王亞星 趙立周

摘? ?要英國(guó)教育部公布的《更加公平的學(xué)校撥款計(jì)劃（2015-2016）》，旨在通過調(diào)整學(xué)校撥款的形式，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。2015-2016財(cái)年撥款計(jì)劃的突出特點(diǎn)表現(xiàn)在以公平性為核心理念，高度關(guān)注教育薄弱環(huán)節(jié)的資金需求。英國(guó)此舉彰顯其正力圖通過教育撥款公平促進(jìn)教育公平發(fā)展。

關(guān)鍵詞教育公平? 教育均衡發(fā)展? 教育撥款? 教育的薄弱環(huán)節(jié)? 最低撥款線

教育公平是當(dāng)今社會(huì)的核心話題之一，教育公平之路該起步于何處，令人深思。2014年9月英國(guó)教育部文件《公平目標(biāo)》指出，英國(guó)將從五個(gè)戰(zhàn)略舉措實(shí)現(xiàn)教育的公平目標(biāo)：提高教育成就的標(biāo)準(zhǔn);填平貧窮與富裕學(xué)生之間學(xué)業(yè)成就差距的鴻溝;改革學(xué)校系統(tǒng);支持所有學(xué)生和青年，特別是處境不利者;提高教育部辦公的效率和有效性[1]。作為實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)的先聲，英國(guó)教育部于2014年7月出臺(tái)《更加公平的學(xué)校撥款計(jì)劃（2015-2016）》（以下簡(jiǎn)稱《2015-2016撥款計(jì)劃》），以期2015-2016財(cái)年基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校撥款更加公平，從而以教育撥款公平促進(jìn)教育公平。

一、《2015-2016撥款計(jì)劃》出臺(tái)的背景

1.英國(guó)公立基礎(chǔ)教育撥款制度的發(fā)軔

英國(guó)的教育撥款制度始于1883年的《教育補(bǔ)助金法案》，當(dāng)年英國(guó)政府撥款兩萬英鎊資助興建學(xué)校，從此，國(guó)家開始通過教育撥款干預(yù)公共教育。此后1870年的《初等教育法》（《福斯特法案》）、1902年的《巴爾福教育法》、1918年的《費(fèi)舍法案》、1944年的《1944年教育法》（《巴特勒教育法》）逐漸確立了公立中小學(xué)教育的免費(fèi)制度，加大對(duì)基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入力度，保證所有適齡兒童都可以接受基礎(chǔ)教育。

2.撒切爾主義和布萊爾的“第三條道路”對(duì)教育撥款的影響

1979年撒切爾夫人執(zhí)政后，力圖調(diào)和英國(guó)國(guó)內(nèi)的新自由主義和新保守主義，一方面主張加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，一方面強(qiáng)調(diào)教育的“市場(chǎng)化”。撒切爾夫人的主張融入了1988年教育改革之中，在教育財(cái)政方面表現(xiàn)為：將學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)與學(xué)生數(shù)掛鉤，擴(kuò)大學(xué)校財(cái)政自主權(quán)，推行直接撥款公立學(xué)校制度。這次改革倡導(dǎo)在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，使學(xué)校間通過競(jìng)爭(zhēng)提高教育質(zhì)量[2]。它更為關(guān)注基礎(chǔ)教育的效率，忽視了公平性。

1997年，以布萊爾為首的新工黨執(zhí)政后，為化解國(guó)內(nèi)矛盾、應(yīng)對(duì)全球化浪潮和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，采用對(duì)社會(huì)民主主義和自由主義兩種思想折衷之法，走介于自由放任資本主義和福利國(guó)家之間的“第三條道路”，并將第三條道路的觸角伸向了小學(xué)和中學(xué)教育改革[3]。布萊爾政府在《1998年學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)和框架法》中為公立學(xué)校設(shè)立了新的基礎(chǔ)教育撥款制度，此后的《2002年教育法》又對(duì)此加以完善。布萊爾時(shí)期教育改革在教育撥款方面，在追求效率的同時(shí)，更為關(guān)注教育公平問題。自此，英國(guó)在基礎(chǔ)教育撥款方面，兼顧效率與公平，希望借助公平的教育撥款促進(jìn)教育均衡發(fā)展，向更加公平的教育邁進(jìn)。

3.當(dāng)前英國(guó)民眾對(duì)教育撥款公平的呼吁

在2012-2014年中，為規(guī)范地方當(dāng)局對(duì)學(xué)校的資金分配，英國(guó)教育部引入一系列改革措施。這些措施使得撥款制度更加透明化，大量的資金得以基于學(xué)生的需要而被分撥。在2014-2015財(cái)年，地方當(dāng)局分配的學(xué)校撥款中大約90%是依據(jù)學(xué)生的需要進(jìn)行劃撥的，而在2012-2013財(cái)年，這一比例僅為71%[4]。此外，為解決學(xué)校的教育財(cái)政困局，英國(guó)教育部專門設(shè)立了最低撥款保障。盡管英國(guó)政府采取了諸多富有成效的舉措，但是英國(guó)民眾仍然普遍認(rèn)為當(dāng)前的學(xué)校撥款制度仍是不公平的，并且已經(jīng)過時(shí)。為了解決這一突出問題，英國(guó)教育部正致力于采取新的措施使學(xué)校撥款制度更加公平，促使英國(guó)學(xué)校體系可以提供世界一流的教育。為此，2014年3月英國(guó)教育部舉行專門的咨詢會(huì)，廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議，決定提供額外撥款以消除2015-2016年度地方當(dāng)局教育財(cái)政的不均衡狀況。教育部于2014年7月出臺(tái)《更加公平的學(xué)校撥款計(jì)劃（2015-2016）》，公布2015-2016財(cái)年如何分撥額外撥款。英國(guó)教育部宣稱，這一舉措標(biāo)志著英國(guó)在學(xué)校撥款公平方面邁出了重要一步，意味著今后對(duì)于地方的學(xué)校撥款將基于學(xué)生和學(xué)校的實(shí)際特點(diǎn)分配，而非簡(jiǎn)單的依據(jù)學(xué)校以往的支出水平[4]。

二、《2015-2016撥款計(jì)劃》實(shí)施的著力點(diǎn)

1.高需求方面的撥款

高需求方面的資金撥款主要包括：對(duì)需要接受高水平的額外資助才能完成學(xué)業(yè)的青少年的撥款，以及對(duì)高支出教育領(lǐng)域的撥款。英國(guó)政府設(shè)置有“教育專項(xiàng)撥款”以資助某些特殊的教育領(lǐng)域，教育專項(xiàng)撥款分為學(xué)校部分、高需求部分、早期教育部分三個(gè)部分。高需求方面的資金即來源于教育專項(xiàng)撥款。

2015-2016財(cái)年在高需求方面的撥款計(jì)劃沿用了2013年以來慣用的方式，撥款主要涵蓋以下領(lǐng)域：第一，機(jī)構(gòu)撥款。主要指對(duì)高需求學(xué)生集中的特殊教育機(jī)構(gòu)的撥款，如公立與私立特殊教育學(xué)校、特殊教育學(xué)院學(xué)校等。第二，優(yōu)先撥款。主要用以滿足各類教育機(jī)構(gòu)中學(xué)生個(gè)體的需要，并兼顧這些教育機(jī)構(gòu)的基本預(yù)算。第二，特殊教育需要撥款及其他。

為監(jiān)管教育專項(xiàng)撥款的申請(qǐng)，2014年12月，英國(guó)教育基金局出臺(tái)《2015-2016財(cái)年教育專項(xiàng)撥款申請(qǐng)條件》，借以指導(dǎo)地方當(dāng)局規(guī)范教育專項(xiàng)撥款的申請(qǐng)要求[5]。

2.人口稀疏地區(qū)學(xué)校的專項(xiàng)撥款扶持

英國(guó)教育部在制定此項(xiàng)計(jì)劃時(shí)還專門引入了“人口稀疏因子”，用以計(jì)算人口稀疏地區(qū)學(xué)校的教育撥款，以資助這些地區(qū)中靠生均教育經(jīng)費(fèi)難以維持日常開支的學(xué)校。人口稀疏地區(qū)的學(xué)校由于適齡人口偏少，學(xué)校規(guī)模往往偏小，而現(xiàn)行按照學(xué)生數(shù)進(jìn)行撥款的經(jīng)費(fèi)制度使得這些學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)難以維持正常開支。人口稀疏因子介入經(jīng)費(fèi)撥款公式，使得地方當(dāng)局可以為這些學(xué)校提供特殊的教育經(jīng)費(fèi)，從而使這些學(xué)校擺脫受單純學(xué)生數(shù)因子影響的困局。

學(xué)校被認(rèn)定可以獲得人口稀疏地區(qū)學(xué)校撥款需滿足兩個(gè)條件：第一，學(xué)生居住地離學(xué)校所在地路程遙遠(yuǎn)，如果該校關(guān)閉，學(xué)生將到更遠(yuǎn)的地方求學(xué);第二，辦學(xué)規(guī)模較小。文件還給出了量化標(biāo)準(zhǔn)：小學(xué)上學(xué)距離大于2英里（含2英里），中學(xué)、中間學(xué)校和一貫制學(xué)校上學(xué)距離大于3英里（含3英里）;小學(xué)學(xué)生數(shù)為150以下（含150），中學(xué)、中間學(xué)校和一貫制學(xué)校的學(xué)生數(shù)為600以下（含600）[4]。

教育部建議地方當(dāng)局可以將人口稀疏地區(qū)學(xué)校撥款金額設(shè)置為固定值，最大撥款額100，000英鎊;也可以設(shè)置為漸變值，該數(shù)值與學(xué)校規(guī)模成反比。選用哪種方法對(duì)人口稀疏地區(qū)學(xué)校進(jìn)行專項(xiàng)資助，地方當(dāng)局享有自主決定權(quán)。

3.簡(jiǎn)化學(xué)院學(xué)校的撥款管理

學(xué)院學(xué)校是英國(guó)中等學(xué)校的一種特殊形式，起源于2000年的城市學(xué)院學(xué)校計(jì)劃，成型于2010年《學(xué)院教育法案2010》的頒布?；诮鉀Q教育缺陷帶來的革命性挑戰(zhàn)的需要，學(xué)院學(xué)校政策是在布萊爾執(zhí)政的新工黨奉行的“第三條道路”影響下進(jìn)行的教育革新，旨在通過新的學(xué)校模式提高落后地區(qū)兒童的學(xué)業(yè)成就[6]。學(xué)院學(xué)校向?qū)W生提供免費(fèi)的教育，其教育經(jīng)費(fèi)主要來自于中央撥款，少部分來自校外贊助。

目前絕大多數(shù)學(xué)院學(xué)校來自中央的撥款主要從教育專項(xiàng)撥款中支取，而教育專項(xiàng)撥款由中央劃撥給地方當(dāng)局，再由地方當(dāng)局劃撥給學(xué)院學(xué)校。如果教育基金局對(duì)學(xué)院學(xué)校進(jìn)行撥款，則要扣除其從地方當(dāng)局得到的教育專項(xiàng)撥款的一部分。然而，大約有10%被稱作“非扣款學(xué)院學(xué)校”的學(xué)院學(xué)校，地方當(dāng)局的教育專項(xiàng)撥款沒有覆蓋到它們，因此它們也沒有被扣除相關(guān)款項(xiàng)。免費(fèi)學(xué)校的情況與非扣款學(xué)院學(xué)校類似。

2015-2016財(cái)年，在廣泛征集民意的基礎(chǔ)上，為了簡(jiǎn)化撥款管理，增加學(xué)校實(shí)際收入，英國(guó)教育部采取了兩項(xiàng)舉措：一是將非扣款學(xué)院學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)榭劭顚W(xué)院學(xué)校，二是調(diào)整地方當(dāng)局對(duì)免費(fèi)學(xué)校學(xué)生的撥款政策。第一條舉措增加了原非扣款學(xué)院學(xué)校的資金來源，第二條舉措力圖使免費(fèi)學(xué)校的撥款政策與其他學(xué)校保持一致。

4.學(xué)校碳減排方面的資金扣除方法調(diào)整

碳減排承諾計(jì)劃是2010年4月在全英開始推行的一項(xiàng)環(huán)保方案。2014-2015財(cái)年之前，學(xué)校一直都是該計(jì)劃的主要參與部門之一，教育專項(xiàng)撥款對(duì)此提供資金支持。2014-2015財(cái)年，政府不再將學(xué)校列為主要參與者，教育部從該年度起，需從各學(xué)校獲撥的教育專項(xiàng)撥款中扣除碳減排基金。2014-2015財(cái)年，扣除標(biāo)準(zhǔn)參照2013-2014財(cái)年各地方當(dāng)局的學(xué)校在碳減排承諾計(jì)劃上的投入。2015-2016財(cái)年，教育部認(rèn)為按生均7.51英鎊對(duì)地方當(dāng)局進(jìn)行扣除更為簡(jiǎn)便、公平。

5.設(shè)立最低撥款線

2014年3月的咨詢會(huì)中，英國(guó)教育部決定投入總額為3.5億英鎊的額外撥款用以消除地方當(dāng)局間的財(cái)政不均衡現(xiàn)象，《2015-2016撥款計(jì)劃》出臺(tái)時(shí)調(diào)高至3.9億英鎊。英國(guó)教育部基于2014年數(shù)據(jù)，設(shè)定了2015-2016財(cái)年對(duì)于學(xué)生和學(xué)校的最低撥款線（見表1[4]）。英國(guó)學(xué)校部長(zhǎng)David Laws指出，對(duì)于地方當(dāng)局為了滿足新的最低撥款線而多支付的教育經(jīng)費(fèi)，英國(guó)教育部將以額外撥款的形式予以補(bǔ)足[7]。

表1中，領(lǐng)取免費(fèi)午餐的學(xué)生如果同時(shí)符合貧困影響兒童指數(shù)（IDAIA），可同時(shí)獲得IDAIA最低撥款。

三、《2015-2016撥款計(jì)劃》的基本理念

1.凸顯公平性原則

公平性原則是《2015-2016撥款計(jì)劃》的核心理念與基本原則。新財(cái)年的撥款計(jì)劃旨在創(chuàng)造更加公平的撥款機(jī)制，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。長(zhǎng)期以來，受教育市場(chǎng)化思想的影響，英國(guó)強(qiáng)調(diào)通過學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)來提高教育質(zhì)量，這必然帶來教育界的馬太效應(yīng)：好的學(xué)校愈加優(yōu)秀，學(xué)生趨之若鶩，學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)自然增加;而差的學(xué)校由于吸引不到學(xué)生而致辦學(xué)條件每況愈下，學(xué)校經(jīng)費(fèi)相應(yīng)遞減。另外，人口稀疏地區(qū)學(xué)校的惡劣辦學(xué)條件、特殊教育領(lǐng)域的資金高需求、學(xué)校不愿接收學(xué)業(yè)基礎(chǔ)薄弱學(xué)生等問題也愈發(fā)受到人們的關(guān)注。教育均衡發(fā)展與教育公平成為英國(guó)教育部不得不面對(duì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2015-2016財(cái)年撥款計(jì)劃以公平性為核心理念，試圖通過撥款公平，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。

2.強(qiáng)調(diào)評(píng)估的科學(xué)性

評(píng)估的科學(xué)性是教育撥款公平的基本保障。是否符合某項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)條件，《2015-2016撥款計(jì)劃》制定了詳細(xì)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)與操作細(xì)則，在往年的統(tǒng)計(jì)信息或田野調(diào)查的基礎(chǔ)上擬定了具體的數(shù)量指標(biāo)。這可以保障經(jīng)費(fèi)按需分配，防止經(jīng)費(fèi)的濫用。英國(guó)中央政府還設(shè)立有專業(yè)的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)“教育基金局”用以監(jiān)管和執(zhí)行教育基金的發(fā)放。

3.彰顯信息的透明性

信息的透明性是撥款公平的外在表現(xiàn)與重要保證，并可以促進(jìn)公平性。制定《2015-2016撥款計(jì)劃》前，英國(guó)政府于2014年3月召開了專門的咨詢會(huì)，對(duì)578名社會(huì)各界人士進(jìn)行了廣泛的民意征集，還聽取了教育委員會(huì)的意見和建議，最大限度地確保了民眾對(duì)于教育撥款決策的參與權(quán)。《2015-2016撥款計(jì)劃》制定后，英國(guó)教育部將文本在其官方網(wǎng)站上公布，相關(guān)的數(shù)據(jù)表格也對(duì)民眾進(jìn)行公開。

比較有特色的是英國(guó)教育部很注重政策文本的解釋性與民眾的理解度。全文在規(guī)定性（是什么）的同時(shí)特別注重解釋性（為什么），在文中大量列舉了政策制定的緣由并摘引了大量的來自2014年3月咨詢會(huì)的意見。文本的解釋性可以提高民眾對(duì)政策的理解度，民眾的知情理解顯然是撥款公平必不可少的要素。

4.關(guān)注教育薄弱環(huán)節(jié)的資金需要

教育的薄弱環(huán)節(jié)往往缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)投入，是資金的高需求環(huán)節(jié)。英國(guó)在2015-2016財(cái)年計(jì)劃加大對(duì)高需求的教育領(lǐng)域（如特殊教育、幼兒教育等）、高需求的學(xué)校（如人口稀疏地區(qū)學(xué)校、貧困地區(qū)學(xué)校、學(xué)院學(xué)校、自由學(xué)校等）、高需求的學(xué)生個(gè)人（如貧困、少數(shù)族裔、學(xué)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等處境不利學(xué)生）的撥款，以期通過強(qiáng)有力的財(cái)政扶持減輕外在原因造成的教育不公平的程度，最大限度地滿足教育薄弱環(huán)節(jié)的資金需求，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。最低撥款線的劃定、教育專項(xiàng)撥款的介入，是英國(guó)力圖滿足這些資金高需求的具體舉措。

四、對(duì)我國(guó)教育撥款公開的啟示

1.宏觀層面：做好教育撥款的頂層設(shè)計(jì)，制定、完善相關(guān)法律法規(guī)

教育公平問題需要國(guó)家以戰(zhàn)略長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光進(jìn)行宏觀全局規(guī)劃，做好具有中國(guó)特色的教育撥款頂層設(shè)計(jì)，而這種頂層設(shè)計(jì)具體表現(xiàn)為相關(guān)的法律法規(guī)。英國(guó)是法制建設(shè)較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，其教育法系較為完備，《2015-2016撥款計(jì)劃》的制定嚴(yán)格遵循了以往的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，其制定有法可依。我們國(guó)家關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)劃撥和使用的相關(guān)法律法規(guī)尚不完備，在教育經(jīng)費(fèi)的管理上存在一定的盲區(qū)，相關(guān)法律法規(guī)亟待完善。2014年10月20日，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)在北京召開，首次以全會(huì)的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)這一基本治國(guó)方略。依法治國(guó)基本方略的提出將會(huì)強(qiáng)有力助推包括依法治教在內(nèi)的社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程，并提供了制定、完善教育撥款相關(guān)法律法規(guī)的契機(jī)。

2.中觀層面：制定科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，重視教育薄弱環(huán)節(jié)的需要

有了頂層設(shè)計(jì)的相關(guān)法律體系，我們還要制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，才能從制度和操作層面使得教育撥款更加公平，使教育經(jīng)費(fèi)的管理不僅有法可依而且有章可循。建議聯(lián)合教育部與財(cái)政部的相關(guān)司局，成立由教育專家、經(jīng)濟(jì)專家等組成的專業(yè)性的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)咨詢委員會(huì)，專司教育經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、教育經(jīng)費(fèi)管理方法等科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定。

除了制度層面，我們還要關(guān)注教育薄弱環(huán)節(jié)的資金需要。與英國(guó)相類似，我國(guó)教育發(fā)展的不公平也在一定程度上集中表現(xiàn)在教育薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展的相對(duì)滯后。通過教育財(cái)政傾斜，大力扶持特殊教育、學(xué)前教育的發(fā)展，設(shè)立人口稀疏地區(qū)小規(guī)模學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，加大對(duì)貧困地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)學(xué)校的資金扶持力度。另外，建議國(guó)家設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)村留守兒童、農(nóng)民工隨遷子女等新時(shí)期出現(xiàn)的特殊教育群體進(jìn)行特別扶持。

3.微觀層面：堅(jiān)持以人為本，關(guān)注個(gè)體的差異化需求

教育上的以人為本即以學(xué)生為本、以教師為本，教育撥款要考慮學(xué)生、教師個(gè)體的差異化需要。例如，我們可以仿照英國(guó)對(duì)學(xué)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的學(xué)生進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，一方面有利于學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的提升，另一方面有利于提高學(xué)校對(duì)該類學(xué)生的接受度。對(duì)于貧困生、孤兒、殘疾兒童、身患特殊疾病兒童等處境不利學(xué)生進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，使不利處境對(duì)兒童的影響盡可能降到最低水平。我們要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育階段教師的資金扶持，建議設(shè)立農(nóng)村教師專項(xiàng)獎(jiǎng)金，提高其經(jīng)濟(jì)地位，穩(wěn)定其農(nóng)村任教的信心。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”[9]。我們要抓住重點(diǎn)，把握關(guān)鍵，確保公民的受教育機(jī)會(huì)均等，加大對(duì)教育薄弱環(huán)節(jié)的資金投入，從教育撥款公平入手，發(fā)揮教育撥款在教育上的催化劑作用，促進(jìn)教育的公平與均衡發(fā)展。

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[作者：王亞星（1990-），女，河南禹州人，黃淮學(xué)院醫(yī)學(xué)院助理講師，碩士;趙立周（1988-），男，河南孟州人，國(guó)家稅務(wù)總局遂平縣稅務(wù)局科員，碩士。]

【責(zé)任編輯? 郭振玲】