孟令君

摘要：由于義務教育在提高公民素質中的作用不斷加強，其西方國家發(fā)展與完善受到了西方社會前所未有的高度關注。西方國家義務教育問責包含著多元的問責主體，不僅包括同體問責而且包括異體問責，單單依靠同體問責出現了諸多問題，只有二者相互配合才能發(fā)揮問責真正的作用。西方國家更需要健全司法機關問責、加強新聞媒體問責、促使公民參與問責，來保證義務教育部門責任的落實。

關鍵詞：行政問責;義務教育;同體問責;異體問責

中圖分類號：G512.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-2177（2019）12-0082-04

1 義務教育問責的內涵

1.1 責任的內涵

所謂責任，簡單地說就是在職責范圍內的所有工作或其他勞動與行為分內的事，也是每個人應該做的事情這就是責任，也可以理解成每個人在某一職位上應盡的義務。廣義地說，責任就是要對整個社會的發(fā)展進步、整個國家的發(fā)展進步、整個人類的發(fā)展進步做出應有的貢獻，就好像一個龐大的機器，機器是由無數的零部件和很多螺絲釘組成的。

1.2 問責的內涵

問責不僅指有關部門及其人員要正確地行使權力，認真地履行職責，防止失職、瀆職、權力腐敗和權力濫用以及不作為情況的發(fā)生，而且還必須接受公民、社會組織以及其他部門問責，對其決策、行動及其過程、結果等都要進行公開的解釋、說明和辯護，并為其失責或卸責的行為接受相應的制裁和懲罰。

1.3 行政問責的內涵

行政問責的內涵主要包括以下幾個方面：行政問責的主體、行政問責的客體、行政問責的范圍、行政問責的程序、行政問責的責任體系、行政問責的后果。義務教育行政問責被引入西方國家義務教育領域的時間比較短，到目前為止，西方國家對義務教育行政問責的界定還不是很清晰，這有利于為西方國家義務教育行政問責主體的研究填補空白，加強西方國家義務教育部門的責任是大勢所趨，責任的履行是為了更好地行使權力。

2 西方國家義務教育的發(fā)展戰(zhàn)略

2.1 英國義務教育的發(fā)展戰(zhàn)略

2.1.1 不斷提高教育質量

1988年英國出臺了《1988年教育改革法》其中有關于義務教育改革的問題，提議5-16歲的孩子開設核心課程、基礎課程和附加課程。核心課程和基礎課程是中小學生必須要學的，包括英語、數學、物理、歷史、音樂、美術、外語、技術、科學等科目。1997年布萊爾上臺后又制定了新的義務教育改革方案，在1988年的法案的基礎上增加了對義務教育基本理念，諸如價值、目標等內容，義務教育質量方面的努力從未中斷過，并且采取的措施都很全面，但是對于義務教育責任的履行規(guī)定甚少。

2.1.2 努力實現結果公平

英國就業(yè)部大臣布倫基特發(fā)表了建基于成功的演講，建基于成功的主要內容有兩點：（1）讓每一所學校成功。（2）讓每一個學生成功，提倡要滿足不同學生的需求，使學生都能成為有用的人，注重實現學生的公平待遇，但是由于后來社會問題的不斷增多，義務教育的公平問題不斷增多，英國又出臺了《2010年公平法》（Equality Act 2010）、取消了之前的《種族關系法案》（Race Relations Act）、《殘疾人歧視法案》（Disability Discrimination Act）、《性別歧視法案》（Sex Discriminstion Act）等問題，從法律上保證孩子公平的待遇。

2.1.3 允許擇校

在英國，法律允許家長在校外教育他們的孩子，也可以在家進行教育，除此之外，家長可以選擇優(yōu)秀的私立學校，這些私立學校很有特色，一般老師很多，學生都很少，各種事務都由師生共同去決定，注重孩子的個性發(fā)展，使他們都更能提高各方面的素質。

2.1.4 提高薄弱學校措施

英國建立了信托學校，信托學校是指政府提供教育經費，在委托社會組織來擔任管理者的一種舉措，以此來提高義務教育學校的管理效率和提升學校的辦學質量，其實質是利用社會組織的優(yōu)點來克服傳統(tǒng)義務教育學校管理的不足，在老師，政府和家長之間建立起共同的橋梁，學校的教學等都由學校自己來安排，這保證了教學質量，這樣做有一定的好處，一是可以降低學校的管理成本，讓經費能最大限度的用在學生的教學上，二是也大大提高了教學質量和教學的水平，但是也有一定的弊端，那就是聘請的管理者不容易被監(jiān)管，會出現急功近利的行為，也沒有建立起針對這些人責任如何履行的問題，使得義務教育的責任出現真空，最后使得英國義務教育的問責會變得很艱難。

2.2 澳大利亞義務教育的發(fā)展戰(zhàn)略

2.2.1 鼓勵私立學校

澳大利亞非常重視發(fā)展私立學校，認為它是公立學校的很好的補充形式，還加大了對私立學校的經費支持，使它成為學校教育不可或缺的一個組成部分，并且作用越來越大。私立學校的建立主要是因為以前公立學校出現的諸多弊端，如教育經費的濫用，教育質量的不斷下滑，學生的權利難以保證這些問題，但是私利學校是以盈利為目的的組織，也面臨著學費高的問題，這樣會造成家庭比較困難的學生無法負擔，這也不利于學生的健康和知識的提高。

2.2.2 加強教師隊伍建設

澳大利亞高度重視教師專業(yè)發(fā)展，已經成為澳大利亞政府中心工作之一。各類教師的數量也在逐年增加中，2010年《2011-2013澳大利亞教師質量計劃》等一系列重要文件的發(fā)布，促進了澳大利亞教師的專業(yè)化發(fā)展水平，不僅在財政上給予支持，而且逐漸提升教師專業(yè)標準。教師是教學的關鍵所在，他們的素質高低直接決定了學校的辦學水平和標準，老師也是義務教育責任履行的主體和被監(jiān)督的對象，教師專業(yè)化發(fā)展的同時也要注重教師道德水平的考察，這也直接決定義務教育責任的履行，所以在老師選拔和錄用時要進行一定的職業(yè)道德的測試，同時要對他們進行責任教育，這樣的教師隊伍建設才是正確而且合理的。

2.2.3 采取學校和社會多方面進行合作

主要有六種合作的方式：第一是單方面的信息輸入，以增加家長、社會對學校的了解。第二是進展報告，包括家庭-學校備忘錄、定期電話等。第三是特殊活動，主要包括文藝表演、專項活動等。第四是觀念分享，包括研討會、課堂評論等。第五是非教學助手，家長充當老師和學校的助手，來充當志愿者的角色。第六是臨時性工作小組，主要是完成某項計劃，成立特殊的家長-教師工作小組，計劃完成后，小組也會解散。

3 西方國家義務教育問責出現的問題

西方國家在義務教育方面建立了很多制度和措施，但在問責方面西方國家義務教育問責多屬于同體問責。同體問責是指組織系統(tǒng)內對其成員的問責，義務教育中的同體問責主要是指在教育領域上級行政部門對下級的問責，也就是同一系統(tǒng)的內部監(jiān)督。義務教育同體問責雖然可以發(fā)揮應有的作用，但西方國家義務教育問責缺陷與不足也較為明顯。

3.1 西方國家義務教育管理及投入體制的弊端

西方國家義務教育管理體制實行地方負責、分級管理的模式，財政的統(tǒng)籌職能有所增大。但在管理的過程中會出現教育經費審批和撥付不及時的問題，影響學校的正常運轉;上級財政的義務教育轉移支付力度不夠，特別是一般性轉移支付隨意性較大?？梢姟耙灾轂橹鳌钡牧x務教育管理體制有待落實和完善，只有完善義務教育管理和投入機制，才能促進義務教育的公平和均衡化發(fā)展。

3.2 西方國家義務教育問責配套制度缺失

西方國家都有關于義務教育責任的規(guī)定，但是義務教育問責只有和其他法律、制度建設配套使用才能發(fā)揮應有的作用。但從現實情況來看，績效評價機制、問責法律制度、責任追究制度、權力制約機制以及政府與公眾的溝通和互動機制等西方國家都沒有完善，正是因為許多相關的規(guī)定或者是缺乏明確的法律依據，才使義務教育行政問責有很大的自主權，從而出現了濫用職權、貪污腐敗的局面。因此，配套制度創(chuàng)新不足導致了西方國家義務教育部門和人員承擔責任不足和對于責任追究乏力的現象。

3.3 西方國家義務教育行政問責面臨困境

（1）西方國家義務教育同體問責易造成問責主體缺位。上級義務教育部門對下級部門的這種問責方式，就會出現上級的責任應該由誰來問的問題，其結果必然會導致最高一級無人追究其責任，從而使義務教育問責主體真空，造成問責環(huán)節(jié)的不完整，所以西方國家要加強異體問責，加強司法部門、媒體、教師、民眾等主體的問責力度。

（2）西方國家義務教育同體問責常存在主觀性影響。西方國家義務教育同體問責主體要按照上一級的命令、意圖、指示來執(zhí)行，這就不可避免地出現追究下一級“直接責”多，追究領導層“間接責任”少，難免西方國家出現官官相護的現象，在承擔責任的時候出現避重就輕，推脫責任的行為，所以西方國家應該增加義務教育行政問責的客觀程度，但是由于西方國家同體問責屬于內部問責，所以西方國家問責的客觀性是難以保障的，這就需要西方國家發(fā)揮義務教育異體問責，從外部問責入手以增加義務教育行政問責的客觀性，使得問責的結果被外界認可。

（3）西方國家義務教育同體問責的公正性較差。由于西方國家問責主體與問責對象的上下一體性，是一種自我問責，這不符合現代法治自然公正的要求。下級是按照上級的意愿執(zhí)行的，因此西方國家義務教育同體問責的主體即是參與者又是裁判者，常常難以真正問責致使義務教育同體問責的公正性較差，主觀性較強，客觀性較差。

（4）西方國家義務教育同體問責的滯后性。問責不僅對犯了法、有了錯要追究，而且要對能力不足、有損官員整體形象也要進行追究責任。從實踐情況來看，只有出現了重大事故才會問責，這樣致使責任的碎片化和責任的飄零，也要加強事前、事中和事后問責，同時對于問責如何啟動、由何人依何程序認定失職、究竟應該承擔什么樣的責任，這些都是滯后的，也需要在這些方面進行完善。

（5）西方國家義務教育專門機關問責力度不夠。從現有的監(jiān)督問責體制來看，行使問責權的專門機構如監(jiān)察部門、司法機關等，這些專門機構對權力缺乏經常性的有效問責，問責不力、問責不到位、問責缺位、問責乏力的問題仍然嚴重，這是因為專門問責機構受雙重領導，影響了義務教育問責主體的獨立性。

（6）西方國家義務教育同體問責穩(wěn)定性的缺失。同體問責成效的發(fā)揮往往取決于問責主體自身，尤其是上一級領導是否重視或愿意接受監(jiān)督，這很難去判斷，因此監(jiān)督就失去了原本的意義，問責更是無從下手，缺少一定的穩(wěn)定性，致使問責流于形式，起不到根本作用。

4 完善西方國家義務教育行政問責的路徑

西方國家義務教育問責的一個關鍵環(huán)節(jié)是設計和完善問責機制，問責機制是實現責任的制度安排或確保責任實現的途徑，僅僅將問責局限于這種自上而下的同體問責不利于責任政府的建立，也很難確保問責的制度化、常態(tài)化。這就需要一種更有效、更符合政治文明要求的問責形式即異體問責，這可以實現對義務教育行政官員責任追究機制從內部監(jiān)督到外部監(jiān)督的方向發(fā)展，因此要完善和健全義務教育的異體問責。

4.1 健全西方國家司法機關問責

司法問責是對義務教育行政權進行監(jiān)督比較重要的方式，健全西方國家司法機關義務教育問責，要通過以下幾個途徑著手：其一完善西方國家義務教育司法獨立機制。具體而言就是要合理界定和配置司法機構同其他權力機構之間的權力，正確理解義務教育司法獨立運行機制實現的邏輯進路。其二西方國家義務教育司法主體方面的機制建構。要注重對義務教育當事人同等的關懷和尊重，重視加強司法的可接近性以及義務教育法律援助制度的完善，推進司法主體的職業(yè)化建設，加強對訴訟當事人權利與責任的雙重規(guī)制等。

4.2 加強西方國家新聞媒體問責

新聞媒體對問責對象、問責方式以及問責效果在內的整個過程起到全面監(jiān)督和信息公開的作用。加強西方國家新聞媒體問責的力度需要從以下幾個方面進行：其一是保障新聞媒體信息傳播的自由。普通公民大多時候都是通過從新聞媒體獲得的信息來了解政府，形成認知，作出判斷，并在此基礎上決定去采取行動，只有這樣對義務教育行政問責才能發(fā)揮應有效能。其二是保障新聞媒體的知情權。通過報道義務教育信息，發(fā)掘義務教育的內幕，進行社會調查，新聞媒體是實現公眾知情權的關鍵途徑。其三是完善新聞輿論監(jiān)督的立法。這是新聞媒體監(jiān)督和揭露義務教育行政主體不合理以及違法行使權力的依據，只有這樣才能準確的報道事實。

4.3 促使西方國家公民參與問責

公民有權監(jiān)督國家權力的運行，只要有公眾參與才有利于提升西方國家的義務教育責任意識。其一，暢通西方國家義務教育公民監(jiān)督問責的渠道。公民借助網絡對義務教育部門進行問責，網絡突破了傳統(tǒng)信息傳播方式的制約，拓展了公民問責參與的空間，提供了公民問責的強大工具。其二，創(chuàng)新西方國家義務教育民意機制。廣泛的參與是公民問責的基礎，而其內在的機制則在于問責主要是通過民意壓力來督促相關部門采取行動的，因此參與的規(guī)模和范圍也決定了能否將壓力轉化為西方國家監(jiān)督義務教育部門行動的動力，促使其履行職責，回應民意。

5 結語

由于義務教育在提高公民素質中的作用不斷加強，其西方國家發(fā)展與完善受到西方社會前所未有的高度關注。我們可以看到西方國家義務教育問責的背景為義務教育責任不明確、義務教育管理及投入體制的弊端、義務教育問責配套制度缺失，同時西方國家也面臨義務教育同體問責易造成問責主體缺位、義務教育同體問責常存在主觀性影響、義務教育同體問責的公正性較差、義務教育同體問責的滯后性、義務教育專門機關問責力度不夠、義務教育同體問責穩(wěn)定性缺失的困境，針對困境西方國家需要健全司法機關問責、加強新聞媒體問責、促使公民參與問責，來保證義務教育部門責任的落實。

參考文獻

[1]張斌賢.外國教育史[M].北京：教育科學出版社，2008.

[2]張瑞，王承緒.中外教育比較史綱（近代卷）[M].濟南：山東教育出版社，1997.

[3]肖蕭，郭槐.論義務教育國家履行之義務[J].湖南第一師范學院學報，2011（4）：60-63.

[4]吳慶榮，李文.私塾：義務教育法律下的一種教育補充形式[J].北學刊，2013（6）：176-178.

[5]高如峰.義務教育投資國際比較[M].北京：人民教育出版社，2003.

[6][美]加里·奧菲爾德.政策與平等：美國三十余年的教育改革[J].教育展望（中文版），2000（4）：113-126.

[7]自尹力.淺析義務教育法制[J].教育理論與實踐，2001（7）：21-24.

[8]賈西津.對民辦教育營利與非營利性的思考[J].教育研究，2003（3）：47-53.

[9][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏瑛，等譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

[10]呂達，周滿生.當代外國教育改革著名文獻（美國卷·第三冊）[M].北京：人民教育出版社，2004.

[11][法]瑪麗·杜里-柏拉，阿涅斯·馮·讓丹.學校社會學[M].汪凌，譯.上海：華東師范大學出版社，2001.

[12][美]約翰·S·布魯貝克.教育問題史[M].吳元訓，譯.合肥：安徽教育出版社，1991.

[13]王曉輝.法國私立教育的基本特點[J].比較教育研究，2002（9）：41-46.

[14][日]川口秋吉.趨向與現狀：從聯(lián)合國公約看日本兒童的權利與日本的教育[J].教育展望（中文版），2001（4）：97-106.