zé)查控、拘留、維持執(zhí)行現(xiàn)場秩序等工作;書記員根據(jù)法官的指令負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)查控、信息錄入、檔案管理等事務(wù)性工作。

為解決一人或一個團(tuán)隊包案執(zhí)行到底從而導(dǎo)致法官權(quán)力過大缺乏監(jiān)督的問題，執(zhí)行指揮中心還探索了分權(quán)運行、案件繁簡分流、事務(wù)集約分段機(jī)制。一是調(diào)整配置執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)，明確規(guī)定執(zhí)行實施工作和執(zhí)行異議、復(fù)議、監(jiān)督等程序性事項審查工作分別由執(zhí)行指揮中心不同團(tuán)隊行使，執(zhí)行實施工作接受本院和上級法院執(zhí)行指揮中心雙重領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行審查工作接受上級執(zhí)行指揮中心指導(dǎo)和考核管理。二是明確繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制程序，以綜合網(wǎng)絡(luò)查控結(jié)果、案件標(biāo)的、案件類型等為依據(jù)細(xì)化案件類型，實現(xiàn)繁簡分流。簡案由執(zhí)行指揮中心辦理，繁案由執(zhí)行實施團(tuán)隊辦理。三是實行分段集約處理執(zhí)法事項，將執(zhí)行實施案件分為執(zhí)行啟動、網(wǎng)絡(luò)查控、傳統(tǒng)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放、審批結(jié)案、動態(tài)管理等七個階段，執(zhí)行啟動、網(wǎng)絡(luò)查控、審批結(jié)案、動態(tài)管理由執(zhí)行指揮中心專人實施，傳統(tǒng)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放由執(zhí)行實施團(tuán)隊分組辦理。此外，對如文書送達(dá)、案卷掃描等執(zhí)行輔助性事務(wù)實行事務(wù)外包，以節(jié)省執(zhí)行指揮中心的人力資源。

可以看出，執(zhí)行指揮中心的設(shè)立與運作，其目的直指解決法院“執(zhí)行難”問題，途徑是將與執(zhí)行有關(guān)的權(quán)力更好地集中到新設(shè)立的執(zhí)行指揮中心上來，或者說因執(zhí)行指揮中心辦公室與執(zhí)行局合署辦公，事實上是直接加強(qiáng)了執(zhí)行局的權(quán)力，以更強(qiáng)大的集權(quán)來對抗、消除外界尤其是地方保護(hù)主義對執(zhí)行工作的影響。雖然為了防止執(zhí)行法官一人包案到底導(dǎo)致權(quán)力過大而探索建立了分權(quán)運行、案件繁簡分流、事務(wù)集約分段機(jī)制，并將執(zhí)行實施案件分為執(zhí)行啟動、網(wǎng)絡(luò)查控、傳統(tǒng)查控、財產(chǎn)處置、款物發(fā)放、審批結(jié)案、動態(tài)管理七個階段，實現(xiàn)了分段集約。然而，既然是集約，那么就是既強(qiáng)調(diào)集中又兼顧制約。執(zhí)行指揮中心的指揮長是法院“一把手”，副指揮長也是分管相關(guān)工作的院領(lǐng)導(dǎo)，如此高規(guī)格機(jī)構(gòu)的運行，自然讓人想到法院是將較之前成立的執(zhí)行局更寬泛的相關(guān)執(zhí)行的權(quán)力集中運用起來，以對抗外界對執(zhí)行工作的干擾，更大力度上解決執(zhí)行難問題。那么，另外一個問題就凸顯出來，就是如何來監(jiān)督制約執(zhí)行指揮中心？執(zhí)行局成立后，因其權(quán)力過大并缺乏有效的監(jiān)督制約，形成腐敗的高發(fā)區(qū)，那么執(zhí)行指揮中心的權(quán)力很明顯要大于執(zhí)行局，對其監(jiān)督制約的重要性不言而喻。就執(zhí)行權(quán)的配置而言，顯而易見的是，這種操作模式是將執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)均配置給了執(zhí)行指揮中心，本質(zhì)上這種權(quán)力配置還是在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行的權(quán)力配置，唯一改變的是因指揮長、副指揮長由法院領(lǐng)導(dǎo)兼任提升了這個新設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（獨立運行的執(zhí)行指揮中心）的權(quán)力架構(gòu)，抑或是因執(zhí)行指揮中心辦公室與執(zhí)行局合署辦公，而執(zhí)行指揮中心辦公室是整個執(zhí)行指揮中心的實際操控部門，實質(zhì)上是簡單強(qiáng)化了原有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的集權(quán)屬性，在執(zhí)行分權(quán)模式上與江蘇模式、浙江模式并無實質(zhì)差別。

三、理性檢視： 民事執(zhí)行分權(quán)改革不盡如人意的深層原因

民事執(zhí)行分權(quán)改革正在如火如荼地進(jìn)行，儼然成為民事執(zhí)行體制改革的主戰(zhàn)場，但是改革效果卻差強(qiáng)人意，甚至可以說是不盡如人意，其原因大致在于以下幾點。

（一）分權(quán)改革價值取向錯位

龐德說：“在法律史中的各個經(jīng)典時期，無論在古代或近代世界里，對價值準(zhǔn)則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家的主要活動?！盵11]民事執(zhí)行分權(quán)的價值在于兩個方面：一是通過民事執(zhí)行活動在最短的時間內(nèi)以最小的成本代價去公正地平衡各方利益;二是通過民事執(zhí)行活動最大限度地維護(hù)社會秩序及法律權(quán)威。這兩方面的價值，也正是法院在民事執(zhí)行活動中一直強(qiáng)調(diào)的實現(xiàn)執(zhí)行的政治效果、社會效果和法律效果相統(tǒng)一的內(nèi)在體現(xiàn)。

在最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行分權(quán)改革的指導(dǎo)性文件中，明確了分權(quán)改革的目標(biāo)是解決“執(zhí)行難”問題，其價值取向是在效率優(yōu)先的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公正與效率并重。筆者認(rèn)為，最高人民法院在這一目標(biāo)及價值取向的定位上似乎有不妥之處。

一方面，我國民事執(zhí)行領(lǐng)域長期存在的問題是“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”，其中，“執(zhí)行難”是外界因素干擾阻礙導(dǎo)致的，尤其是地方保護(hù)主義，而“執(zhí)行亂”主要是內(nèi)部權(quán)力配置不科學(xué)導(dǎo)致的。因此，執(zhí)行分權(quán)改革是為了解決“執(zhí)行亂”而不是“執(zhí)行難”。執(zhí)行“分權(quán)”是與執(zhí)行“集權(quán)”對應(yīng)的。執(zhí)行“集權(quán)”主要體現(xiàn)在兩方面，一是執(zhí)行體制改革造成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨立性和壟斷性集權(quán);二是傳統(tǒng)體制造成的執(zhí)行法官一人包辦整個執(zhí)行案件的執(zhí)行法官集權(quán)。從機(jī)構(gòu)層面來講，執(zhí)行集權(quán)帶來的是執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)均由執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨立來行使，權(quán)力過大且監(jiān)督力量匱乏，這種既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的權(quán)力配置模式勢必為人所詬病。從個人層面來講，則帶來執(zhí)行法官自由裁量權(quán)過大的問題。缺乏監(jiān)督制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，民事執(zhí)行領(lǐng)域一系列腐敗窩案的出現(xiàn)加劇了“執(zhí)行亂”的程度。執(zhí)行分權(quán)改革在此背景下進(jìn)行，其價值指向當(dāng)然是解決“執(zhí)行亂”而非“執(zhí)行難”。

另一方面，按照政治學(xué)原理，集權(quán)體制效率更高、執(zhí)行力更強(qiáng)，分權(quán)體制則效力較低、執(zhí)行力較弱。如以國家體制為例，專制體制的效力和執(zhí)行力均強(qiáng)于民主體制，這幾乎是毋庸置疑的。執(zhí)行分權(quán)改革，其價值取向在于對過度集權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行法官的權(quán)力進(jìn)行分解，減少權(quán)力尋租的空間，以求得執(zhí)行案件的公正解決。

因此，分權(quán)改革主要是解決“執(zhí)行亂”問題而不是解決“執(zhí)行難”問題，就必然一定程度上犧牲效率，這就是分權(quán)改革導(dǎo)致實踐中執(zhí)結(jié)率逐年下降的原因之一。

（二）分權(quán)改革的方法失當(dāng)

按照最高人民法院的分權(quán)改革方案，解決執(zhí)行機(jī)構(gòu)過度集權(quán)的方法是在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行分權(quán)。據(jù)此方案，執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)（現(xiàn)在實踐部門多稱執(zhí)行裁決權(quán)，筆者也認(rèn)為稱為執(zhí)行裁決權(quán)更妥）仍然在同一執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的弊端并未改變，因此，完全按照此種方案進(jìn)行的分權(quán)改革必然是失敗的，更不能從根本上解決“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”問題，如江蘇模式就是執(zhí)結(jié)率最低的失敗典型。

最高人民法院解決執(zhí)行法官過度集權(quán)的方法同樣是在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行分權(quán)，但是加上了流程管理，如重慶模式，是將民事執(zhí)行流程分為四個不同的階段，由不同的部門分別行使。重慶模式有其合理的成分，但是弊端在于人員的缺乏導(dǎo)致執(zhí)行流程難以開展，同時還存在責(zé)任不清、犧牲效率等問題。

（三）對執(zhí)行權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識錯覺

學(xué)界對執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)有較為廣泛的討論，大致有以下幾種觀點：一是司法權(quán)說[12]，認(rèn)為民事執(zhí)行是民事司法權(quán)的繼續(xù)和延伸;二是基于強(qiáng)制性、命令性和主動性特征的行政權(quán)說[4];三是司法權(quán)和行政權(quán)“二元說”[13];四是司法強(qiáng)制權(quán)說。另外，肖建國教授認(rèn)為：“司法權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于包括司法強(qiáng)制權(quán)在內(nèi)的綜合性權(quán)力，而民事執(zhí)行權(quán)就是司法權(quán)下獨立于審判權(quán)的司法強(qiáng)制權(quán)?！盵14]目前學(xué)界的通說是“二元說”，最高人民法院顯然也持這種觀點，從而在改革過程中將執(zhí)行權(quán)分為執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行審查權(quán)。因執(zhí)行實施權(quán)具有行政權(quán)性質(zhì)，所以采取審批制，執(zhí)行裁決權(quán)具有司法性質(zhì)，所以采取合議制。

立足現(xiàn)行法律來理解，最高人民法院的認(rèn)識也許沒錯，但是改革難免突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，否則民事執(zhí)行分權(quán)改革將寸步難行。讓我們對民事執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)屬性進(jìn)行分析就可以得出結(jié)論。具體而言，執(zhí)行權(quán)起碼包括執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。執(zhí)行裁決權(quán)（包括對執(zhí)行中實體性問題和程序性問題的裁決）與訴訟中其他事項的裁決權(quán)均應(yīng)當(dāng)屬于司法權(quán)的一部分。而執(zhí)行實施權(quán)，包括強(qiáng)制執(zhí)行措施和財產(chǎn)處分措施等。現(xiàn)行法律將屬于司法權(quán)的執(zhí)行裁決權(quán)和屬于行政權(quán)的執(zhí)行實施權(quán)同時賦予法院，使得作為司法主體的法院同時具有不同性質(zhì)的權(quán)力，混淆了法院屬于司法機(jī)關(guān)的根本屬性;而且在執(zhí)行過程中執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行人員既有權(quán)對作為執(zhí)行依據(jù)的原裁判進(jìn)行審查并予以改變，如追加、變更執(zhí)行對象、執(zhí)行事項等，同時又可以根據(jù)需要對執(zhí)行對象采取相關(guān)強(qiáng)制措施。這種在不同屬性權(quán)力及措施之間隨意跳轉(zhuǎn)的自由行為，不僅突破了“凡權(quán)力必有邊界的規(guī)則”，又使得不同屬性權(quán)力之間相互制約的原有設(shè)計架構(gòu)被隨意打破，執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行人員在案件執(zhí)行過程中既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運行員”，使執(zhí)行權(quán)成為不受或者難以被監(jiān)督制約的權(quán)力“怪獸”。這也可為執(zhí)行領(lǐng)域腐敗多發(fā)之一解，也可為最高人民法院以違背執(zhí)行權(quán)本質(zhì)屬性為基礎(chǔ)推行的分權(quán)改革當(dāng)然不能取得令人滿意的效果之一解。

權(quán)力有邊界，用權(quán)受制約。完整的程序法應(yīng)該對訴訟中的權(quán)力進(jìn)行分類設(shè)置，劃分的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)混淆不同屬性，并規(guī)定其行使的邊界和運行的規(guī)則。相對于刑事訴訟法的立案偵查、審查起訴、開庭審理、刑罰執(zhí)行的權(quán)力分立、相互制約，各自按照相關(guān)規(guī)則運行，進(jìn)而完成整個刑事訴訟活動而言，民事訴訟法存在先天的缺陷。民事訴訟程序也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同職責(zé)和屬性，對訴訟進(jìn)行分類，起碼裁判權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)分立。換言之，具有行政屬性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)只需要負(fù)責(zé)實施執(zhí)行即可，與實施執(zhí)行有關(guān)的其他如執(zhí)行啟動權(quán)、執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等司法權(quán)都不應(yīng)該劃進(jìn)執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容。

四、改革建議： 重構(gòu)民事執(zhí)行分權(quán)運行機(jī)制

對民事執(zhí)行權(quán)如何進(jìn)行科學(xué)配置是一個“仁者見仁、智者見智”的問題，世界各國對民事執(zhí)行分權(quán)運行機(jī)制的選擇不僅僅是一種偶然，而是根據(jù)自身的國情和歷史因素。當(dāng)然，各國對民事執(zhí)行權(quán)的配置除了多樣性之外還有規(guī)律性的共性因素，這些共性的因素，或許對我們的運行機(jī)制改革具有指導(dǎo)意義。

（一）對國內(nèi)執(zhí)行裁判機(jī)構(gòu)及執(zhí)行實施機(jī)構(gòu)改革的評價

2016年4月，上海市高級人民法院根據(jù)最高人民法院的批復(fù)精神在全市范圍內(nèi)開展執(zhí)行體制改革試點。改革方案有兩個：一是成立執(zhí)行裁判庭，負(fù)責(zé)訴訟程序中的涉執(zhí)行訴訟審判及執(zhí)行程序中的執(zhí)行裁決，行使執(zhí)行異議裁決權(quán)、執(zhí)行復(fù)議裁決權(quán)，以及涉執(zhí)行訴訟裁決權(quán)。二是建立專門的執(zhí)行實施保障機(jī)構(gòu)，即在現(xiàn)有司法警察部門中設(shè)立派駐執(zhí)行警察局，充實司法警察力量專門負(fù)責(zé)實施執(zhí)行[15]。

由于上海的這一改革開始不久，改革的效果尚有待進(jìn)一步考量。但是上述改革的方向是基本正確的。理由在于：民事執(zhí)行權(quán)只應(yīng)包括執(zhí)行實施權(quán)這一行政權(quán)屬性的權(quán)力，上海設(shè)立執(zhí)行裁判庭讓民事執(zhí)行裁判權(quán)這一司法權(quán)屬性的權(quán)力回歸審判權(quán)本位，較之現(xiàn)行的將執(zhí)行裁判權(quán)留在執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)的分權(quán)改革是一個巨大的進(jìn)步，雖然與廣東模式（執(zhí)行裁判權(quán)由相關(guān)業(yè)務(wù)庭行使）和重慶模式（執(zhí)行裁判權(quán)由審監(jiān)庭行使）孰優(yōu)孰劣有待實踐檢驗，但其亮點在于：專門設(shè)立執(zhí)行司法警察機(jī)構(gòu)，充實執(zhí)行司法警察力量，派駐執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使民事執(zhí)行工作有了專門的警務(wù)保障，這無疑也是一個巨大進(jìn)步。

（二）域外法的借鑒

1.大陸法系的執(zhí)行體制——以德日為例

德國民事執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行法院和執(zhí)行員共同享有并行使，執(zhí)行法院主要負(fù)責(zé)執(zhí)行裁判，包括決定是否強(qiáng)制執(zhí)行不動產(chǎn)，決定部分動產(chǎn)執(zhí)行的分配程序，決定對債權(quán)、其他財產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行，以及對執(zhí)行機(jī)關(guān)及執(zhí)行員的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，對受理利害關(guān)系人提出的執(zhí)行異議并作出裁決等。德國的執(zhí)行員設(shè)在基層法院，隸屬于司法服務(wù)機(jī)構(gòu)，系國家公務(wù)員而非法官，主要負(fù)責(zé)動產(chǎn)查封、扣押、拍賣、交付等直接執(zhí)行行為[16]。

日本的民事執(zhí)行由執(zhí)行法院和執(zhí)行官共同負(fù)責(zé)。執(zhí)行法院主要負(fù)責(zé)財產(chǎn)執(zhí)行中對不動產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行，對債權(quán)及其他財產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行，以及對除交付物以外的其他作為和不作為的強(qiáng)制執(zhí)行[17]。執(zhí)行官主要負(fù)責(zé)事實性的執(zhí)行行為，包括動產(chǎn)、以動產(chǎn)或者不動產(chǎn)交付為標(biāo)的的請求權(quán)的執(zhí)行，一般不需要作出法律判斷。執(zhí)行法院和執(zhí)行官既彼此獨立又相互配合、相互監(jiān)督。

2.英美法系的執(zhí)行體制——以美國為例

美國未設(shè)立專門負(fù)責(zé)執(zhí)行的裁判機(jī)構(gòu)，法院的職權(quán)貫穿從作出裁判到裁判履行的整個過程，包括對執(zhí)行事項作出裁判、發(fā)布執(zhí)行命令、并為利害關(guān)系人提出的執(zhí)行異議提供司法救助等等，執(zhí)行中的諸多環(huán)節(jié)均由法院控制和負(fù)責(zé)。

在美國，聯(lián)邦法院和州法院均設(shè)立執(zhí)行官，分別負(fù)責(zé)聯(lián)邦法院和州法院判決的執(zhí)行。執(zhí)行官主要職責(zé)是為法院提供服務(wù)，根據(jù)法院作出的裁判、命令實施執(zhí)行，并向法院報告執(zhí)行情況，由此，理論上來講他們是法院的工作人員，但他們在身份上并不隸屬于法院，而是警察的一個類別。在美國，每個聯(lián)邦司法區(qū)均設(shè)立一名執(zhí)法官，由設(shè)在聯(lián)邦司法部內(nèi)的聯(lián)邦執(zhí)法官署領(lǐng)導(dǎo)，其最高領(lǐng)導(dǎo)為執(zhí)法官總監(jiān)，由總統(tǒng)任命，任期4年。

3.比較與借鑒

大陸法系的德國和日本都是由執(zhí)行法院和執(zhí)行員（官）共同負(fù)責(zé)完成。在德國，由于沒有專門的《強(qiáng)制執(zhí)行法》，執(zhí)行法院的法律地位由《法院組織法》《民事訴訟法》調(diào)整，由此決定了執(zhí)行法院在執(zhí)行機(jī)制中屬于司法權(quán)系列。在日本，執(zhí)行法院與執(zhí)行員（官）是分工合作，既互相配合又互相制約的關(guān)系，執(zhí)行員（官）主要行使執(zhí)行實施權(quán)，不屬于法院的司法工作人員，執(zhí)行法院則主要行使執(zhí)行裁決權(quán)。

比較而言，美國的執(zhí)行體制更具特色，表現(xiàn)在：一是原審法院行使執(zhí)行程序中的裁決權(quán)，體現(xiàn)執(zhí)行中的裁決事項仍然屬于司法權(quán)性質(zhì);二是未設(shè)立專門的執(zhí)行裁決機(jī)構(gòu);三是在法院設(shè)置專門的警察機(jī)構(gòu)行使執(zhí)行實施權(quán)。

（三）民事執(zhí)行警務(wù)化改革構(gòu)想

幾十年來，民事“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題一直是我國民事執(zhí)行工作中被廣為詬病的“司法頑疾”。最高人民法院提出“用兩到三年的時間基本解決執(zhí)行難問題”的目標(biāo)，要求民事執(zhí)行分權(quán)改革必須有“破冰之舉”。由上海法院成立獨立的執(zhí)行裁判庭和建立執(zhí)行實施機(jī)構(gòu)警務(wù)保障機(jī)制兩項改革得到啟示，筆者提出民事執(zhí)行警務(wù)化改革構(gòu)想。初步想法是由“治標(biāo)”到“治本”分為兩步。

第一步，在現(xiàn)行法框架下，結(jié)合正在進(jìn)行的法院體制改革，從制度、機(jī)制上調(diào)整：1.基層法院、中級人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)法官、書記員按照相應(yīng)職級全部轉(zhuǎn)制為司法警官;2.在中級人民法院設(shè)置執(zhí)行警察局，在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立若干執(zhí)行警察分局，執(zhí)行警察分局可以在每個基層法院設(shè)立，也可以在多個基層法院間跨轄區(qū)設(shè)立;3.執(zhí)行警察局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行實施工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督工作，對各執(zhí)行警察分局的人員和業(yè)務(wù)工作進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo);4.各執(zhí)行警察分局負(fù)責(zé)一個以上基層法院轄區(qū)的執(zhí)行實施工作;5.成立直屬執(zhí)行警察分局，中級人民法院需要執(zhí)行的案件交由直屬執(zhí)行警察分局執(zhí)行;6.由現(xiàn)有的中級人民法院法警支隊、基層法院法警大隊抽調(diào)干警充實到各執(zhí)行警察分局，按照警察管理模式進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置;7.由中級人民法院政治部門會同執(zhí)行警察局對全部執(zhí)行警察進(jìn)行人事管理;8.高級人民法院和最高人民法院執(zhí)行局可暫時維持現(xiàn)狀，視改革情況再作變革。

推行民事執(zhí)行警務(wù)化改革的理由是：其一，設(shè)立執(zhí)行裁判庭行使民事執(zhí)行裁判權(quán)，讓這一權(quán)力回歸了審判權(quán)本位，民事執(zhí)行權(quán)則只是一種執(zhí)行實施權(quán)，對實施執(zhí)行權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行警務(wù)化管理在理論上順應(yīng)了該項權(quán)力的行政權(quán)性質(zhì)。其二，民事執(zhí)行分權(quán)改革的浙江模式由于打破了按照地域設(shè)置基層法院執(zhí)行局的傳統(tǒng)模式，有效地抵御了地方保護(hù)主義的干擾，提高了執(zhí)結(jié)率，理應(yīng)吸收其改革成果。其三，域外國家的執(zhí)行實施權(quán)均由行政性機(jī)關(guān)或人員負(fù)責(zé)，德國的執(zhí)行員享有使用武力的權(quán)力，美國更是設(shè)置專門的警察機(jī)構(gòu)派駐法院專司執(zhí)行實施權(quán)，未曾聽聞這些國家有“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”問題。其四，法官員額制改革已在全國各級人民法院推行，推行后，員額法官、法官助理及行政人員間的待遇差距拉大，而改革前的執(zhí)行法官因為歷史原因（很多為轉(zhuǎn)業(yè)軍人）等因素的影響，能夠成為員額法官的偏少，推行民事執(zhí)行警務(wù)化改革后，相當(dāng)一部分未入員額的執(zhí)行人員可以轉(zhuǎn)職為司法警察，并且可以大幅度提高待遇，能夠起到穩(wěn)定隊伍的作用。

第二步，通過修改民事訴訟法，在立法層面重構(gòu)職權(quán)分立后，可在第一步執(zhí)行警務(wù)化改革的基礎(chǔ)上，將法院執(zhí)行警察機(jī)構(gòu)整體移出，成立獨立于法院的隸屬于行政機(jī)關(guān)的司法警察執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在這點上可以借鑒俄羅斯經(jīng)驗。與前蘇聯(lián)具有繼承關(guān)系的俄羅斯曾經(jīng)面臨的“執(zhí)行難”“ 執(zhí)行亂”問題與我們在很大程度上相似，俄羅斯在破解“執(zhí)行難”“ 執(zhí)行亂”問題上，一改前蘇聯(lián)民事執(zhí)行權(quán)由法院行使的體制，而于法院體系之外建立了由司法部領(lǐng)導(dǎo)下的司法警察執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由司法警察行使執(zhí)行實施權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)了民事執(zhí)行的強(qiáng)制性和威懾力。執(zhí)行裁決權(quán)則交由法院審判部門行使，使法院擺脫了具體執(zhí)行事務(wù)的困擾，回歸了其審判本位，進(jìn)一步強(qiáng)化了法院的司法屬性。其最終結(jié)果是：兩者相得益彰，共享改革的紅利。

參考文獻(xiàn)

[1]? 葛行軍.民事強(qiáng)制執(zhí)行事務(wù)專題講解[M].北京：中國法制出版社，2007：469.

[2]? 王順林，丁洪泉.設(shè)立執(zhí)行法院，改革執(zhí)行體制[J].政治與法律，1999（6）：56-57.

[3]? 李明霞，萬學(xué)忠.建議執(zhí)行工作交司法行政部門負(fù)責(zé)[N].法制日報，2003-03-16（10）.

[4]? 賀衛(wèi)方.司法的理念與制度[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998：264.

[5]? 石時態(tài).民事執(zhí)行權(quán)配置研究[M].北京：法律出版社，2011.

[6]? 童心.民事執(zhí)行改革研究[M].北京：人民法院出版社，2010：25-26.

[7]? 徐振華.論法院執(zhí)行權(quán)力的分解[J].法學(xué)雜志，2012（1）：117-121.

[8]? 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1961.

[9]? 肖建國.執(zhí)行分權(quán)的“重慶模式”及其制度效應(yīng)[N].人民法院報.2011-01-27（4）.

[10]? 最高人民法院.2015年全國法院審判執(zhí)行情況[N].人民法院報.2016-03-18（4）.

[11]? 張文顯.法學(xué)基本范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1993：252.

[12]? 竹下守夫.日本民事執(zhí)行法理論與實務(wù)研究[M].張衛(wèi)平，劉榮軍，譯.重慶：重慶大學(xué)出版社，1994.

[13]? 常怡，崔婕.完善民事強(qiáng)制執(zhí)行立法若干問題研究[J].中國法學(xué)，2000（1）：97-106.

[14]? 肖建國.民事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離模式研究[J].法制與社會發(fā)展，2016（2）：44-45.

[15]? 嚴(yán)劍漪，邱悅.執(zhí)行體制機(jī)制改革“改”了什么？[N].人民法院報.2016-7-18（4）.

[16]? 劉漢富.國際強(qiáng)制執(zhí)行法律匯編[M].北京：法律出版社，2000：24.

[17]? 嚴(yán)仁群.民事執(zhí)行權(quán)論[M].北京：法律出版社，2007：70-71.

（責(zé)任編輯：易曉艷）