廖相杰　胡婷婷　彭江輝

關鍵詞 機構改革 綜合行政執(zhí)法 實施路徑

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會課題（湖南省法治政府建設省級專項課題）;湖南理工學院2019年大學生創(chuàng)新項目。

作者簡介：廖相杰、胡婷婷，湖南理工學院政治與法學學院2017級法學專業(yè)學生;彭江輝，湖南理工學院政治與法學學院講師。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.057

綜合行政執(zhí)法體制改革作為機構改革的重要部分，與機構改革有著密不可分的關系，本文將系統(tǒng)梳理機構改革背景下綜合行政執(zhí)法取得的成效及存在的問題，就新時期機構改革背景下綜合行政執(zhí)法的新發(fā)展提出對策建議。

一、綜合行政執(zhí)法體制改革的成效

綜合行政執(zhí)法體制改革實施以來取得了明顯的成效，主要集中在以下三點：

（一）整合執(zhí)法職能，精簡了執(zhí)法機構

各地區(qū)以整合政府部門之間相同或相近執(zhí)法職能，歸并執(zhí)法機構，統(tǒng)一執(zhí)法力量為重點，選擇不同模式開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點，積極推進部門內部和跨部門、跨領域綜合執(zhí)法，有效地解決了執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題 。

（二）優(yōu)化資源配置，加強了執(zhí)法力量

各領域充分發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢，通過對現(xiàn)有省、自治區(qū)執(zhí)法隊伍進行有效整合、統(tǒng)籌安排，優(yōu)化了資源配置;省級執(zhí)法隊伍按一定比例調整充實到市縣兩級，使得執(zhí)法層級得到精簡，下移了執(zhí)法重心;同時通過整合執(zhí)法隊伍規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率，加強了執(zhí)法力量。

（三）積極探索路徑，積累了實踐經(jīng)驗

綜合行政執(zhí)法體制改革的各試點地區(qū)積極開展改革，初步形成了一批各具特色、各有側重的改革模式 ，豐富的實踐經(jīng)驗為全面推進綜合行政執(zhí)法體制改革提供了基礎和借鑒。

二、綜合行政執(zhí)法體制改革的問題分析

盡管我國綜合行政執(zhí)法體制改革取得的成效是顯著的，但在實踐中依舊存在一些問題，這些問題影響著綜合行政執(zhí)法體制改革的進程。

（一）執(zhí)法人員身份復雜，法律資格難以認定

執(zhí)法主體的法律資格問題在全國普遍存在 。在現(xiàn)行綜合行政執(zhí)法的實踐中執(zhí)法人員身份復雜，有公務員編制、參照公務員編制、事業(yè)編制、工勤編制還有一些是編外人員，究竟哪幾種人員具有執(zhí)法工作中的法律資格沒有明確規(guī)定。執(zhí)法主體的法律資格，是認定相關主體實施執(zhí)法行為是否合法有效的關鍵因素，若此問題長期得不到解決，將會制約綜合行政執(zhí)法體制改革的進程。

（二）缺乏統(tǒng)一整合方案，使得問題復雜多樣

綜合行政執(zhí)法體制改革本質上就是要整合職能相同或相近的相關部門成立新的執(zhí)法隊伍。從全國各地情況看，由于缺乏統(tǒng)一的整合方案，各地區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革不統(tǒng)一。目前，各地區(qū)的綜合行政執(zhí)法機關的機構設置一般都是由各地自行決定 ，有“二合一”“三合一”等，導致出現(xiàn)的問題也復雜多樣，各不相同。

（三）職能劃分不明確，隊伍建設有難度

綜合行政執(zhí)法體制改革要達到預期的效果，還要注重解決部門之間整合后的職能劃分問題以及執(zhí)法隊伍建設問題。職能劃分不明確導致執(zhí)法隊伍內部存在爭奪權力、推卸責任的情況。隊伍建設方面的問題則體現(xiàn)在：執(zhí)法隊伍不規(guī)范;未設置執(zhí)法人員考試準入制度，執(zhí)法人員能力不強;執(zhí)法人員身份轉換難 ;執(zhí)法人員晉升空間受到限制導致執(zhí)法力量下沉面臨較大阻力等方面。

（四）執(zhí)法信息平臺建設存在問題

為了加強執(zhí)法信息化，執(zhí)法行為公開透明化，很多地區(qū)和部門都開發(fā)應用了執(zhí)法信息平臺。但是，在實踐中存在基層運用能力跟不上，運用水平較低的情況，影響了信息化平臺發(fā)揮;執(zhí)法信息平臺建設缺乏整體規(guī)劃 ，在各地區(qū)、各部門自行建設的情況下，不僅容易造成資源浪費、增加行政成本的困境，而且標準不一，無法互聯(lián)互通，形成信息孤島 ，反而不利于綜合行政執(zhí)法。

三、綜合行政執(zhí)法體制改革的實施路徑

在分析綜合行政執(zhí)法急需解決的問題后，我們依據(jù)整體設計、突出重點、因地制宜、分步實施、積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌推進六個原則，提出綜合行政執(zhí)法體制改革的實施路徑。同時根據(jù)比例原則，針對執(zhí)法中的自由裁量權的行使錯位，提出使用比例原則進行規(guī)制。 值得注意的是，綜合行政執(zhí)法體制改革涉及領域較廣，不同的領域有各自的特點，因此實施路徑包含范圍也較廣，我們通過查閱整合資料，實地調查研究，得出了以下系統(tǒng)的具體實施路徑：

（一） 加強隊伍建設

1.組建執(zhí)法隊伍

在明確人員劃轉認定標準和程序基礎上，按照編隨事走、人隨編走的原則，整合組建綜合行政執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行使行政執(zhí)法職責。在市級層面，主推部門領域內綜合執(zhí)法改革。 并且對執(zhí)法人員的身份和資格嚴格把關，不雇用臨時人員、聘用人員、輔助人員等，實行綜合執(zhí)法人員持證上崗制度，定期考核執(zhí)法人員的專業(yè)辦事能力，保持執(zhí)法隊伍強大的辦事能力和辦事效率。綜合行政執(zhí)法隊伍組建以后，以前的內設機構，要繼續(xù)做好理論指導，全面監(jiān)督，技術發(fā)展與推廣等工作，但不再承擔相關的行政處罰、行政強制職能。

2.提高執(zhí)法能力

對于綜合行政執(zhí)法人員的選拔要嚴格按照規(guī)定實施，堅持凡進必考原則，始終保持執(zhí)法隊伍先進的戰(zhàn)斗力。要將不符合隊伍編制的執(zhí)法人員剔除出隊伍，保持隊伍的純潔性和高效性。邀請相關專家定期組織講座培訓等，使執(zhí)法人員能夠清楚國內外關于綜合行政執(zhí)法的最新動態(tài)，也能夠實施于具體的執(zhí)法活動中;定期舉辦相關競賽，通過活動競賽的形式來調動執(zhí)法人員的積極性;加強相關專業(yè)性較強的執(zhí)法活動人才的引進，提升執(zhí)法人員的履職能力。

3.建立考核制度

考核制度分為激勵制度和問責制度。嚴格落實執(zhí)法人員工資制度，對優(yōu)秀的執(zhí)法人員和執(zhí)法隊伍提出褒獎;建立實名責任問責制度，確定不同執(zhí)法人員不同的執(zhí)法任務，健全責任追究體制，執(zhí)法人員要做到心中有法，公正執(zhí)法。

（二） 整合職能分配

整合各個領域各個方面的行政執(zhí)法職責，各省、各自治區(qū)要明確承擔中央文件要求的相關執(zhí)法機構，不可多設，不可少設，嚴格規(guī)范職能的分配。與此同時，慎重實施行政處罰權，不可亂用，不可錯用，履行執(zhí)法監(jiān)督職責、跨區(qū)域重大案件查處和組織協(xié)調等職能。綜合執(zhí)法隊伍的職能主要是由市縣兩級承擔，但兩者的職能又有所不同，市級主要是負責監(jiān)督權的行使和執(zhí)法工作的進行，而縣一級主要進行日常執(zhí)法檢查，違法案件處罰等工作。各地改革實踐中，城市綜合行政執(zhí)法權在市、區(qū)兩級，執(zhí)法隊伍的人事、工資關系在市上，而日常的管理和執(zhí)法活動則在區(qū)和街道辦事處 。

（三） 強化執(zhí)法保障

1.保證活動經(jīng)費

充足的經(jīng)費是開展執(zhí)法工作的基礎。 要充分考慮到執(zhí)法活動經(jīng)費問題，加強相關經(jīng)費保證。嚴格清算各執(zhí)法隊伍進行的工作任務所需要的經(jīng)費，算入政府的財政預算，嚴禁收費罰沒收入與部門利益或者執(zhí)法隊伍利益直接掛鉤或者變相掛鉤。

2.保障人員利益

加強執(zhí)法人員職業(yè)傷害保障水平，以增強專業(yè)執(zhí)法能力為主，依法參加工傷保險為輔，充分調動執(zhí)法人員積極性，充分運用自身能力執(zhí)行任務。

（四） 創(chuàng)新執(zhí)法方式

1.重視網(wǎng)絡執(zhí)法

毫不動搖的鼓勵推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”的方式，促進辦案流程和執(zhí)法工作網(wǎng)上運行管理，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術，使用無人機偵查、衛(wèi)星遙控等手段，實時監(jiān)控;提升監(jiān)控預警能力和科學辦案水平，使用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，推行網(wǎng)上辦案制度;實施信息共享，開發(fā)建立執(zhí)法成本低的新型執(zhí)法方式。

2.發(fā)展創(chuàng)新方式

創(chuàng)新和發(fā)展一直是時代發(fā)展的要求，對于執(zhí)法工作也不例外。建立部門之間相互配合、整體聯(lián)動的綜合執(zhí)法工作體系，增強執(zhí)法隊伍之間的聯(lián)系性和能動性。全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，制定抽查的區(qū)域和比例，在不影響執(zhí)法隊伍正常工作的基礎上，本著突出重點、控制頻率的原則，定期檢查，擴大覆蓋面，減少執(zhí)法盲區(qū)。

（五）健全運行機制

1.完善工作制度

建立執(zhí)法事項清單制度，嚴格審批檢查各項執(zhí)法事項，法律沒有規(guī)定的一律清除，公示于民，增加行政執(zhí)法的公信力，增強人民心中的信任度，提高綜合行政執(zhí)法的權威性。探索與相關部門建立跨部門跨區(qū)域共同協(xié)作執(zhí)法，帶動相關部門的監(jiān)督機構共同監(jiān)督，緊密聯(lián)系監(jiān)督。建立綜合行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，嚴格處理執(zhí)法中出現(xiàn)的重大案件，提高執(zhí)法的公信力和透明度。

2.完善運行制度

實踐出真知，運行機制是重中之重。首先要加強各行政部門的聯(lián)系，部門之間要相互分工，明確各自的職責，開展合作，相互配合，形成一個氛圍融洽的工作格局。要落實中央文件所提出的要求和規(guī)定，創(chuàng)新工作方式和方法不允許脫離實際而空談，天馬行空。在執(zhí)法過程中，要監(jiān)督干部因自身利益或者其他利益而運用自身權力去干預執(zhí)法的行為，一但發(fā)現(xiàn)，嚴懲不怠。

注釋：

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