雷海潮

北京市衛(wèi)生健康委員會 北京 100053

新時代，北京市作為首都的戰(zhàn)略定位對北京市衛(wèi)生發(fā)展提出了更高的要求。北京市衛(wèi)生健康委員會(以下簡稱“北京市衛(wèi)健委”)從落實黨中央、北京市委、市政府重大決策，促進衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)，啟動了全市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作，以充分調(diào)動區(qū)縣政府的積極性，加強目標指引，形成合力，促進科學(xué)發(fā)展。本文對北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價的研究設(shè)計和效果進行簡要的介紹，以供其他地區(qū)參考。

1 背景

1.1 北京市衛(wèi)生發(fā)展亟需有力的管理工具和抓手

新時代，中央明確了北京市作為首都的“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”(以下簡稱“四個中心”)的戰(zhàn)略定位，提出了努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都的發(fā)展目標，這就要求北京市在更高層次上謀發(fā)展、惠民生、促健康。北京市各級黨委政府一直高度重視衛(wèi)生與健康工作，提出建設(shè)健康北京的戰(zhàn)略?！敖】当本笔恰八膫€中心”戰(zhàn)略定位的重要基礎(chǔ)，是“國際一流宜居之都”的重要目標。“健康北京”的內(nèi)涵和涉及面已超出了醫(yī)療衛(wèi)生工作的范疇，建設(shè)“健康北京”已不僅僅是衛(wèi)生部門的責(zé)任，而需要舉全市之力，各地區(qū)、各部門齊抓共管。建設(shè)“健康北京”同時也給北京市的衛(wèi)生管理的科學(xué)化、精細化管理提出了更高的要求。亟需有一個有力的管理工具和抓手，引導(dǎo)各級政府和衛(wèi)生管理者，樹立衛(wèi)生事業(yè)全面均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念，充分調(diào)動區(qū)域政府的積極性，提升衛(wèi)生發(fā)展在政府決策議程上的政治地位。

1.2 國際衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價的經(jīng)驗可供借鑒

自20世紀90年代以來, 世界衛(wèi)生組織(WHO)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行等國際組織以及英國、澳大利亞、加拿大等許多國家都建立和發(fā)展了衛(wèi)生績效框架。[1- 6]其中，2000年世界衛(wèi)生組織(WHO)發(fā)布的年度全球衛(wèi)生報告“衛(wèi)生系統(tǒng)：改進績效”(以下簡稱WHR2000)引起了國際社會的廣泛關(guān)注，特別是報告中所給出的各國衛(wèi)生體系績效排序結(jié)果強烈震撼甚至刺激了各國政府，有關(guān)國家政府高度重視本國衛(wèi)生體系在全球評價中的位次。英國、澳大利亞、加拿大政府通過每年的衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價相關(guān)工作，及時發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生發(fā)展中的薄弱點，輔助決策，把地方的衛(wèi)生服務(wù)活動與國家的戰(zhàn)略聯(lián)系起來，保證國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。國際社會在衛(wèi)生績效研究領(lǐng)域開展的大量工作，提示衛(wèi)生績效綜合評價已經(jīng)成為促進衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的有力工具和重要手段，有利于衛(wèi)生系統(tǒng)績效的整體改進。

2 北京市衛(wèi)生發(fā)展績效評價研究設(shè)計

2.1 評價框架的構(gòu)建

評價框架構(gòu)建思路：北京市開展衛(wèi)生發(fā)展綜合評價的目標是通過提供有關(guān)政策及衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)展的信息來增強決策者能力，進一步改進衛(wèi)生系統(tǒng)，提高健康水平。因此現(xiàn)階段北京市開展衛(wèi)生發(fā)展綜合評價必須考慮當(dāng)前北京市衛(wèi)生系統(tǒng)的特點和發(fā)展現(xiàn)狀，與當(dāng)前北京市衛(wèi)生工作的目標、重點任務(wù)緊密聯(lián)系起來。以期通過評價達到促進各級政府合理投入，增加醫(yī)療服務(wù)供給，提高醫(yī)療服務(wù)水平，消除區(qū)域差異，最終提高居民健康水平的目的。

目前北京市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就，居民健康水平已達到或接近高收入國家水平；但也面臨著人口老齡化、居民生活方式改變、人口流動、對外交往頻繁等一系列挑戰(zhàn)，另外還存在衛(wèi)生服務(wù)供給與居民衛(wèi)生需求不匹配，基層服務(wù)能力有待提升，針對兒童、孕產(chǎn)婦、老年人等重點人群的服務(wù)供給能力不足；衛(wèi)生資源配置結(jié)構(gòu)性失衡，體現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)與公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展不平衡，大醫(yī)院與基層衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展不平衡，區(qū)域發(fā)展不平衡；衛(wèi)生治理能力有待加強等一系列困難和問題。

WHR2000提出的國家衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價理論框架：人群總的健康水平、不同人群的健康水平、衛(wèi)生系統(tǒng)總的反應(yīng)性、不同人群中衛(wèi)生系統(tǒng)的反應(yīng)性情況、不同人群醫(yī)療衛(wèi)生費用的分擔(dān)情況(表1)，將這5項指標按一定的比例合并后, 即可得出一個國家衛(wèi)生系統(tǒng)的整體績效。

表1 2000年WHO提議的衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價理論框架

本研究通過對國內(nèi)外衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價方面的文獻、進行深入研究，先后召開了4輪由衛(wèi)生經(jīng)濟、醫(yī)院管理、公共衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生、衛(wèi)生應(yīng)急、傳染病防控、慢性病防治、健康促進、公共管理、績效管理、社會學(xué)等各方面專家參與的專家咨詢會議，根據(jù)專家的建議構(gòu)建評價框架和指標體系；并召開由當(dāng)時的北京市及各區(qū)衛(wèi)生局各級行政管理人員參加的研討會，了解其衛(wèi)生發(fā)展現(xiàn)況以及其定位、發(fā)展思路、績效評價工作基礎(chǔ)；赴8個有代表性的區(qū)(縣)實地調(diào)研，評估綜合評價框架和指標體系的可行性。

基于上述工作，項目組以世界衛(wèi)生組織《2000年世界衛(wèi)生報告》中所提出的衛(wèi)生系統(tǒng)的核心功能和基本績效概念為理論指導(dǎo),借鑒WHO的衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價理論框架，結(jié)合北京市、區(qū)兩級衛(wèi)生發(fā)展目標定位，構(gòu)建了北京市衛(wèi)生發(fā)展績效評價的投入—過程—產(chǎn)出模型，旨在通過測量投入水平、中間產(chǎn)出指標和結(jié)果指標的水平和變化反映與衛(wèi)生發(fā)展相關(guān)的績效。指標框架分為資源投入、過程評價和健康結(jié)果三大維度，具體由9個二級維度構(gòu)成，分別是：資金投入、人力投入、設(shè)施投入、衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量、衛(wèi)生服務(wù)效率、衛(wèi)生服務(wù)公平可及、居民健康水平、經(jīng)濟風(fēng)險分擔(dān)和滿意度(表2)。

表2 北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價框架

2.2 評價導(dǎo)向

科學(xué)客觀衡量北京市衛(wèi)生發(fā)展狀況，分析衛(wèi)生發(fā)展的成績，發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)及不足，為政府管理工作提供參考，促進衛(wèi)生系統(tǒng)高質(zhì)量可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。

2.3 評價內(nèi)容

采用結(jié)果導(dǎo)向，綜合考察市、區(qū)衛(wèi)生籌資、衛(wèi)生人力、服務(wù)提供、質(zhì)量安全、醫(yī)療控費、健康水平等方面的發(fā)展狀況，體現(xiàn)政府衛(wèi)生工作要求和目標。

2.4 評價指標與方法

本項評價所選取指標側(cè)重衛(wèi)生工作的結(jié)果，從現(xiàn)有統(tǒng)計體系獲取，簡便易得，客觀靈敏可測量，體現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的客觀要求和規(guī)律，體現(xiàn)政府在衛(wèi)生發(fā)展中的基本責(zé)任。評價指標分為市級和區(qū)(縣)兩級，市級指標包括20個，區(qū)(縣)級指標16個(表3)。評價方法采用加權(quán)綜合指數(shù)法，即參考國家與北京市的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃目標和工作要求，結(jié)合當(dāng)前北京市社會經(jīng)濟、衛(wèi)生發(fā)展水平設(shè)立各指標的最優(yōu)值，根據(jù)各指標實際值距離最優(yōu)值的離散程度計算得分，將各指標的加權(quán)得分相加，得到全市和各區(qū)縣的績效值。

表3 北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價指標體系

3 北京市衛(wèi)生發(fā)展績效評價工作機制

3.1 評價對象

北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作以北京市及所轄16個區(qū)政府為評價對象，采用常規(guī)統(tǒng)計與現(xiàn)場調(diào)查相結(jié)合的方式進行，評價市及16區(qū)上一年度衛(wèi)生工作的總體狀況。年度衛(wèi)生發(fā)展綜合評價結(jié)果將按績效評價分值高低對區(qū)縣進行排名，最終以評價報告形式由北京市衛(wèi)健委對外發(fā)布，并將評價結(jié)果反饋至區(qū)縣。

3.2 管理實施

北京市衛(wèi)健委相關(guān)處室負責(zé)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門按照目標開展衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作，合理配置和使用人力、物力、財力資源，組織專家成立北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作技術(shù)保障組，督導(dǎo)工作進度，保障當(dāng)年績效評價工作的順利開展。

綜合評價的實施由若干北京市和國家在京衛(wèi)生科研機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體共同成立實施小組，主要職責(zé)是組織技術(shù)保障組專家進一步完善評價指標體系，收集整理績效評價數(shù)據(jù)資料并做好數(shù)據(jù)質(zhì)控工作，完成績效值計算、結(jié)果分析，撰寫績效評價報告。北京市衛(wèi)健委主任辦公會對北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價報告進行審議，報告市政府，予以發(fā)布。

3.3 激勵機制

以評價促發(fā)展，調(diào)動各方面尤其是政府積極性，狠抓關(guān)鍵衛(wèi)生領(lǐng)域和重要指標，圍繞健康，提質(zhì)增效促公平。各區(qū)政府以評價為工具，抓住衛(wèi)生工作重點環(huán)節(jié)，針對區(qū)域內(nèi)的主要健康問題，有的放矢，形成不斷前進、不斷提高的良性循環(huán)，促進衛(wèi)生工作的持續(xù)改善。

建立全市和各區(qū)縣衛(wèi)生發(fā)展綜合評價的長期機制。為充分落實各級政府發(fā)展管理衛(wèi)生事業(yè)的責(zé)任，促進首都衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，從2015年起北京市衛(wèi)健委(原衛(wèi)生和計劃生育委員會)在北京市衛(wèi)生計生工作會上向政府有關(guān)部門和社會公布上年的北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價方案和評價結(jié)果。逐步爭取評價結(jié)果與市級財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)聯(lián)。

4 北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價效果

4.1 評價工作有力促進了各區(qū)的衛(wèi)生工作

自開展全市及各區(qū)衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作以來，此項工作得到了北京市的高度重視，經(jīng)過3年的試評價，期間與市相關(guān)委、辦、局和各區(qū)政府進行了充分的溝通，廣泛征詢意見和建議，2015年開始向政府有關(guān)部門和社會各界正式發(fā)布全市和16區(qū)的衛(wèi)生發(fā)展綜合評價結(jié)果。評價結(jié)果引起了各區(qū)政府的高度重視，各區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)為此專門召開會議聽取各區(qū)衛(wèi)生行政管理部門的匯報，要求針對評價中反映出的問題拿出相應(yīng)的解決方案，逐一落實，有力的促進了各區(qū)的衛(wèi)生工作，推動了各區(qū)衛(wèi)生發(fā)展持續(xù)向好。自2012年起，北京市對全市和各區(qū)衛(wèi)生發(fā)展績效開展量化評價。2012—2016年全市衛(wèi)生發(fā)展績效年度監(jiān)測指標評價結(jié)果總體持續(xù)向好。2016年北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價總績效值得分達82.5分，與2012年相比提高6.2分，年均變化率為1.99%。衛(wèi)生總體投入穩(wěn)步增長，服務(wù)過程和健康結(jié)果持續(xù)改善。16區(qū)衛(wèi)生發(fā)展績效也整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，各區(qū)衛(wèi)生發(fā)展總績效值年均增長率維持在0.4%～4.0%。

4.2 評價工作充分發(fā)揮了“抓手”作用

北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作的開展，調(diào)動了各區(qū)政府發(fā)展衛(wèi)生工作的積極性。評價工作不僅全面展示了各區(qū)的衛(wèi)生發(fā)展狀況，同時也反映出了各區(qū)衛(wèi)生發(fā)展中存在的薄弱點和關(guān)鍵點: 評價顯示首都核心功能區(qū)(東城、西城)的醫(yī)療衛(wèi)生綜合發(fā)展優(yōu)勢明顯，但還需加強對慢性病的綜合防控，強化基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能，提高轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源的利用效率。城市功能拓展區(qū)(朝陽、豐臺、石景山、海淀)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展較好，還應(yīng)適當(dāng)提高政府衛(wèi)生投入，加強對衛(wèi)生人力資源的儲備，制定更加積極有效的策略，全面推進慢性病防治及婦幼保健工作。城市發(fā)展新區(qū)(房山、通州、順義、昌平、大興)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展整體上相對落后，具體表現(xiàn)為：人均衛(wèi)生投入較低，人口流入加大了服務(wù)提供和監(jiān)管難度，居民健康水平有待進一步提高,仍需進一步改善。城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)(門頭溝、懷柔、平谷、密云、延慶)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展較快,但由于前期基礎(chǔ)薄弱，衛(wèi)生工作的落實和居民健康狀況改善仍需加強。針對這些薄弱點,各區(qū)有針對性的采取了措施。以城市發(fā)展新區(qū)(房山、通州、順義、昌平、大興)為例，通過評價發(fā)現(xiàn)該區(qū)域由于近年流入人口巨增，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生資源配置不足特別是衛(wèi)生人力不足，是影響當(dāng)?shù)匦l(wèi)生發(fā)展的主要原因。因此各區(qū)紛紛加大投入，提供政策支持以增加衛(wèi)生人力配置，與2012年相比，2016年四個區(qū)的千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)增長率為17%～37%，高于同期北京市平均增長水平(13%); 2016年各區(qū)的衛(wèi)生發(fā)展綜合評價總績效值較2012年均有所提升，其中通州區(qū)5年來的衛(wèi)生發(fā)展綜合評價總績效值年均增長3.8%，居16區(qū)之首。由此可見，衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作有利于各區(qū)有的放矢改進工作。

5 討論

5.1 衛(wèi)生發(fā)展綜合評價有助于樹立健康發(fā)展理念

北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作有別于以往評價工作僅針對衛(wèi)生事業(yè)中某項工作或某類機構(gòu)、單一角度的評價，評價覆蓋了衛(wèi)生系統(tǒng)的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域；評價工作建立了投入—產(chǎn)出—結(jié)果評價模型，將衛(wèi)生投入及其產(chǎn)出、結(jié)果結(jié)合起來進行綜合評價。在評價中始終以全民健康水平的改善為目標，既關(guān)注當(dāng)前的衛(wèi)生發(fā)展水平，也注重衛(wèi)生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過衛(wèi)生發(fā)展綜合評價工作有助于引領(lǐng)各級管理者擺脫以往局限的管理理念，全面樹立合理投入、提高效率、促進公平、控制疾病、增進健康的衛(wèi)生發(fā)展新理念。

5.2 衛(wèi)生發(fā)展綜合評價起到了統(tǒng)一的目標引導(dǎo)作用

北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價參考國際衛(wèi)生系統(tǒng)績效評價的理論和實踐經(jīng)驗，緊密聯(lián)系當(dāng)前北京市衛(wèi)生系統(tǒng)的特點、衛(wèi)生發(fā)展現(xiàn)狀、目標、重點任務(wù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建了評價框架，依照評價框架建立了市區(qū)兩級評價指標體系，各評價指標與北京市衛(wèi)生發(fā)展的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵點相連。通過評價工作，政府不僅能夠客觀、量化的了解本區(qū)域的衛(wèi)生發(fā)展整體水平，而且還可以通過橫向和縱向的比較，發(fā)現(xiàn)其區(qū)域衛(wèi)生工作中的優(yōu)勢和不足，對優(yōu)勢予以保持和發(fā)揚，對不足采取措施加以改進。使得各級政府的衛(wèi)生工作與整體的衛(wèi)生發(fā)展目標聯(lián)系起來，對準衛(wèi)生工作的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)力，保證了衛(wèi)生發(fā)展目標的實現(xiàn)，起到了統(tǒng)一目標引導(dǎo)的作用，這在全國尚屬首次。

5.3 評價工作調(diào)動了各級政府抓衛(wèi)生事業(yè)的積極性

北京市衛(wèi)生發(fā)展綜合評價是國內(nèi)第一次對市級和區(qū)(縣)級衛(wèi)生發(fā)展績效進行定量綜合評價，并形成了一套包括管理實施、激勵機制等在內(nèi)的長效機制，應(yīng)用于政府對衛(wèi)生工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和管理，通過評價工作有效的調(diào)動了各級政府抓衛(wèi)生事業(yè)的積極性，加大對衛(wèi)生工作的關(guān)注和政策支持，促進了衛(wèi)生工作的持續(xù)改進。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。