孟令君

摘要：由于義務(wù)教育在提高公民素質(zhì)中的作用不斷加強(qiáng)，其西方國家發(fā)展與完善受到了西方社會(huì)前所未有的高度關(guān)注。西方國家義務(wù)教育問責(zé)包含著多元的問責(zé)主體，不僅包括同體問責(zé)而且包括異體問責(zé)，單單依靠同體問責(zé)出現(xiàn)了諸多問題，只有二者相互配合才能發(fā)揮問責(zé)真正的作用。西方國家更需要健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)、加強(qiáng)新聞媒體問責(zé)、促使公民參與問責(zé)，來保證義務(wù)教育部門責(zé)任的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé);義務(wù)教育;同體問責(zé);異體問責(zé)

中圖分類號(hào)：G512.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-2177（2019）12-0082-04

1 義務(wù)教育問責(zé)的內(nèi)涵

1.1 責(zé)任的內(nèi)涵

所謂責(zé)任，簡單地說就是在職責(zé)范圍內(nèi)的所有工作或其他勞動(dòng)與行為分內(nèi)的事，也是每個(gè)人應(yīng)該做的事情這就是責(zé)任，也可以理解成每個(gè)人在某一職位上應(yīng)盡的義務(wù)。廣義地說，責(zé)任就是要對整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、整個(gè)國家的發(fā)展進(jìn)步、整個(gè)人類的發(fā)展進(jìn)步做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，就好像一個(gè)龐大的機(jī)器，機(jī)器是由無數(shù)的零部件和很多螺絲釘組成的。

1.2 問責(zé)的內(nèi)涵

問責(zé)不僅指有關(guān)部門及其人員要正確地行使權(quán)力，認(rèn)真地履行職責(zé)，防止失職、瀆職、權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用以及不作為情況的發(fā)生，而且還必須接受公民、社會(huì)組織以及其他部門問責(zé)，對其決策、行動(dòng)及其過程、結(jié)果等都要進(jìn)行公開的解釋、說明和辯護(hù)，并為其失責(zé)或卸責(zé)的行為接受相應(yīng)的制裁和懲罰。

1.3 行政問責(zé)的內(nèi)涵

行政問責(zé)的內(nèi)涵主要包括以下幾個(gè)方面：行政問責(zé)的主體、行政問責(zé)的客體、行政問責(zé)的范圍、行政問責(zé)的程序、行政問責(zé)的責(zé)任體系、行政問責(zé)的后果。義務(wù)教育行政問責(zé)被引入西方國家義務(wù)教育領(lǐng)域的時(shí)間比較短，到目前為止，西方國家對義務(wù)教育行政問責(zé)的界定還不是很清晰，這有利于為西方國家義務(wù)教育行政問責(zé)主體的研究填補(bǔ)空白，加強(qiáng)西方國家義務(wù)教育部門的責(zé)任是大勢所趨，責(zé)任的履行是為了更好地行使權(quán)力。

2 西方國家義務(wù)教育的發(fā)展戰(zhàn)略

2.1 英國義務(wù)教育的發(fā)展戰(zhàn)略

2.1.1 不斷提高教育質(zhì)量

1988年英國出臺(tái)了《1988年教育改革法》其中有關(guān)于義務(wù)教育改革的問題，提議5-16歲的孩子開設(shè)核心課程、基礎(chǔ)課程和附加課程。核心課程和基礎(chǔ)課程是中小學(xué)生必須要學(xué)的，包括英語、數(shù)學(xué)、物理、歷史、音樂、美術(shù)、外語、技術(shù)、科學(xué)等科目。1997年布萊爾上臺(tái)后又制定了新的義務(wù)教育改革方案，在1988年的法案的基礎(chǔ)上增加了對義務(wù)教育基本理念，諸如價(jià)值、目標(biāo)等內(nèi)容，義務(wù)教育質(zhì)量方面的努力從未中斷過，并且采取的措施都很全面，但是對于義務(wù)教育責(zé)任的履行規(guī)定甚少。

2.1.2 努力實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平

英國就業(yè)部大臣布倫基特發(fā)表了建基于成功的演講，建基于成功的主要內(nèi)容有兩點(diǎn)：（1）讓每一所學(xué)校成功。（2）讓每一個(gè)學(xué)生成功，提倡要滿足不同學(xué)生的需求，使學(xué)生都能成為有用的人，注重實(shí)現(xiàn)學(xué)生的公平待遇，但是由于后來社會(huì)問題的不斷增多，義務(wù)教育的公平問題不斷增多，英國又出臺(tái)了《2010年公平法》（Equality Act 2010）、取消了之前的《種族關(guān)系法案》（Race Relations Act）、《殘疾人歧視法案》（Disability Discrimination Act）、《性別歧視法案》（Sex Discriminstion Act）等問題，從法律上保證孩子公平的待遇。

2.1.3 允許擇校

在英國，法律允許家長在校外教育他們的孩子，也可以在家進(jìn)行教育，除此之外，家長可以選擇優(yōu)秀的私立學(xué)校，這些私立學(xué)校很有特色，一般老師很多，學(xué)生都很少，各種事務(wù)都由師生共同去決定，注重孩子的個(gè)性發(fā)展，使他們都更能提高各方面的素質(zhì)。

2.1.4 提高薄弱學(xué)校措施

英國建立了信托學(xué)校，信托學(xué)校是指政府提供教育經(jīng)費(fèi)，在委托社會(huì)組織來擔(dān)任管理者的一種舉措，以此來提高義務(wù)教育學(xué)校的管理效率和提升學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，其實(shí)質(zhì)是利用社會(huì)組織的優(yōu)點(diǎn)來克服傳統(tǒng)義務(wù)教育學(xué)校管理的不足，在老師，政府和家長之間建立起共同的橋梁，學(xué)校的教學(xué)等都由學(xué)校自己來安排，這保證了教學(xué)質(zhì)量，這樣做有一定的好處，一是可以降低學(xué)校的管理成本，讓經(jīng)費(fèi)能最大限度的用在學(xué)生的教學(xué)上，二是也大大提高了教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)的水平，但是也有一定的弊端，那就是聘請的管理者不容易被監(jiān)管，會(huì)出現(xiàn)急功近利的行為，也沒有建立起針對這些人責(zé)任如何履行的問題，使得義務(wù)教育的責(zé)任出現(xiàn)真空，最后使得英國義務(wù)教育的問責(zé)會(huì)變得很艱難。

2.2 澳大利亞義務(wù)教育的發(fā)展戰(zhàn)略

2.2.1 鼓勵(lì)私立學(xué)校

澳大利亞非常重視發(fā)展私立學(xué)校，認(rèn)為它是公立學(xué)校的很好的補(bǔ)充形式，還加大了對私立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支持，使它成為學(xué)校教育不可或缺的一個(gè)組成部分，并且作用越來越大。私立學(xué)校的建立主要是因?yàn)橐郧肮W(xué)校出現(xiàn)的諸多弊端，如教育經(jīng)費(fèi)的濫用，教育質(zhì)量的不斷下滑，學(xué)生的權(quán)利難以保證這些問題，但是私利學(xué)校是以盈利為目的的組織，也面臨著學(xué)費(fèi)高的問題，這樣會(huì)造成家庭比較困難的學(xué)生無法負(fù)擔(dān)，這也不利于學(xué)生的健康和知識(shí)的提高。

2.2.2 加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)

澳大利亞高度重視教師專業(yè)發(fā)展，已經(jīng)成為澳大利亞政府中心工作之一。各類教師的數(shù)量也在逐年增加中，2010年《2011-2013澳大利亞教師質(zhì)量計(jì)劃》等一系列重要文件的發(fā)布，促進(jìn)了澳大利亞教師的專業(yè)化發(fā)展水平，不僅在財(cái)政上給予支持，而且逐漸提升教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。教師是教學(xué)的關(guān)鍵所在，他們的素質(zhì)高低直接決定了學(xué)校的辦學(xué)水平和標(biāo)準(zhǔn)，老師也是義務(wù)教育責(zé)任履行的主體和被監(jiān)督的對象，教師專業(yè)化發(fā)展的同時(shí)也要注重教師道德水平的考察，這也直接決定義務(wù)教育責(zé)任的履行，所以在老師選拔和錄用時(shí)要進(jìn)行一定的職業(yè)道德的測試，同時(shí)要對他們進(jìn)行責(zé)任教育，這樣的教師隊(duì)伍建設(shè)才是正確而且合理的。

2.2.3 采取學(xué)校和社會(huì)多方面進(jìn)行合作

主要有六種合作的方式：第一是單方面的信息輸入，以增加家長、社會(huì)對學(xué)校的了解。第二是進(jìn)展報(bào)告，包括家庭-學(xué)校備忘錄、定期電話等。第三是特殊活動(dòng)，主要包括文藝表演、專項(xiàng)活動(dòng)等。第四是觀念分享，包括研討會(huì)、課堂評論等。第五是非教學(xué)助手，家長充當(dāng)老師和學(xué)校的助手，來充當(dāng)志愿者的角色。第六是臨時(shí)性工作小組，主要是完成某項(xiàng)計(jì)劃，成立特殊的家長-教師工作小組，計(jì)劃完成后，小組也會(huì)解散。

3 西方國家義務(wù)教育問責(zé)出現(xiàn)的問題

西方國家在義務(wù)教育方面建立了很多制度和措施，但在問責(zé)方面西方國家義務(wù)教育問責(zé)多屬于同體問責(zé)。同體問責(zé)是指組織系統(tǒng)內(nèi)對其成員的問責(zé)，義務(wù)教育中的同體問責(zé)主要是指在教育領(lǐng)域上級行政部門對下級的問責(zé)，也就是同一系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督。義務(wù)教育同體問責(zé)雖然可以發(fā)揮應(yīng)有的作用，但西方國家義務(wù)教育問責(zé)缺陷與不足也較為明顯。

3.1 西方國家義務(wù)教育管理及投入體制的弊端

西方國家義務(wù)教育管理體制實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理的模式，財(cái)政的統(tǒng)籌職能有所增大。但在管理的過程中會(huì)出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)審批和撥付不及時(shí)的問題，影響學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn);上級財(cái)政的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度不夠，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付隨意性較大?？梢姟耙灾轂橹鳌钡牧x務(wù)教育管理體制有待落實(shí)和完善，只有完善義務(wù)教育管理和投入機(jī)制，才能促進(jìn)義務(wù)教育的公平和均衡化發(fā)展。

3.2 西方國家義務(wù)教育問責(zé)配套制度缺失

西方國家都有關(guān)于義務(wù)教育責(zé)任的規(guī)定，但是義務(wù)教育問責(zé)只有和其他法律、制度建設(shè)配套使用才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，績效評價(jià)機(jī)制、問責(zé)法律制度、責(zé)任追究制度、權(quán)力制約機(jī)制以及政府與公眾的溝通和互動(dòng)機(jī)制等西方國家都沒有完善，正是因?yàn)樵S多相關(guān)的規(guī)定或者是缺乏明確的法律依據(jù)，才使義務(wù)教育行政問責(zé)有很大的自主權(quán)，從而出現(xiàn)了濫用職權(quán)、貪污腐敗的局面。因此，配套制度創(chuàng)新不足導(dǎo)致了西方國家義務(wù)教育部門和人員承擔(dān)責(zé)任不足和對于責(zé)任追究乏力的現(xiàn)象。

3.3 西方國家義務(wù)教育行政問責(zé)面臨困境

（1）西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)易造成問責(zé)主體缺位。上級義務(wù)教育部門對下級部門的這種問責(zé)方式，就會(huì)出現(xiàn)上級的責(zé)任應(yīng)該由誰來問的問題，其結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致最高一級無人追究其責(zé)任，從而使義務(wù)教育問責(zé)主體真空，造成問責(zé)環(huán)節(jié)的不完整，所以西方國家要加強(qiáng)異體問責(zé)，加強(qiáng)司法部門、媒體、教師、民眾等主體的問責(zé)力度。

（2）西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)常存在主觀性影響。西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)主體要按照上一級的命令、意圖、指示來執(zhí)行，這就不可避免地出現(xiàn)追究下一級“直接責(zé)”多，追究領(lǐng)導(dǎo)層“間接責(zé)任”少，難免西方國家出現(xiàn)官官相護(hù)的現(xiàn)象，在承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候出現(xiàn)避重就輕，推脫責(zé)任的行為，所以西方國家應(yīng)該增加義務(wù)教育行政問責(zé)的客觀程度，但是由于西方國家同體問責(zé)屬于內(nèi)部問責(zé)，所以西方國家問責(zé)的客觀性是難以保障的，這就需要西方國家發(fā)揮義務(wù)教育異體問責(zé)，從外部問責(zé)入手以增加義務(wù)教育行政問責(zé)的客觀性，使得問責(zé)的結(jié)果被外界認(rèn)可。

（3）西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)的公正性較差。由于西方國家問責(zé)主體與問責(zé)對象的上下一體性，是一種自我問責(zé)，這不符合現(xiàn)代法治自然公正的要求。下級是按照上級的意愿執(zhí)行的，因此西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)的主體即是參與者又是裁判者，常常難以真正問責(zé)致使義務(wù)教育同體問責(zé)的公正性較差，主觀性較強(qiáng)，客觀性較差。

（4）西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)的滯后性。問責(zé)不僅對犯了法、有了錯(cuò)要追究，而且要對能力不足、有損官員整體形象也要進(jìn)行追究責(zé)任。從實(shí)踐情況來看，只有出現(xiàn)了重大事故才會(huì)問責(zé)，這樣致使責(zé)任的碎片化和責(zé)任的飄零，也要加強(qiáng)事前、事中和事后問責(zé)，同時(shí)對于問責(zé)如何啟動(dòng)、由何人依何程序認(rèn)定失職、究竟應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，這些都是滯后的，也需要在這些方面進(jìn)行完善。

（5）西方國家義務(wù)教育專門機(jī)關(guān)問責(zé)力度不夠。從現(xiàn)有的監(jiān)督問責(zé)體制來看，行使問責(zé)權(quán)的專門機(jī)構(gòu)如監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)等，這些專門機(jī)構(gòu)對權(quán)力缺乏經(jīng)常性的有效問責(zé)，問責(zé)不力、問責(zé)不到位、問責(zé)缺位、問責(zé)乏力的問題仍然嚴(yán)重，這是因?yàn)閷ｉT問責(zé)機(jī)構(gòu)受雙重領(lǐng)導(dǎo)，影響了義務(wù)教育問責(zé)主體的獨(dú)立性。

（6）西方國家義務(wù)教育同體問責(zé)穩(wěn)定性的缺失。同體問責(zé)成效的發(fā)揮往往取決于問責(zé)主體自身，尤其是上一級領(lǐng)導(dǎo)是否重視或愿意接受監(jiān)督，這很難去判斷，因此監(jiān)督就失去了原本的意義，問責(zé)更是無從下手，缺少一定的穩(wěn)定性，致使問責(zé)流于形式，起不到根本作用。

4 完善西方國家義務(wù)教育行政問責(zé)的路徑

西方國家義務(wù)教育問責(zé)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是設(shè)計(jì)和完善問責(zé)機(jī)制，問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任的制度安排或確保責(zé)任實(shí)現(xiàn)的途徑，僅僅將問責(zé)局限于這種自上而下的同體問責(zé)不利于責(zé)任政府的建立，也很難確保問責(zé)的制度化、常態(tài)化。這就需要一種更有效、更符合政治文明要求的問責(zé)形式即異體問責(zé)，這可以實(shí)現(xiàn)對義務(wù)教育行政官員責(zé)任追究機(jī)制從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督的方向發(fā)展，因此要完善和健全義務(wù)教育的異體問責(zé)。

4.1 健全西方國家司法機(jī)關(guān)問責(zé)

司法問責(zé)是對義務(wù)教育行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督比較重要的方式，健全西方國家司法機(jī)關(guān)義務(wù)教育問責(zé)，要通過以下幾個(gè)途徑著手：其一完善西方國家義務(wù)教育司法獨(dú)立機(jī)制。具體而言就是要合理界定和配置司法機(jī)構(gòu)同其他權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力，正確理解義務(wù)教育司法獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)的邏輯進(jìn)路。其二西方國家義務(wù)教育司法主體方面的機(jī)制建構(gòu)。要注重對義務(wù)教育當(dāng)事人同等的關(guān)懷和尊重，重視加強(qiáng)司法的可接近性以及義務(wù)教育法律援助制度的完善，推進(jìn)司法主體的職業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)對訴訟當(dāng)事人權(quán)利與責(zé)任的雙重規(guī)制等。

4.2 加強(qiáng)西方國家新聞媒體問責(zé)

新聞媒體對問責(zé)對象、問責(zé)方式以及問責(zé)效果在內(nèi)的整個(gè)過程起到全面監(jiān)督和信息公開的作用。加強(qiáng)西方國家新聞媒體問責(zé)的力度需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：其一是保障新聞媒體信息傳播的自由。普通公民大多時(shí)候都是通過從新聞媒體獲得的信息來了解政府，形成認(rèn)知，作出判斷，并在此基礎(chǔ)上決定去采取行動(dòng)，只有這樣對義務(wù)教育行政問責(zé)才能發(fā)揮應(yīng)有效能。其二是保障新聞媒體的知情權(quán)。通過報(bào)道義務(wù)教育信息，發(fā)掘義務(wù)教育的內(nèi)幕，進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，新聞媒體是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的關(guān)鍵途徑。其三是完善新聞輿論監(jiān)督的立法。這是新聞媒體監(jiān)督和揭露義務(wù)教育行政主體不合理以及違法行使權(quán)力的依據(jù)，只有這樣才能準(zhǔn)確的報(bào)道事實(shí)。

4.3 促使西方國家公民參與問責(zé)

公民有權(quán)監(jiān)督國家權(quán)力的運(yùn)行，只要有公眾參與才有利于提升西方國家的義務(wù)教育責(zé)任意識(shí)。其一，暢通西方國家義務(wù)教育公民監(jiān)督問責(zé)的渠道。公民借助網(wǎng)絡(luò)對義務(wù)教育部門進(jìn)行問責(zé)，網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)信息傳播方式的制約，拓展了公民問責(zé)參與的空間，提供了公民問責(zé)的強(qiáng)大工具。其二，創(chuàng)新西方國家義務(wù)教育民意機(jī)制。廣泛的參與是公民問責(zé)的基礎(chǔ)，而其內(nèi)在的機(jī)制則在于問責(zé)主要是通過民意壓力來督促相關(guān)部門采取行動(dòng)的，因此參與的規(guī)模和范圍也決定了能否將壓力轉(zhuǎn)化為西方國家監(jiān)督義務(wù)教育部門行動(dòng)的動(dòng)力，促使其履行職責(zé)，回應(yīng)民意。

5 結(jié)語

由于義務(wù)教育在提高公民素質(zhì)中的作用不斷加強(qiáng)，其西方國家發(fā)展與完善受到西方社會(huì)前所未有的高度關(guān)注。我們可以看到西方國家義務(wù)教育問責(zé)的背景為義務(wù)教育責(zé)任不明確、義務(wù)教育管理及投入體制的弊端、義務(wù)教育問責(zé)配套制度缺失，同時(shí)西方國家也面臨義務(wù)教育同體問責(zé)易造成問責(zé)主體缺位、義務(wù)教育同體問責(zé)常存在主觀性影響、義務(wù)教育同體問責(zé)的公正性較差、義務(wù)教育同體問責(zé)的滯后性、義務(wù)教育專門機(jī)關(guān)問責(zé)力度不夠、義務(wù)教育同體問責(zé)穩(wěn)定性缺失的困境，針對困境西方國家需要健全司法機(jī)關(guān)問責(zé)、加強(qiáng)新聞媒體問責(zé)、促使公民參與問責(zé)，來保證義務(wù)教育部門責(zé)任的落實(shí)。

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