張帆 申琳

[摘要]地方政府在發(fā)展中普遍存在著資金短缺的問題，難以滿足改善農(nóng)村人居環(huán)境構(gòu)建和諧美麗鄉(xiāng)村的要求，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的目標，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，必須要有新的社會資本注入，因此，PPP模式運用而生。但是PPP模式在運用過程中存在著相關法律法規(guī)不完善，周期長、利潤低、風險高，主體缺乏契約精神，專業(yè)技術和專業(yè)人才匱乏，資金籌集困難等問題，認為應對PPP模式的風險，應該完善法律法體系，建立風險分擔機制，增強契約精神與責任意識，建立專業(yè)技術和專業(yè)人才的培養(yǎng)機制，完善籌資結(jié)構(gòu)。

[關鍵詞]農(nóng)村垃圾;PPP模式;政府;社會資本;風險

[中圖分類號]F283;F327;X705[文獻標識碼]A

1 農(nóng)村垃圾處理PPP模式現(xiàn)狀

由于農(nóng)民的文化水平和經(jīng)濟能力有限，使其對于農(nóng)村環(huán)境問題的認識和關心程度不夠。政府管理能力不足，使得農(nóng)村垃圾處理的效果較差。農(nóng)村垃圾處理問題迫在眉睫。農(nóng)村垃圾處理項目具有很大的正外部性，加上政府的財政資源緊張。PPP模式在農(nóng)村垃圾處理問題中的應用成為可能。

目前，我國農(nóng)村常住人口仍有6.5億人，每年垃圾產(chǎn)出量大，每年僅生活垃圾就有1.1億t。農(nóng)村地區(qū)垃圾人均日產(chǎn)量為0.8kg。城市生活垃圾無害化處理率為89%，而農(nóng)村地區(qū)生活垃圾無害化處理率僅為11%。農(nóng)村環(huán)保基礎設施不健全，部分農(nóng)村垃圾仍然處于自然堆放狀態(tài)，生活垃圾日益增多。有些地區(qū)雖然采取了處理措施，但大多以簡單填埋的方式為主，垃圾處理的規(guī)范性不夠，在垃圾收集、運輸和處理過程中泄露的有害成分給大氣、土壤和水體造成污染，危害村民身體健康。

2 農(nóng)村垃圾處理PPP模式存在的風險

2.1 與PPP模式有關的法律法規(guī)不完善

目前，我國的PPP模式項目仍然使用《特許經(jīng)營法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》，但是這些法律對于PPP項目的針對性不強，對于PPP模式運營過程中存在的問題也沒有全面合理的解釋。相關法律的不完善使得社會資本在于政府的合作中缺乏相應的保障機制，政府和企業(yè)雙方在責任、義務和風險承擔方面的界定模糊。同時由于各地方政府缺乏統(tǒng)一的政策目標，在治理過程中存在良莠不齊的局面。項目實施過程中政府政策的變化以及不透明，使私營企業(yè)承擔很大的風險。政府政策的不連續(xù)性以及頻繁的變化，讓私營企業(yè)合作方面臨著難以預料和預防的政策風險。農(nóng)村垃圾處理項目的公益性需要政府的介入，以保證項目順利開展，因此需要政府出臺規(guī)范全面的法律法規(guī)以確保合作雙方的利益。

2.2 時間長，利潤低，風險高

PPP項目的確立需要有關部門的批準和許可，但是由于政府部門辦事效率普遍低下，使得立項時間較長。農(nóng)村基礎設施條件差，在建立垃圾處理有關的設施過程中還要完善相關的配套設施，涉及范圍廣，資金需求量大，融資困難，融資和建設周期長。農(nóng)村垃圾處理的公益性強，后續(xù)的服務繁雜困難，利潤率不高，社會資本甚至地方政府的參與積極性低。由于基礎設施的經(jīng)營現(xiàn)狀或服務提供過程受各種因素的影響，項目的盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平。社會資本數(shù)量過多、競爭混亂、服務水平參差不齊以及政府監(jiān)管不到位和腐敗等現(xiàn)象的存在，使得政府和社會資本雙方都承擔較大的風險。

2.3 主體缺乏契約精神

農(nóng)村垃圾處理PPP項目的建立是通過合約來達成的，因此需要合約雙方自覺遵守、自覺履行契約精神。但是，基于我國社會政治經(jīng)濟發(fā)展的歷史特點，政府往往在社會中處于領導地位和權(quán)威地位，缺乏相應的契約精神。有些政府官員著重強調(diào)企業(yè)的社會責任而忽略社會資本自身的利益，將合作中很大一部分風險推給社會資本，使社會資本造成損失，嚴重損害社會資本的利益。由于政府管理不到位，使得PPP項目在開展過程中存在法律體系不完善和監(jiān)管措施不到位的問題。社會資本的契約精神不強，使得在PPP項目的具體開展過程中也存在著垃圾處理的基礎設施建筑質(zhì)量差、后期服務沒有保障、影響農(nóng)村居民正常使用等問題，給政府造成困擾，從而影響政府的威信。

2.4 專業(yè)技術和專業(yè)人才匱乏

農(nóng)村垃圾處理PPP模式的開展是通過政府和社會資本的共同合作來完成的，涉及的利益主體較多。具體實施過程中，需在要復雜的法律、財務、金融等專業(yè)知識作保障。一方面由于政府沒有制定完善的法律，無法保障農(nóng)村垃圾處理PPP項目的順利實施和維護公私各方的利益。另一方面，需要企業(yè)加強自身建設，提高自身的技術水平，完善相關的基礎設施建設和維護能力。企業(yè)的工作效率低下會導致很高的運營成本，造成投資回報率低的局面。另外，由于我國實施PPP模式比較晚，PPP模式的運用能力較差，相關的技術基礎和知識基礎不健全。農(nóng)村垃圾處理PPP模式在具體運營過程中涉及法律、金融等各領域，目前我國缺乏相應的專業(yè)人才，尤其是農(nóng)村地區(qū)各方面發(fā)展都很薄弱，PPP模式的推行較為困難，難以保障PPP項目的有效運行。

2.5 資金籌集困難

由于我國引入PPP模式的時間較晚，各方面條件都很不成熟，農(nóng)村的發(fā)展水平更是落后于城市，PPP模式在農(nóng)村垃圾處理中的運用存在著很大的風險。而且，農(nóng)村基礎設施相對落后，垃圾處理項目的建設周期長，投資回報率低，后期維護工作繁瑣，收益周期長。金融機構(gòu)對于中長期貸款興致不高，有意規(guī)避中長期貸款的風險。其他社會資本在不了解具體情況的條件下也不敢貿(mào)然參與投資，政府的收入往往支撐巨額支出。因此，PPP模式在運用過程中的融資相當困難。

3 農(nóng)村垃圾處理PPP模式風險的應對策略

3.1 政府完善PPP模式相關的法律法規(guī)體系

PPP模式是公私雙方采用合約的方式進行合作的一種項目投資管理方式，在運營過程中涉及的主體較多，問題較復雜，加上農(nóng)村地區(qū)投資環(huán)境較差，政府對于PPP合作模式相關的政策法規(guī)的缺乏，使得私營企業(yè)在合作中負擔較大的風險，影響公私部門合作的順利進行。需要一套完整法律體系保障農(nóng)村垃圾處理PPP項目的合理運行。PPP模式相關法律法規(guī)的建立不僅可以強化政府的權(quán)威，而且能夠給社會資本提供強有力的法律支持，增加社會資本參與合作的信心。法律的內(nèi)容應包括PPP模式的適用范圍，風險分擔機制，融資途徑以及合作主體的權(quán)利和責任等內(nèi)容。因此，完善的法律法規(guī)制度體系是農(nóng)村垃圾處理PPP模式順利進行的前提。

3.2 建立風險分擔機制

國外成功經(jīng)驗表明，PPP模式成功的核心在于風險分擔機制的合理運用。在PPP項目運行過程中主要存在著三種風險，一是，政府方面由于政策的變化和不確定性所承擔的風險;二是，社會資本作為項目建設的實施主體所承擔的運營風險;三是，由于融資，管理的復雜性以及農(nóng)村環(huán)境基礎差等所產(chǎn)生的不可抗力風險。風險分擔的原則應是：最有控制力的一方承擔相應的風險，因為最有控制力的一方處在控制風險最有利的位置，能夠減少風險發(fā)生的概率和損失，從而能夠?qū)⒁蚩刂骑L險而發(fā)生的費用降到最低。基于這一原則，應有政府承擔政策的不確定性風險，加強政策變化的反應能力;由社會資本承擔運營風險，提高自身的管理和技術水平，在可接受的范圍內(nèi)最大限度的降低運營成本;由政府和社會資本根據(jù)引發(fā)風險的具體因素合作承擔不可抗力風險。

3.3 增強契約精神與責任意識

PPP模式是政府和社會資本雙方通過簽訂契約的方式進行的。但在PPP項目的具體運營過程中常存在著不遵守契約的情況。政府由于在我國社會中長期處于領導地位和權(quán)威地位，對于契約精神認識不足，常常出現(xiàn)政府違約的情況。因此，政府應建立完善的契約制度，對于政府相關部門以及相關工作人員進行有關契約精神的教育，建立健全監(jiān)督和懲罰機制，提高政府部門和有關工作人員對自身行為的認識。對于農(nóng)村垃圾處理PPP模式的實施中存在的建筑質(zhì)量以及售后服務問題，需要社會資本加強自身價值觀的建設，形成良好的道德認識。另外，政府作為公共基礎設施的最終所有和以及社會秩序的維護者，也應加強對社會資本的監(jiān)督，增強自身的責任意識。

3.4 建立專業(yè)技術和專業(yè)人才的培養(yǎng)機制

農(nóng)村垃圾處理PPP項目的運作比較復雜，涉及法律、金融、財務和管理等各個領域。PPP模式是一個理論與實踐相結(jié)合的過程，具體實施時，涉及招標、談判、融資、管理等許多過程，專業(yè)性強，復雜程度高。因此需要專業(yè)性極強的人才。懂得金融、管理、法律和談判等知識的綜合性人才，是PPP模式順利開展的關鍵，有利于保障PPP模式的合理運行。政府應鼓勵教育機構(gòu)開展相關的教育活動，提高我國PPP專業(yè)人才的數(shù)量和質(zhì)量。針對我國PPP發(fā)展水平低下的現(xiàn)狀，也可以派遣相關人員到國外進行學習，吸取國外先進的理論和經(jīng)驗，促進我國PPP模式的發(fā)展。

3.5 完善籌資結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村垃圾處理PPP模式的運用過程中，存在最大的問題就是融資難。針對此問題，政府應該建立新型的融資平臺，拓寬融資渠道，鼓勵社會資本積極投資，吸引社會上的非財政資本，降低融資成本和融資風險，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。針對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平落后的現(xiàn)狀，政府應該加大對農(nóng)村地區(qū)的幫扶力度，貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，努力縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的建設。完善農(nóng)村地區(qū)基礎設施的建設，改善農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境，縮小建設和投資周期長的問題。從而降低金融機構(gòu)和社會資本的投資風險，降低融資難度。

4 結(jié)語

近年來“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為社會發(fā)展的關鍵問題，國家以及各級政府也越來越重視農(nóng)村地區(qū)的建設。其中，改善農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境被列為農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重點問題。農(nóng)村垃圾處理PPP項目的開展，符合鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，有利于改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。由于政府在農(nóng)村垃圾治理方面存在的各種短板，以及民營企業(yè)的迅速發(fā)展，PPP模式的運用已成為大勢所趨。公私部門合作可以有效實現(xiàn)優(yōu)勢互補，在農(nóng)村垃圾治理中發(fā)揮優(yōu)勢。PPP模式的運用是對以往方式的創(chuàng)新，但是由于我國對PPP模式引進較晚，發(fā)展水平不高，各方面都很不成熟，在具體實施過程中還存在很多問題。因此，在運用PPP模式解決農(nóng)村垃圾處理問題時應全面考慮各方面的問題，政府聯(lián)合社會資本針對存在的問題和風險，采取相應的措施，保障農(nóng)村垃圾處理PPP模式的正常運行，同時促進美麗宜居鄉(xiāng)村的建設。

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