劉瑩

摘 要：中國(guó)土地管理法改革發(fā)展的歷史就是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的歷史，探索中國(guó)土地管理法的形成就會(huì)懂得中國(guó)人民為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化所作出的努力。本文通過(guò)對(duì)土地管理法的歷史及其歷次修訂的內(nèi)容剖析土地管理法的歷史局限性，通過(guò)最新的政策法規(guī)條例解讀未來(lái)土地管理法改革發(fā)展的方向。隨著自然資源部的成立，國(guó)家自然資源所有權(quán)和行使權(quán)由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)交至自然資源部，土地管理法的改革必將進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。

關(guān)鍵詞：土地管理法;修訂;歷史局限性;改革方向

一、《土地管理法》的形成歷史

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》盡管成法于1986年，但其有其身后的歷史淵源。主要內(nèi)容如表1：

二 、《土地管理法》的歷史局限性

2004年《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正頒布以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院在土地管理方面出臺(tái)了一系列重要文件，對(duì)嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、劃定永久基本農(nóng)田、深化土地有償使用制度等方面做出了新部署。特別是十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了很多與時(shí)俱進(jìn)的新規(guī)劃和新政策，《土地管理法》的歷史局限性越發(fā)明顯，很多條文已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。

（一）關(guān)于土地行使權(quán)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條 中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。中共中央的關(guān)于 《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的第二十四條，決定組建自然資源部。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。自然資源部替代國(guó)務(wù)院行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)權(quán)利。

（二）關(guān)于土地確權(quán)登記

《土地管理法實(shí)施條例》第一章 第六條規(guī)定：依法改變土地的所有權(quán)、使用權(quán)，或者因依法買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記，由縣級(jí)以上地方人民政府更換土地證書(shū)。現(xiàn)在根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第一章 第七條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理;直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記。

（三） 關(guān)于土地征收

第四十四條 關(guān)于建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。程序：建設(shè)單位提出申請(qǐng)并提交材料（單獨(dú)選址和劃撥項(xiàng)目），勘測(cè)定界，進(jìn)行征地告知、確認(rèn)和聽(tīng)證。弊端：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時(shí)，因土地性質(zhì)發(fā)生了變化，而土地權(quán)屬?zèng)]有變化，沒(méi)有告知土地所有者的程序，在一定程度上侵犯了土地所有者的知情權(quán)。二是土地補(bǔ)償費(fèi)用撥付到村民集體經(jīng)濟(jì)組織后，沒(méi)有自覺(jué)交納屬于村民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民應(yīng)該交納的社保費(fèi)用，無(wú)法落實(shí)群眾的社保問(wèn)題，導(dǎo)致政府交納的社保費(fèi)用出現(xiàn)掛帳問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，進(jìn)一步明確了公共利益的土地征收范圍以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收的程序。

（四）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

土地管理法 第六十三條。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)”。

（五） 關(guān)于農(nóng)村宅基地

土地管理法 第六十二條 農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

改革農(nóng)村宅基地制度。 黨的十八屆三中全會(huì)提出“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。 2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

（六） 關(guān)于農(nóng)村土地改革

土地管理法 第十四條? 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。2017年10月18日習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告第五部分“貫徹新發(fā)展6理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！?/p>

（七） 關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地管理法 第十五條農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?，F(xiàn)在的新政策是農(nóng)用地確權(quán)發(fā)證后，農(nóng)戶(hù)有權(quán)自主流轉(zhuǎn)。

土地管理法第三十六條 禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國(guó)土資規(guī)﹝2018﹞1號(hào)）最新政策：強(qiáng)調(diào)不破壞耕作層，并沒(méi)有明確禁止永久基本農(nóng)田上不能發(fā)展林果業(yè)。以后發(fā)展林果業(yè)是否可視為被允許。

三、《土地管理法》的改革方向

（一）討論探討過(guò)程

2014年以來(lái)《土地管理法》的修改經(jīng)反復(fù)研究探討，并向全國(guó)人大常委會(huì)法工委、中農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院法制辦作了多次匯報(bào)和溝通，確定法律修改的范圍和重點(diǎn)等重大問(wèn)題，贊同本次修改以修正案的形式開(kāi)展。表2為近年來(lái)《土地管理法》修改探索過(guò)程。

（二）《土地管理法》改革方向探析

1、明確公共利益的范圍

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”的改革方向。國(guó)土資源部從2001年起在成都、武漢等多個(gè)城市開(kāi)展了兩輪征地制度改革試點(diǎn)。2014年又按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，牽頭在山東禹城、河北定州、內(nèi)蒙古和林格爾開(kāi)展征地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機(jī)制等方面開(kāi)展了多項(xiàng)制度性的探索。這次法律修改，重點(diǎn)是平衡好保障國(guó)家發(fā)展與維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系，在完善征地補(bǔ)償安置問(wèn)題上下功夫，確保被征地農(nóng)民原有生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。一是明確界定土地征收的公共利益。在綜合考慮國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相銜接，將國(guó)防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍。

2、 進(jìn)一步規(guī)范征地程序

要求地方政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償安置資金，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。2004年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院要求，征地補(bǔ)償制度不斷完善，實(shí)行了區(qū)片綜合地價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高。這次修改將改革經(jīng)驗(yàn)入法，綜合考慮土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素綜合評(píng)估確定區(qū)片綜合地價(jià)，給予公平合理補(bǔ)償。

3、改革農(nóng)村宅基地制度

2014年，專(zhuān)門(mén)部署開(kāi)展了宅基地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在宅基地保障、下放審批權(quán)和有償使用、自愿有償退出等方面進(jìn)行了積極探索，對(duì)維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)成效明顯。這次法律修改，重點(diǎn)是將黨中央確定的改革方向和要求落實(shí)到法律中，保障和落實(shí)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。一是明確在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、人均土地少、無(wú)法實(shí)現(xiàn)一戶(hù)一宅的，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居的權(quán)利。二是改革宅基地審批制度，將宅基地審批權(quán)限下放到縣、鄉(xiāng)，切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地的合法權(quán)益。三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。2018年2月中央一號(hào)文《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出宅基地三權(quán)分置。

4、關(guān)于完善與農(nóng)村土地制度改革相配套的重點(diǎn)制度

耕地保護(hù)、用途管制、用地審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、土地督察等制度是落實(shí)黨中央確定的土地管理制度改革，推進(jìn)生態(tài)文明和城鄉(xiāng)一體建設(shè)等方面的重要配套制度，中央在有關(guān)決定和會(huì)議中也多次強(qiáng)調(diào)，實(shí)踐中也有了很多成熟可行的做法，在這次法律修改中予以配套修改。

5、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、同權(quán)同價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)”。據(jù)國(guó)土資源部2013年初步統(tǒng)計(jì)，存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有4200余萬(wàn)畝。十多年來(lái)，國(guó)土資源部在安徽蕪湖、廣東順德等多個(gè)城市開(kāi)展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2014年，專(zhuān)門(mén)部署在北京大興、上海松江等地開(kāi)展試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在入市主體和入市途徑、征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方面，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)作了有益探索。截至2016年底，全國(guó)15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)入市地塊共計(jì)226宗，面積3650.58畝，總價(jià)款46.77億元。這次法律修改，基本思路是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)交易制度相銜接，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。在刪除現(xiàn)行法第四十三條和第六十三條的基礎(chǔ)上，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍、條件等進(jìn)行原則規(guī)定，明確符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國(guó)務(wù)院另行制定。

結(jié)論

隨著自然資源部的成立，國(guó)家自然資源所有權(quán)和行使權(quán)由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)交至自然資源部，標(biāo)志著《土地管理法》的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，為《土地管理法》的改革提供了一個(gè)新的機(jī)遇。我個(gè)人認(rèn)為，《土地管理法》的修改應(yīng)該是全面修訂而不是局部修正。主要體現(xiàn)四大方面：

一是內(nèi)容;《土地管理法》應(yīng)該提升到《自然資源管理法》領(lǐng)域。

二是規(guī)劃;單一土地利用規(guī)劃將會(huì)上升到國(guó)土空間規(guī)劃。

三是產(chǎn)權(quán);集體、農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)屬性將得到進(jìn)一步體現(xiàn)。

四是市場(chǎng);將會(huì)更加體現(xiàn)建立全域統(tǒng)一的自然資源市場(chǎng)。

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[13]土地管理法的歷史回顧和修改建議 孫佑海

[14]中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例

[15]中華人民共和國(guó)土地管理法

（作者單位：河南省駐馬店市自然資源和規(guī)劃局 土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心，河南 駐馬店 463200）