潘智慧

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2019）6-151-02

摘 要 工傷保險(xiǎn)涉及廣大民生，然而我國(guó)出臺(tái)的工傷保險(xiǎn)政策制度非常少，地方政府的配套措施也不多。工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)中存在一些困難和問(wèn)題，如工傷保險(xiǎn)政策有待進(jìn)一步完善、供養(yǎng)親屬界定范圍覆蓋不全面、《工傷保險(xiǎn)條例》法律地位偏低等問(wèn)題有待研究。

關(guān)鍵詞 工傷保險(xiǎn) 制度建設(shè) 對(duì)策措施

在工傷保險(xiǎn)工作實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)中還存在一些問(wèn)題和困難，影響和制約了工傷保險(xiǎn)制度的深入發(fā)展，筆者在這里主要分析研究我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)中面臨的問(wèn)題和困難，以及解決上述問(wèn)題的對(duì)策建議。

一、工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)中面臨的問(wèn)題和困難

（一）《工傷保險(xiǎn)條例》法律地位偏低，工傷保險(xiǎn)訴訟敗訴率高

一是現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)政策與最高法司法解釋矛盾沖突。近幾年來(lái)，最高法對(duì)工傷保險(xiǎn)行政訴訟案件的審理，不斷提出了對(duì)法院的獨(dú)立指導(dǎo)意見(jiàn)，2014年9月1日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，突破《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的工傷認(rèn)定有關(guān)政策。如《工傷保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定從受傷之日算起1年內(nèi)申請(qǐng)工傷認(rèn)定，逾期不予受理。但最高法司法解釋突破了此項(xiàng)界限，致使超期2年以上的案件仍然被法院判決受理。二是依法行政與法院判案原則的沖突。我們?cè)谂袛嗍鹿蕚κ欠駥儆诠J(rèn)定范圍時(shí)，必須在《工傷保險(xiǎn)條例》有關(guān)法條范圍內(nèi)進(jìn)行，不能隨意外延。而法院在審理工傷保險(xiǎn)案件時(shí)，是通過(guò)司法實(shí)踐和法官的站位角度，適用自由裁量權(quán)，獨(dú)立審判，導(dǎo)致對(duì)政策的理解和適用產(chǎn)生矛盾。三是工傷保險(xiǎn)訴訟熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)與人民法院意見(jiàn)不一致。比如：工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)解釋工傷人員退休不是支付一次性醫(yī)療補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金的依據(jù)，而法院判決此類(lèi)案件時(shí)，確要求企業(yè)支付一次性傷殘補(bǔ)助金。

（二）供養(yǎng)親屬范圍界定不全面，部分供養(yǎng)親屬待遇得不到合理保障

《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》是2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)實(shí)施的，相對(duì)1953年制定的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》有較大的進(jìn)步，但兩者對(duì)供養(yǎng)親屬的界定范圍不同，特別是對(duì)女供養(yǎng)親屬的年齡限制出入較大，符合《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定供養(yǎng)親屬條件的不能按工亡標(biāo)準(zhǔn)享受待遇，極易引發(fā)這部分人員不滿(mǎn)。再者，工亡職工子女年齡超過(guò)18周歲的，不能領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金，但是有些還處于上大學(xué)階段的子女，因要完成學(xué)業(yè)不能參加工作，生活保障無(wú)來(lái)源。第三，養(yǎng)子女因工死亡的，有些地區(qū)政策規(guī)定，只有生父母可以領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金，這與《婚姻法》規(guī)定的“國(guó)家保護(hù)合法的收養(yǎng)關(guān)系相矛盾。第四，工亡職工子女，隨父（母）再婚，子女與繼父（母）已經(jīng)構(gòu)成法律上的父母子女關(guān)系，子女是否可以繼續(xù)領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金，政策上沒(méi)有明確。

（三）靈活就業(yè)人員，參加工傷保險(xiǎn)比較困難

所謂的靈活就業(yè)人員，即工作時(shí)間靈活，與企業(yè)間為松散管理關(guān)系人員，比如：財(cái)務(wù)代帳會(huì)計(jì)、小時(shí)工等。這部分人員可以以個(gè)人身份自愿參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，其養(yǎng)老和醫(yī)療問(wèn)題可以得到保障。而工傷保險(xiǎn)由企業(yè)繳費(fèi)，個(gè)人不需要繳費(fèi)，所以靈活就業(yè)人員無(wú)法參加工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)；再者，靈活就業(yè)人員的工傷調(diào)查取證難、認(rèn)定也難，按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，工傷的認(rèn)定必須滿(mǎn)足工傷時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因三個(gè)條件，而這部分人員工作時(shí)間、工作場(chǎng)所非常靈活，可以有專(zhuān)門(mén)的辦公場(chǎng)所，可能在家辦公，也可能流動(dòng)工作，工作場(chǎng)所和生活場(chǎng)所常常混淆在一起，這種情況下，受傷的原因就很難判斷是否為工作原因了。

（四）工傷保險(xiǎn)制度創(chuàng)新發(fā)展面臨新情況新問(wèn)題，工傷保險(xiǎn)政策有待進(jìn)一步完善

在實(shí)踐中工傷保險(xiǎn)政策存在一些問(wèn)題亟待解決。一是《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定“職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)傷殘的，由用人單位和職工個(gè)人以傷殘津貼為基數(shù)，繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。被鑒定為一至四級(jí)工傷職工，企業(yè)不知道是否該為他們繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，多數(shù)企業(yè)只為他們繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的工傷人員在退休時(shí)因養(yǎng)老繳費(fèi)年限比本企業(yè)同齡同崗職工少，退休金計(jì)領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也會(huì)相應(yīng)減少。而被鑒定為五至六級(jí)工傷職工，同樣領(lǐng)取傷殘津貼，用人單位可以按照政策為他們繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，他們與本企業(yè)同齡同崗職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納時(shí)間一樣，大大縮減了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距。一級(jí)至四級(jí)、五至六級(jí)兩類(lèi)領(lǐng)取傷殘津貼工傷職工，兩種繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)政策，剝奪了一至四級(jí)工傷職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的權(quán)利，這樣的政策不公平、不合理。二是參保單位破產(chǎn)關(guān)閉時(shí)，一至四級(jí)工傷職工、退休職工工傷保險(xiǎn)如何銜接，《工傷保險(xiǎn)條例》沒(méi)有明確，各地政策不盡相同：一是用人單位關(guān)閉破產(chǎn)的，這部分工傷人員直接納入工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌管理。二是用人單位關(guān)閉破產(chǎn)的，按一定標(biāo)準(zhǔn)躉交費(fèi)用后納入統(tǒng)籌。三是由用人單位與職工協(xié)商解決等等。總之，政策多樣，沒(méi)有統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)。三是工傷職工跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動(dòng)，工傷職工待遇保障難。如我們鐵路行業(yè)，具有點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣的特點(diǎn)，基層單位分布于多省及省內(nèi)各市，工傷職工因工作需要在集團(tuán)公司內(nèi)部跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)動(dòng)時(shí)，不與職工解除勞動(dòng)關(guān)系，享受不到一次性醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性就業(yè)補(bǔ)助金，到外統(tǒng)籌區(qū)工作后，工傷保險(xiǎn)關(guān)系沒(méi)有轉(zhuǎn)移銜接政策，無(wú)法繼續(xù)享受工傷待遇，這類(lèi)工傷職工待遇如何處理需要研究。

二、對(duì)策與建議

（一）積極爭(zhēng)取立法出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》，維護(hù)工傷保險(xiǎn)政策的權(quán)威性

不斷健全完善工傷保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，人社部門(mén)應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家立法、司法等有關(guān)部門(mén)支持，立法出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》。出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》，有利于立法、司法、行政部門(mén)在更高層面、同一法律框架下，研究制定工傷保險(xiǎn)相關(guān)政策，能夠保證工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)的一致性、權(quán)威性，避免政出多門(mén)，政策法規(guī)內(nèi)容矛盾。出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》，有利于立法、司法、行政部門(mén)建立統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)法律思想，運(yùn)用統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工傷認(rèn)定和行政訴訟判決，減少爭(zhēng)議和矛盾。出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》，還能提高百姓對(duì)工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)權(quán)威性的認(rèn)識(shí)，減少上訪、鬧訪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）統(tǒng)一《供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》，并使之完善

由人社部牽頭制定統(tǒng)一的《供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》，規(guī)定要適用于工亡人員，同時(shí)也適用于因病非因工死亡職工及離退休死亡人員。這樣就不會(huì)產(chǎn)生選擇工亡遺屬待遇還是選擇病亡遺屬待遇的矛盾，使政策更加公平合理。在完善規(guī)定上，一是工亡遺屬已滿(mǎn)18周歲，但他（她）們?cè)谏现袑W(xué)、職業(yè)高中、大學(xué)等全日制學(xué)校讀書(shū)期間可以繼續(xù)領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金，直到學(xué)業(yè)結(jié)束。二是規(guī)定養(yǎng)父母做為第一供養(yǎng)人，只有養(yǎng)父母不再了，生父母才能享受工亡子女的供養(yǎng)親屬撫恤金。這樣更能體現(xiàn)法律上養(yǎng)子女和養(yǎng)父母之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。三是工亡職工子女隨著父親或者母親再婚的，按《婚姻法》規(guī)定由繼父或繼母承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)，工亡職工子女不能再領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金。

（三）加強(qiáng)改革熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究，制定靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)政策。

靈活就業(yè)人員是我國(guó)新興的一種就業(yè)形態(tài)，也是國(guó)家倡導(dǎo)的一種就業(yè)形式，這一類(lèi)職業(yè)人群多數(shù)為中低收入人員，一旦發(fā)生傷害，生活困難可想而知，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予強(qiáng)制的工傷保障制度安排、以保護(hù)他們的職業(yè)保障權(quán)益。由于靈活就業(yè)和正規(guī)就業(yè)形式差異較大，和現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度規(guī)定對(duì)接困難，建議人社部出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的制度規(guī)定，捆綁養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)制這部分職業(yè)人員參加工傷保險(xiǎn)。靈活就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)基金要有獨(dú)立性，地方政府要給予一定的補(bǔ)貼，保證基金支出。在工傷調(diào)查上要以工作原因?yàn)楦?，弱化工作時(shí)間和工作場(chǎng)所的限制，重點(diǎn)了解靈活就業(yè)人員的工作性質(zhì)，找準(zhǔn)他們的工作痕跡，認(rèn)定工作痕跡發(fā)生過(guò)程中的傷害為工傷。

（四）不斷完善工傷保險(xiǎn)政策，促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度更加公平合理

一是按照社會(huì)保險(xiǎn)法“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”要求，允許一至四級(jí)工傷職工自愿繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，使他們與領(lǐng)取傷殘津貼的五至六級(jí)工傷職工一樣，享有繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的權(quán)利。在工傷保險(xiǎn)政策中明確，用人單位可以為一至四級(jí)工傷職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。以傷殘津貼為基數(shù)繳費(fèi)，由本人繳納個(gè)人繳費(fèi)部分。這樣，退休時(shí)他們養(yǎng)老保險(xiǎn)金就會(huì)縮小與在崗工作同齡同崗職工間的差距，能夠體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性，減少社會(huì)矛盾。二是對(duì)參保單位破產(chǎn)關(guān)閉工傷保險(xiǎn)政策的思考。國(guó)家養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)政策規(guī)定，用人單位和職工完成社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)義務(wù)后，社會(huì)保險(xiǎn)基金承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，職工退休有養(yǎng)老保險(xiǎn)金、生病住院有醫(yī)療基金保障、職工失業(yè)能夠領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。我們認(rèn)為工傷保險(xiǎn)的立法宗旨與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)是一樣的。參保單位破產(chǎn)關(guān)閉前，已經(jīng)按照政策規(guī)定繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理的一級(jí)至四級(jí)工傷職工、退休工傷職工及因工死亡人員供養(yǎng)近親屬應(yīng)納入工傷保險(xiǎn)基金管理，由基金支付工傷保險(xiǎn)待遇，不能再要求用人單位一次性躉交工傷保險(xiǎn)待遇費(fèi)用。同樣，參保單位整體搬遷的，離開(kāi)原統(tǒng)籌地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，已在原統(tǒng)籌地區(qū)由基金保障的一級(jí)至四級(jí)工傷職工、退休工傷職工及因工死亡人員供養(yǎng)近親屬，也應(yīng)繼續(xù)由原參保地基金保障。三是研究探索跨地區(qū)工傷職工調(diào)動(dòng)工傷待遇保障有效途徑。這類(lèi)人群雖然只是小眾群體，但是，工傷待遇問(wèn)題關(guān)系到工傷職工切身利益，影響用人單位與工傷職工的和諧關(guān)系。根據(jù)用人單位和職工本人意愿，我們認(rèn)為有下列辦法可以考慮：第一種是職工與原單位解除勞動(dòng)合同，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》有關(guān)規(guī)定領(lǐng)取一次性待遇，終止工傷保險(xiǎn)關(guān)系，職工到新單位重新簽訂勞動(dòng)合同，不再是工傷人員。第二種是加快推進(jìn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)統(tǒng)籌后職工在省內(nèi)行業(yè)企業(yè)一個(gè)單位或部門(mén)調(diào)轉(zhuǎn)到另外一個(gè)單位或部門(mén)，都在本統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)，職工調(diào)到新單位后，由新單位所在統(tǒng)籌地區(qū)工傷保險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)。第三是職工在原單位不解除勞動(dòng)合同，不解除工傷保險(xiǎn)關(guān)系，由新單位在駐地工傷保險(xiǎn)部門(mén)，按照國(guó)有企業(yè)老工傷人員納入統(tǒng)籌政策將職工納入統(tǒng)籌享受工傷保險(xiǎn)待遇。