程遠(yuǎn) 畢薈蓉 翁士洪

摘要：通過使用美國大城市中非營利組織在公園支出的獨特數(shù)據(jù)集，調(diào)查了非營利組織參與合作治理或公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的決定性因素。結(jié)果表明，當(dāng)非營利組織成立時間更短、規(guī)模更大，在資源更豐富、更穩(wěn)定的社區(qū)中運作時，它們更有可能參與合作治理。此外，非營利組織參與合作治理的可能性與社會資本水平和政府供給相應(yīng)公共服務(wù)的能力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。本文指出了一種政府-非營利合作的新模式，這種模式超越了公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給。由于政府公務(wù)人員在維持所需的公共服務(wù)水平方面面臨巨大挑戰(zhàn)，這些調(diào)查結(jié)果對促進(jìn)公民參與和通過跨部門來解決復(fù)雜社會問題具有重要的政策影響。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)供給;非營利組織;合作生產(chǎn);合作治理

二十世紀(jì)八九十年代，新公共管理開始形成，以新西蘭、西歐和美國的行政改革為例。公共管理借鑒了私營部門的管理實踐，簽訂契約合同在美國各級政府中廣泛存在①。政府機(jī)構(gòu)越來越多地使用間接管理工具和網(wǎng)絡(luò)安排來供給公共服務(wù)②。非營利組織或一般的第三部門因其在供給和生產(chǎn)公共服務(wù)方面的突出作用越來越受到公共管理學(xué)者的關(guān)注Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501;Smith，Steven Rathgeb，and Michael Lipsky.1993. Nonprofits for Hire： The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge，MA： Harvard University Press.。

盡管學(xué)術(shù)界對政府與非營利組織合作供給公共服務(wù)的興趣激增Gazley，Beth，and Chao Guo. 2015. What Do We Know about Nonprofit Collaboration？ A Comprehensive Systematic Review of the Literature. In Academy of Management Proceedings 2015（1）： 15409.，但公共管理文獻(xiàn)的關(guān)注點仍然在于以政府工具為導(dǎo)向下的非營利組織參與公共服務(wù)供給，探討的關(guān)鍵問題依舊是非營利組織如何能成為政府提高生產(chǎn)和供給公共服務(wù)效率的工具。自殖民時期以來，從1636年哈佛學(xué)院的創(chuàng)建到安德魯·卡內(nèi)基推動的公共圖書館運動，再到近年來蓋茨基金會努力改進(jìn)的k-12教育，盡管非營利組織在形成、規(guī)劃和設(shè)計公共服務(wù)中一直扮演著重要角色Hall，Peter Dobkin. 1992. Inventing the Nonprofit Sector and Other Essays in Philanthropy，Voluntarism and Nonprofit Organizations. Baltimore： Johns Hopkins University Press.，但非營利組織在該過程中的角色定位始終是公共管理學(xué)的一個研究盲點。當(dāng)各級政府都面臨財政壓力，越來越多地依賴非營利組織為公共服務(wù)供給資金時，這種研究局限性就被放大了Gazley，Beth，Yuan Cheng，and Chantalle Lafontant. 2015. Coproduction of Public Services： Recent Trends and Taxonomy of Philanthropic Support for Public Parks and Recreation. Paper presented at the Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action，Annual Conference，Chicago，November 19-21;Nelson，Ashlyn，and Beth Gazley. 2014. The Rise of School-Supporting Nonprofits. Education Finance and Policy 9（4）： 541-66.。因此，全面了解非營利組織在公共服務(wù)供給的多個階段中的不同作用迫在眉睫Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501;Smith，Steven Rathgeb，and Michael Lipsky. 1993. Nonprofits for Hire： The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge，MA： Harvard University Press;Fyall，Rachel. 2016. The Power of Nonprofits： Mechanisms for Nonprofit Policy Influence. Public Administration Review 76（6）： 938-48;Mosley，Jennifer E. 2012. Keeping the Lights on： How Government Funding Concerns Drive the Advocacy Agendas of Nonprofit Homeless Service Providers. Journal of Public Administration Research and Theory 22（4）： 841-66.。

治理方面的文獻(xiàn)為解釋非營利組織在公共服務(wù)供給中的作用奠定了堅實的基礎(chǔ)。治理關(guān)注的是不同部門之間如何相互作用并參與共同決策Klijn，Erik-Hans. 2012. New Public Management and Governance： A Comparison. In Oxford Handbook of Governance，edited by David Levi-Faur，201-14. Oxford： Oxford University Press.，它強(qiáng)調(diào)了傳導(dǎo)性公共組織的促進(jìn)作用和跨界管理挑戰(zhàn)Agranoff，Robert. 2012. Collaborating to Manage： A Primer for the Public Sector. Washington，DC： Georgetown University Press.。Denhardt 等學(xué)者提出的新公共服務(wù)認(rèn)為現(xiàn)代政府的新特征是服務(wù)而非掌舵Denhardt，Robert B.，and Janet Vinzant Denhardt. 2000. The New Public Service： Serving Rather than Steering. Public Administration Review 60（6）： 549-59;Denhardt，Janet V.，and Robert B. Denhardt. 2015. The New Public Service Revisited. Public Administration Review 75（5）： 664-72.，政府的正確作用不是決定公民需要什么，而是通過各種機(jī)制幫助公民實現(xiàn)其目標(biāo)，并最終為公民服務(wù)。在非營利組織研究中，非營利組織和志愿協(xié)會作為政治秩序和個人生活現(xiàn)實之間的中介結(jié)構(gòu)或公民中介，其作用受到了強(qiáng)烈關(guān)注Berger，Peter，and John Neuhaus. 1977. To Empower People： The Role of Mediating Structures in Public Policy. Washington，DC： American Enterprise Institute;Fernandez，Kandyce，and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39（4）： 436-67;LeRoux，Kelly. 2007. Nonprofits as Civic Intermediaries： The Role of Community-Based Organizations in Promoting Political Participation. Urban Affairs Review 42（3）： 410-22.。在社區(qū)治理中，非營利組織逐漸參與公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計體現(xiàn)了這一重要角色，因為他們幫助公民參與關(guān)鍵的公共服務(wù)供給決策。

本文以合作生產(chǎn)、合作治理以及政府與非營利組織關(guān)系的文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，基于美國大城市中非營利組織支持下的204家公園這一背景，探討非營利組織是否參與合作治理或公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的關(guān)鍵情景和組織因素。本研究的理論和實踐貢獻(xiàn)在于，首先，盡管學(xué)界對非營利組織在公共服務(wù)合同生產(chǎn)中的作用有較深的研究，但公共管理學(xué)者對非營利組織在公共服務(wù)規(guī)劃設(shè)計中的作用關(guān)注較少。早期的研究表明，非營利組織這一作用的研究往往是缺失或不完善的Osborne，Stephen P.，and Kate McLaughlin. 2004. The Cross-Cutting Review of the Voluntary Sector： Where Next for Local Government—Voluntary Sector Relationships？ Regional Studies 38（5）： 571-80;Tsukamoto，Ichiro，and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan： Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8（4）： 567-81.。本研究以美國當(dāng)?shù)氐墓珗@和娛樂服務(wù)為研究對象，其中非營利組織在資金資助和支持公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。

其次，本實證研究建立在現(xiàn)有的關(guān)于合作生產(chǎn)類型研究的基礎(chǔ)上，為我們理解合作生產(chǎn)的變化，特別是在集體層面上，提供了有益的探索。本研究不僅運用因子分析法和內(nèi)容分析法，對這些支持公園的非營利組織網(wǎng)站進(jìn)行了廣泛的公共服務(wù)支持活動及其模式研究，還通過實證檢驗來確定公共服務(wù)供給中政府與非營利組織的合作特征是否可以區(qū)分為合作治理和合作生產(chǎn)。

最后，本文基于組織層面和社區(qū)層面的特征構(gòu)建了一個綜合理論框架，并運用多層次邏輯回歸分析模型的嵌套數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)（將支持公園的非營利組織嵌套在城市中）。此外，本研究還將地方政府供給公共服務(wù)的能力納入理論模型中，更詳細(xì)解釋了政府與非營利組織的關(guān)系以及這些關(guān)系如何影響非營利組織在公共服務(wù)供給的不同階段的參與。

一、合作治理：一種非營利組織支持

公共服務(wù)供給的獨特類型在政治學(xué)和公共管理的相關(guān)文獻(xiàn)中，合作生產(chǎn)是理解公民參與公共服務(wù)供給的重要理論基礎(chǔ)。根據(jù)合作生產(chǎn)理論，公民參與公共服務(wù)供給可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。這一概念的提出可以追溯到20世紀(jì)70年代的奧斯特羅姆，當(dāng)時他們研究了城市治理和公共經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)Aligica，Paul Dragos，and Peter J. Boettke. 2009. Challenging Institutional Analysis and Development： The Bloomington School. New York： Routledge.。Ostrom通過合作生產(chǎn)來反映這樣一個事實，即如果公共服務(wù)使用者對公共服務(wù)沒有充分的知情和積極參與，那么就無法完全衡量公共服務(wù)的價值Ostrom，Elinor. 1996. Crossing the Great Divide： Coproduction，Synergy，and Development. World Development 24（6）： 1073-87.。隨著這一思想的起源，學(xué)者們指出，公民個體和群體（非正式群體和正式組織之間偶爾會有區(qū)別）都有可能參與這種公共服務(wù)的合作生產(chǎn)。Parks等人利用家長和學(xué)生在改善教育服務(wù)方面的共同努力來闡述合作生產(chǎn)的概念Parks，Roger B.，Paula C. Baker，Larry Kiser，Ronald Oakerson，Elinor Ostrom，Vincent Ostrom，Stephen L. Percy，Martha B. Vandivort，Gordon P. Whitaker，and Rick Wilson. 1981. Consumers as Coproducers of Public Services： Some Economic and Institutional Considerations. Policy Studies Journal 9（7）： 1001-11.。Brudney等學(xué)者指出了合作生產(chǎn)的集體形式的重要性，并總結(jié)出“合作生產(chǎn)”的三種類型：個體合作生產(chǎn)、群體合作生產(chǎn)和集體合作生產(chǎn)Brudney，Jeffrey L.，and Robert E. England. 1983. Toward a Definition of the Coproduction Concept. Public Administration Review 43（1）： 59-65.。Nabatchi，Sancino以及Sicilia在最近一篇關(guān)于合作生產(chǎn)類型的綜述中，將當(dāng)?shù)毓珗@部門和市民合作提供公園和娛樂服務(wù)作為一種典型的為整個社區(qū)供給社會福利的集體生產(chǎn)形式，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤钦街驹笀F(tuán)體或正式朋友間的組織往往在促進(jìn)和組織公民參與這類服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用Nabatchi，Tina，Alessandro Sancino，and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services： The Who，When，and What of Coproduction. Public Administration Review 77（5）： 766-76.。

盡管專注于制度化的合作生產(chǎn)模式可能存在忽視公民偶然投入的風(fēng)險Brandsen，Taco，and Marlies Honingh. 2016. Distinguishing Different Types of Coproduction： A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions. Public Administration Review 76（3）： 427-35.，但合作生產(chǎn)是需要資源的Bovaird，Tony，and Elke Loeffler. 2012. From Engagement to Co-production： The Contribution of Users and Communities to Outcomes and Public Value. Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23（4）： 1119-38.，這種合作生產(chǎn)可以更好地由正式組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，如社區(qū)協(xié)會或慈善組織Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.。因此，通過研究組織層面的合作生產(chǎn)，我們可以更好地理解這些資源是如何被組織和維持的。最近，各級政府面臨持續(xù)的財政壓力，非營利組織在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著愈加重要的作用，學(xué)術(shù)界對第三部門在公共服務(wù)供給方面的作用產(chǎn)生了濃厚興趣Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501.。

合作生產(chǎn)的最初概念主要把它當(dāng)作供給公共服務(wù)的一種替代機(jī)制。然而，學(xué)者們很快發(fā)現(xiàn)，這還不足以涵蓋公民參與公共服務(wù)供給的大量活動。因此，“合作生產(chǎn)”逐漸成為描述各種公民支持和參與公共服務(wù)的總稱Nabatchi，Tina，Alessandro Sancino，and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services： The Who，When，and What of Coproduction. Public Administration Review 77（5）： 766-76;Verschuere，Bram，Taco Brandsen，and Victor Pestoff. 2012. Co-Production： The State of the Art in Research and the Future Agenda. Voluntas： International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23（4）： 1083-1101.。盡管有人努力試圖將合作生產(chǎn)與共同供給Ferris，James M. 1984. Coprovision： Citizen Time and Money Donations in Public Service Provision. Public Administration Review 44（4）： 324-33.、共同創(chuàng)造Voorberg，William H.，Viktor Bekkers，and Lars G. Tummers. 2015. A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production： Embarking on the Social Innovation Journey. Public Management Review 17（9）： 1333-57.、共同管理Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501.和合作治理Osborne，Stephen P.，and Kate McLaughlin. 2004. The Cross-Cutting Review of the Voluntary Sector： Where Next for Local Government—Voluntary Sector Relationships？ Regional Studies 38（5）： 571-80.區(qū)分開來，但這些術(shù)語在文獻(xiàn)中通?？梢曰Q使用Osborne，Stephen P.，and Kirsty Strokosch. 2013. It Takes Two to Tango？ Understanding the Co-Production of Public Services by Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives. Supplement 1，British Journal of Management 24： S31-47.。

本文的主旨不在于廣泛討論合作生產(chǎn)的定義，而是基于現(xiàn)有文獻(xiàn)對合作生產(chǎn)的共識做進(jìn)一步的討論。學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識到，無論是在個體層面還是組織層面，合作生產(chǎn)在公共政策或公共服務(wù)周期的各個階段都扮演著重要角色Brandsen，Taco，Trui Steen，and Bram Verschuere，eds. 2018. Co-production and Co-creation： Engaging Citizens in Public Services. New York： Routledge.。Nabatchi，Sancin以及Sicilia基于“合作生產(chǎn)在服務(wù)周期不同階段的運用”，劃分了合作生產(chǎn)類型。共同委托和共同設(shè)計側(cè)重于公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計階段，而共同交付和共同評估則側(cè)重于這些服務(wù)的實施和評價階段Nabatchi，Tina，Alessandro Sancino，and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services： The Who，When，and What of Coproduction. Public Administration Review 77（5）： 766-76.。Brandsen和Pestoff通過區(qū)分公共服務(wù)規(guī)劃（合作治理）和公共服務(wù)生產(chǎn)（共同管理和合作生產(chǎn)）來劃分合作生產(chǎn)類型Brandsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）：493-501.。Voorberg，Bekkers和Tummers根據(jù)參與程度確定了公民在公共服務(wù)供給中可能扮演的三種角色：作為共同實施者的公民、作為共同設(shè)計者的公民以及作為發(fā)起者的公民Voorberg，William H.，Viktor Bekkers，and Lars G. Tummers. 2015. A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production： Embarking on the Social Innovation Journey. Public Management Review 17（9）： 1333-57.。基于這些區(qū)別，他們進(jìn)一步指出，區(qū)分共同創(chuàng)造和合作生產(chǎn)可能更好。當(dāng)公民作為公共服務(wù)的共同發(fā)起者或共同設(shè)計者時，就實現(xiàn)了共同創(chuàng)造。而合作生產(chǎn)側(cè)重于公民參與公共服務(wù)的實際交付或?qū)嵤?。這些不同類型的合作生產(chǎn)可能會對公共服務(wù)結(jié)果產(chǎn)生不同的影響B(tài)randsen，Taco，and Victor Pestoff. 2006. Co-Production，the Third Sector and the Delivery of Public Services： An Introduction. Public Management Review 8（4）： 493-501.。按照合作生產(chǎn)和合作治理/共同創(chuàng)造之間的這種區(qū)別，合作治理被定義為非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃或公共政策制定的一種模式Zambrano-Gutiérrez，Julio César，Amanda Rutherford，and Sean Nicholson-Crotty. 2017. Types of Coproduction and Differential Effects on Organizational Performance： Evidence from the New York City School System. Public Administration 95（3）： 776-90.。

二、非營利組織參與公共服務(wù)的

決定性因素文獻(xiàn)已經(jīng)確定了各種可能影響非營利組織參與公共服務(wù)供給的社區(qū)和組織因素，并提出五個社區(qū)能力因素和三個組織能力因素用以解釋非營利組織如何參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計。

（一）社區(qū)能力

1.社區(qū)財政和人力資源。社區(qū)財政和人力資源在動員和支持集體活動方面發(fā)揮著重要作用。由于公共服務(wù)設(shè)計和規(guī)劃的專業(yè)性較強(qiáng)，人力資本和集體技能在促使社區(qū)參與此類活動中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。此外，擁有更多財政資源的社區(qū)可能會為當(dāng)?shù)胤菭I利組織供給更多的財政支持，例如捐贈以及獲取收入的機(jī)會。反過來，這些資源將支持非營利組織從事更復(fù)雜的公共服務(wù)支持活動。研究始終表明，盡管資源貧乏的社區(qū)可能會產(chǎn)生更多的合作生產(chǎn)需求，但在公共服務(wù)供給方面獲得慈善支持和公民參與，供應(yīng)側(cè)的考慮更為重要。Grnbjerg和Paarlberg發(fā)現(xiàn)，收入和教育與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)非營利組織的密度呈正相關(guān)關(guān)系Grnbjerg，Kirsten A.，and Laurie Paarlberg. 2001. Community Variations in the Size and Scope of the Nonprofit Sector： Theory and Preliminary Findings. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 30（4）： 684-706.。以K-12公共教育為例，Paarlberg和Gen還發(fā)現(xiàn)，社區(qū)的人力和財政資源對公共服務(wù)的非營利支持的形成和規(guī)模具有顯著的積極影響Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.。因此，一個社區(qū)的人力和財力資源存在增加非營利組織參與合作治理的可能性。

假設(shè)1：非營利組織所在社區(qū)的財政和人力資源越豐富，非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性越大。

2.社區(qū)穩(wěn)定。除了社區(qū)的財政和人力資源外，社區(qū)穩(wěn)定還會對塑造公民支持公共服務(wù)的意愿和長期承諾產(chǎn)生重要影響。參與公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計需要社區(qū)公民廣泛投資，但由于居民存在流動性，因此可能無法享受這種投資的長期效益。此外，更穩(wěn)定的社區(qū)也更有可能表明在公民和政府官員之間存在更高水平的信任。在公園和娛樂服務(wù)供給中，公園總體規(guī)劃過程可能需要數(shù)年時間，且需要多次公開會議才能最終確定，如果社區(qū)中沒有居民的堅定支持和一定程度的社區(qū)穩(wěn)定，那么非營利組織就很難在這個復(fù)雜的過程中生存下來?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中經(jīng)常使用當(dāng)?shù)刈》繐碛新首鳛楹饬可鐓^(qū)穩(wěn)定和公民對社區(qū)長期承諾的指標(biāo)Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50.?；诖耍狙芯拷⑷缦录僭O(shè)：

假設(shè)2：非營利組織所在社區(qū)穩(wěn)定性越高，非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性越大。

3.社會多樣性。社會多樣性是非營利組織從事公共物品供給的重要原因之一。由于民主投票制度的限制，地方政府傾向于在滿足中間選民的需求上生產(chǎn)公共產(chǎn)品Weisbrod，Burton A. 1988. The Nonprofit Economy. Cambridge，MA： Harvard University Press.Wilsker，Amanda L.，and Dennis R. Young. 2010. How Does Program Composition Affect the Revenues of Nonprofit Organizations？ Investigating a Benefits Theory of Nonprofit Finance. Public Finance Review 38（2）： 193-216.，一個更具社會多樣性的社區(qū)會對地方公共物品供應(yīng)提出更為多樣化的要求。同時，地方政府面臨著滿足所有公民需求的挑戰(zhàn)。那些對地方政府當(dāng)前公共產(chǎn)品供給不滿意的居民或具有高需求的居民，很可能創(chuàng)建和支持非營利組織以滿足這些未被滿足的需求。這也增加了非營利組織參與公共服務(wù)設(shè)計和規(guī)劃的可能性?；诖?，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)3：非營利組織所在社區(qū)的社會多樣性越高，非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性越大。

4.社會資本。社會資本是可能影響非營利組織參與公共服務(wù)合作治理的另一種重要社區(qū)資源。社會資本理論強(qiáng)調(diào)信任、公民參與和社團(tuán)活動在社區(qū)慈善事業(yè)和非營利組織發(fā)展中的作用。從社會資本角度看，更豐富的社會資本會增加人際關(guān)系和信任，從而降低公民為交往而面臨的交易成本和解決集體行動的困境。Saxton和Benson發(fā)現(xiàn)，非營利部門的增長與社會資本水平呈正相關(guān)Saxton，Gregory D.，and Michelle A. Benson. 2005. Social Capital and the Growth of the Nonprofit Sector. Social Science Quarterly 86（1）： 16-35.。Paarlberg和Yoshioka也發(fā)現(xiàn)社會資本與社區(qū)慈善事業(yè)之間存在正相關(guān)Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50.。非營利組織不僅受到所在社區(qū)社會資本水平的影響，同時也為促進(jìn)社區(qū)生成這些關(guān)鍵資源發(fā)揮著重要作用。Fernandez和Alexander進(jìn)一步解釋了以社區(qū)為基礎(chǔ)的非營利組織作為機(jī)構(gòu)行動者在創(chuàng)造社會資本、公民參與和社區(qū)政治參與方面發(fā)揮的重要作用Fernandez，Kandyce，and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39（4）： 436-67.。基于此，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)6：組織規(guī)模越大，非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性越大。

2.組織成立年限。組織成立年限是非營利組織參與公共服務(wù)合作治理的又一影響因素。成立時間越久的組織通常擁有更多資源和合法性來開展其他類型的活動。學(xué)者們的研究已經(jīng)表明，公共管理者與非營利組織的合作經(jīng)驗可以增加他們對合作成功的預(yù)判，這樣的成功經(jīng)驗將降低合作的交易成本，并激勵公共管理者和非營利組織管理者參與更復(fù)雜的合作活動Graddy，Elizabeth A.，and Bin Chen. 2006. Influences on the Size and Scope of Networks for Social Service Delivery. Journal of Public Administration Research and Theory 16（4）： 533-52.，如公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計。由于成立時間更長的非營利組織更可能與地方政府建立長期的工作關(guān)系，因此他們也更可能參與公共服務(wù)的設(shè)計和規(guī)劃?；诖?，本研究建立如下假設(shè)：

假設(shè)7：組織成立年限越久，非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性越大。

3.捐贈收入比例。捐贈收入比例是影響非營利組織參與不同類型的合作生產(chǎn)活動的另一個因素。Young提出了一種非營利組織收益理論，認(rèn)為“收入來源應(yīng)與這些資源的供給者所獲得或感興趣的收益的性質(zhì)相一致Young，Dennis R. 2007. Toward a Normative Theory of Nonprofit Finance. In Financing Nonprofits： Putting Theory into Practice，edited by Dennis R. Young，339-72. Lanham，MD：Altamira Press.?！备鶕?jù)收益理論，供給私人服務(wù)的非營利組織更多地依賴所獲得的項目收益，而非營利組織供給公共服務(wù)時更依賴于捐贈Fischer，Robert L.，Amanda Wilsker，and Dennis R. Young. 2011. Exploring the Revenue Mix of Nonprofit Organizations： Does It Relate to Publicness？ Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 40（4）： 662-81.。通過分析來自87個猶太社區(qū)中心的詳細(xì)收入和支出數(shù)據(jù)，Wilsker和Young的研究表明了收入來源與非營利組織供給的服務(wù)類型之間的顯著相關(guān)性：非營利組織供給公共物品屬性更高的服務(wù)更依賴于慈善捐贈Wilsker，Amanda L.，and Dennis R. Young. 2010. How Does Program Composition Affect the Revenues of Nonprofit Organizations？ Investigating a Benefits Theory of Nonprofit Finance. Public Finance Review 38（2）： 193-216.。在公共服務(wù)設(shè)計和規(guī)劃中，由于其可能有助于增加整個社區(qū)福祉，更可能成為公共利益。此外，更依賴慈善來源可能會增加非營利組織的合法性，因為更多地讓公民參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計會讓他們對非營利組織產(chǎn)生更多的信任?；诖耍狙芯拷⑷缦录僭O(shè)：

假設(shè)8：非營利組織的捐贈收入比例越高，其參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性越大。

總之，通過綜述有關(guān)社區(qū)慈善和合作生產(chǎn)的文獻(xiàn)，本文構(gòu)建了一個分析框架，并提出了關(guān)于非營利組織在社區(qū)和組織層面參與公共服務(wù)合作治理可檢驗的八個假設(shè)。本研究將使用美國大城市非營利組織支持公園和娛樂服務(wù)的案例對這些假設(shè)進(jìn)行一一檢驗。

三、研究設(shè)計

在美國部分公園和娛樂服務(wù)的供給中，非營利組織已經(jīng)與地方政府達(dá)成了積極合作，共同提供這些重要的公共服務(wù)Pincetl，Stephanie. 2003. Nonprofits and Park Provision in Los Angeles： An Exploration of the Rise of Governance Approaches to the Provision of Local Services.Social Science Quarterly 84（4）： 979-1001.。隨著城市化的快速發(fā)展（聯(lián)合國2014年），由于城市公園和開放式綠地在保護(hù)飲用水、管理雨水、清潔空氣、促進(jìn)健康生活方式、減輕壓力和社區(qū)重建等方面產(chǎn)生的環(huán)境效益和社會效益，其對城市居民生活質(zhì)量的提高越來越重要。盡管如此，公園和娛樂服務(wù)仍然不被官員或城市管理者重視，因此容易被削減預(yù)算Skidmore，Mark，and Eric Scorsone. 2011. Causes and Consequences of Fiscal Stress in Michigan Cities. Regional Science and Urban Economics 41（4）： 360-71.。由于公園管理部門面臨諸如此類的約束，非營利組織或公民團(tuán)體在公園和娛樂服務(wù)的融資和支持方面則發(fā)揮著重要作用Harnik，Peter，and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money： The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington，DC： Trust for Public Land;Walls，M. 2014. Private Funding of Public Parks： Assessing the Role of Philanthropy. Washington，DC： Resources for the Future.。

非營利組織可以參與到公園和娛樂服務(wù)供給的不同階段。它們可以幫助公園管理部門籌集資金、組織志愿者、保護(hù)自然資源、運營設(shè)施或提供教育和娛樂項目Gazley，Beth，Yuan Cheng，and Chantalle Lafontant. 2015. Coproduction of Public Services： Recent Trends and Taxonomy of Philanthropic Support for Public Parks and Recreation. Paper presented at the Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action，Annual Conference，Chicago，November 19-21.。為了有效開展諸如此類的工作和公共公園的長期發(fā)展，公園和娛樂服務(wù)供給需要制定總體規(guī)劃。通過總體規(guī)劃，公園管理者可以對公園建設(shè)和改善做出科學(xué)決策，特別是在出現(xiàn)某些利益沖突時。但是，總體規(guī)劃的制定又是一個費時耗資的過程，一個總體規(guī)劃的成本超過20萬美元是一件很容易的事情Harnik，Peter，and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money： The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington，DC： Trust for Public Land.。除此之外，它還需要公民和專家的廣泛投入。學(xué)者們已經(jīng)觀察到，盡管與公園的其他支持活動相比，這種參與程度要少得多，但非營利組織在公園規(guī)劃和供給方面的參與程度已經(jīng)有所上升Pincetl，Stephanie. 2003. Nonprofits and Park Provision in Los Angeles： An Exploration of the Rise of Governance Approaches to the Provision of Local Services. Social Science Quarterly 84（4）： 979-1001.。這也正是本研究的重點，即為何有的非營利組織要進(jìn)一步參與公園規(guī)劃活動，以及這將對公園和娛樂服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生何種潛在影響。

（一）數(shù)據(jù)來源和研究方法

本研究通過對多個數(shù)據(jù)源的多層次邏輯回歸分析，探討了非營利組織參與公共服務(wù)合作治理的決定性因素。本研究的數(shù)據(jù)來源于美國人口普查局、國家慈善統(tǒng)計中心（NCC）、財政標(biāo)準(zhǔn)化城市（FiSC）數(shù)據(jù)庫，所選定的非營利組織官網(wǎng)以及國內(nèi)收入署（IRS）。

根據(jù)國家免稅實體分類法，對2013 NCCS Core PC Files進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索，篩選出有公園支出的慈善機(jī)構(gòu)。用NCC數(shù)據(jù)集的一個局限在于，它更有可能獲得更正式和更大的慈善機(jī)構(gòu)（年收入超過50000美元）。由于政府財政數(shù)據(jù)的限制，本研究僅獲得美國最大的150個城市的數(shù)據(jù)。本研究篩選樣本的兩個標(biāo)準(zhǔn)是：（1）非營利組織的設(shè)立主要是為了支持當(dāng)?shù)氐墓补珗@;（2）非營利組織至少有一個活躍的網(wǎng)站，為活動編碼提供信息。最終，本研究收集到的非營利組織遍布美國75個大城市，涉及到204個公共公園。

（二）研究變量

本研究的因變量是公園規(guī)劃，用來衡量一個支持公共公園的非營利組織是否參與了公共公園總體規(guī)劃的制定。如果網(wǎng)站特別提到參與過制定公園總體規(guī)劃，則變量編碼為1;反之，則為0。為了與這些非營利組織從事的其他支持活動進(jìn)行比較，編碼內(nèi)容中還包括了其他類型的公園支持活動。比如公園管理、宣傳、籌資、自然資源保護(hù)和維護(hù)、志愿者招募、教育和外聯(lián)、提供娛樂項目、設(shè)施建設(shè)和會員服務(wù)活動等支持類別/活動是根據(jù)非營利組織網(wǎng)站、990份表格、部分信息電話、網(wǎng)絡(luò)搜索和相關(guān)政府文件進(jìn)行編碼的?；谠碚摰拈_放協(xié)議進(jìn)行活動編碼：編碼從非營利組織從事的一系列已知活動開始。隨著在編碼過程中發(fā)現(xiàn)更多的支持活動，支持類別繼續(xù)擴(kuò)大，直到在編碼過程中未發(fā)現(xiàn)其他支持活動類別。然后對這些支持類別進(jìn)行虛擬編碼，以表明非營利組織是否參與每種類型的支持活動。。

基于上文所提出的理論框架，本研究的自變量主要為社區(qū)特征和組織層面的相關(guān)變量。（1）有關(guān)社區(qū)特征的變量，包括種族、收入、住房擁有率、家庭收入中位數(shù)和住房價值中位數(shù)，這些數(shù)據(jù)均來自2013年美國社區(qū)調(diào)查（ACS）的年度預(yù)估。有關(guān)公共財政的數(shù)據(jù)來自2013年財政部數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫可以從重疊的管轄區(qū)（如市政府、縣政府和特殊公園區(qū)）獲得公園和娛樂服務(wù)的公共支出，從而將數(shù)據(jù)與美國大城市相比較（2017年林肯土地政策研究所）。（2）有關(guān)組織特征的變量，包括組織成立年限、組織總支出、捐贈收入占比。這些所有數(shù)據(jù)均來自2013 NCCS Core PC Files。此外，由于沒有2013年的可用數(shù)據(jù)，因此通過對賓夕法尼亞州立大學(xué)東北部烏拉爾發(fā)展區(qū)域中心Rupasingha，Anil，Stephan J. Goetz，and David Freshwater. 2006. The Production of Social Capital in U.S. Counties. Journal of Socio-Economics 35（1）： 83-101.的歷史社會資本數(shù)據(jù)（1997、2005、2009）的推算來獲得2013年的社會資本數(shù)據(jù);通過來自CQ新聞發(fā)布會投票和選舉收集的總統(tǒng)選舉投票數(shù)據(jù)（1992、1996、2000、2004、2008）來推算2013年的總統(tǒng)選舉投票數(shù)據(jù)。

本研究修正了Paarlberg和Gen提出的種族同質(zhì)性測量Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.，社區(qū)社會多樣性指標(biāo)通過不同種族在社區(qū)中的比例來進(jìn)行衡量，

其中，ni是種族群體i在社區(qū)中的人口，N是社區(qū)中的總?cè)丝?。?shù)據(jù)集包括7個種族群體，包括白人、黑人/非洲人美洲、美洲印第安人和阿拉斯加本地人、亞洲人、夏威夷本地人和其他太平洋島民、僅其他一些種族以及兩個或更多種族。社會多樣性指數(shù)從0到1不等，其中0代表完全的種族同質(zhì)性，即社區(qū)中只有一個種族。

社區(qū)財政和人力資源通過所選區(qū)域的家庭收入中位數(shù)、住房價值中位數(shù)和具有大學(xué)學(xué)位或更高學(xué)歷的居民百分比來測量。由于這三個變量高度相關(guān)（alpha=0.912），因此采用主成分分析法來構(gòu)建社區(qū)資源指數(shù)。保留主因子的特征值為2551，占這三個變量變化的85%以上。社區(qū)穩(wěn)定性是以社區(qū)的房屋擁有率來衡量的。縣一級社會資本衡量指標(biāo)采用東北農(nóng)村發(fā)展中心為鄉(xiāng)村發(fā)展所構(gòu)建的一個指標(biāo)，用以衡量協(xié)會密度、選民投票率、人口普查響應(yīng)率和社區(qū)中非營利組織的數(shù)量Rupasingha，Anil，Stephan J. Goetz，and David Freshwater. 2006. The Production of Social Capital in U.S. Counties. Journal of Socio-Economics 35（1）： 83-101.。在最近的總統(tǒng)選舉中，投票給民主黨候選人的居民所占的百分比被設(shè)為社區(qū)政治意識形態(tài)的控制變量。

政府在社區(qū)中提供公園和娛樂服務(wù)的能力這一指標(biāo)，本研究通過地方政府投入到公園的公共支出和當(dāng)?shù)卣司珗@支出的比例來衡量。這兩個指標(biāo)反映的地方政府提供公共服務(wù)能力略有不同：投入到公園公共支出的比例是衡量公園和娛樂服務(wù)相對于其他公共服務(wù)的相對重要性，而人均公園公共支出衡量的是公園和娛樂服務(wù)的規(guī)模。使用這兩個變量（alpha=0.901）來構(gòu)建地方政府能力指數(shù)。保留主因子的特征值為1.820，占這兩個變量變化的91%以上。

在組織層面，組織規(guī)模是以組織總支出來衡量的。該組織的成立年限是通過2013減去美國國內(nèi)收入署認(rèn)定該組織501（c）（3）身份的年份來操作的。雖然非營利組織可以在國內(nèi)收入署承認(rèn)之前作為未注冊的慈善機(jī)構(gòu)運作，但這種影響可以忽略不計。最后，通過將組織公共捐款總額除以該組織的年總收入，計算捐贈收入的比例，以衡量捐贈收入的比例。

本研究通過對線性回歸模型的方差膨脹因子（VIF）的計算，檢驗了自變量之間的多重共線性。結(jié)果表明，多重共線性對最終模型中包含的獨立變量的影響有限（平均vif=1.66）。表1為所有因變量和自變量的描述性統(tǒng)計。從描述性統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)支持公園的非營利組織嚴(yán)重依賴捐贈收入，捐贈收入占總收入的比例平均達(dá)到80%。這些非營利組織的平均成立年限超過16年。在進(jìn)行多元分析之前，所有的自變量均經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理。

四、實證檢驗

（一）變量描述性統(tǒng)計分析

探索性因子分析是對支持公園的非營利組織的所有支持活動進(jìn)行的分析，以了解數(shù)據(jù)是否表明合作治理或公園規(guī)劃和設(shè)計是一種獨特的非營利公共服務(wù)支持類型。由于所有類型的公園配套活動都是二元變量，導(dǎo)致常規(guī)的連續(xù)變量不適用于探索性因子分析。因此，對于二元變量來說，首先需要計算四重相關(guān)系數(shù)，為二元變量構(gòu)建一個閾值模型，以假設(shè)潛在連續(xù)變量的二元正態(tài)分布Muthén，Bengt. 1978. Contributions to Factor Analysis of Dichotomous Variables. Psychometrika 43（4）： 551-60.。然后使用所有二元變量的四元相關(guān)矩陣對二元變量進(jìn)行主成分分析。我們使用Stata/MP 14.1計算了四元相關(guān)性由于篇幅限制，本文沒有給出構(gòu)建社區(qū)資源指數(shù)和政府能力指數(shù)的因子分析表。如有要求，可向作者索取。。

研究運用多層次邏輯回歸方法，檢驗了非營利參與公共服務(wù)合作治理的決定性因素的理論框架。這種統(tǒng)計方法可以用于處理數(shù)據(jù)的嵌套結(jié)構(gòu)和因變量的性質(zhì)——支持公園的非營利組織嵌套在城市中，同時模型的因變量是二元變量。當(dāng)因變量是二元變量，不服從正態(tài)分布時，正態(tài)最小二乘回歸可能產(chǎn)生有偏估計。因為數(shù)據(jù)嵌套在層次結(jié)構(gòu)中，所以數(shù)據(jù)集中的觀察值不再相互獨立。多層次邏輯回歸能夠解決上述局限性，并產(chǎn)生無偏估計。模型中采用了Robust標(biāo)準(zhǔn)誤差來處理殘差的異方差性。

實證結(jié)果表2列出了支持公共公園的非營利組織開展不同類型支持活動的數(shù)量。根據(jù)表2，大多數(shù)非營利組織為公園的維護(hù)和運營提供財政或志愿者援助。然而，從事公園規(guī)劃和宣傳活動的非營利組織相對較少。這一發(fā)現(xiàn)與之前的經(jīng)驗一致，即合作治理尚未成為非營利組織支持公共服務(wù)的主要類型Tsukamoto，Ichiro，and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan： Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8（4）： 567-81.。

在支持性活動中，非營利組織作為公園日常管理者的頻率最低（12.74%）。換言之，盡管支持公園的非營利組織積極參與公園管理和維護(hù)，但地方政府仍然不太可能將公園管理的全部責(zé)任委托給非營利組織。這可能是一個值得進(jìn)一步探索的新現(xiàn)象。

（二）探索性因子分析

探索性因子分析結(jié)果見表3。加粗?jǐn)?shù)據(jù)表示該因子解釋了活動的大部分差異。根據(jù)表4，這些非營利組織開展的公園支持活動可以用三個潛在因素（特征值大于1）來解釋。公園規(guī)劃負(fù)荷主要取決于其自身的獨特因素。公園管理和娛樂節(jié)目有很強(qiáng)的相關(guān)性：當(dāng)非營利組織承擔(dān)公園管理的角色時，很可能同時也提供娛樂節(jié)目。

倡導(dǎo)、籌款、自然資源維護(hù)、志愿者招募、教育和外聯(lián)、設(shè)施建設(shè)和會員組織是其他明顯的潛在因素。在園區(qū)配套活動中，園區(qū)規(guī)劃中存在著明顯的合作治理模式。

（三）多層次分析

多層次分析結(jié)果見表4。模型擬合指數(shù)表明，與普通邏輯回歸模型相比，使用多層次邏輯回歸模型有顯著的統(tǒng)計學(xué)上的意義。組內(nèi)相關(guān)系數(shù)為0.122，這意味著這12.2%的數(shù)據(jù)變化只能由數(shù)據(jù)層次結(jié)構(gòu)引起的相關(guān)性來解釋Snijders，Tom A. B.，and Roel J. Bosker. 2012. Multilevel Analysis： An Introduction to Basic and Advanced Multilevel Modeling. Los Angeles： Sage Publications.。表4列出了每個獨立變量的原始系數(shù)和優(yōu)勢因子變化所帶來的可能性的增加。因變量是非營利組織是否參與制定公園總體規(guī)劃。接下來，我們將討論每個假設(shè)，以檢驗這個多層次分析的結(jié)果是否支持它。

（四）實證結(jié)果分析

與假設(shè)1和假設(shè)2一致，社區(qū)財政和人力資源以及社區(qū)穩(wěn)定性對支持公園的非營利組織參與公園公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性有積極影響。與其他系數(shù)相比，由住房擁有率衡量的社區(qū)穩(wěn)定性對非營利組織參與合作治理的影響最大。社區(qū)住房擁有率每增加一個標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營利組織參與合作治理的可能性就增加了2.098倍，而社區(qū)財政和人力資源每增加一個標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營利組織參與合作治理的可能性增加1.632倍。這些結(jié)果表明，在社區(qū)穩(wěn)定和資源豐富的情況下，非營利組織更有可能參與合作治理。研究結(jié)果不支持關(guān)于社會多樣性的假設(shè)3。非營利組織參與合作治理與社會多樣性之間在統(tǒng)計學(xué)上沒有顯著關(guān)系。

與假設(shè)4相反，社區(qū)的社會資本存量與支持公園的非營利組織參與公共服務(wù)規(guī)劃和設(shè)計的可能性呈負(fù)相關(guān)。社區(qū)擁有的社會資本水平每增加1個標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營利組織參與合作治理的可能性會降低0.608。假設(shè)5預(yù)測，當(dāng)?shù)胤秸峁┫鄳?yīng)公共服務(wù)的能力相對較弱時，非營利組織更有可能參與合作治理?；貧w結(jié)果支持了這一假設(shè)。政府能力指數(shù)每增加一個標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營利組織參與合作治理的可能性將降低0.651。

本文還研究了非營利組織的組織特征與非營利組織參與合作治理的可能性之間的關(guān)系。與假設(shè)6一致，組織規(guī)模與非營利組織參與合作治理的可能性呈正相關(guān)。組織規(guī)模每增加一個標(biāo)準(zhǔn)偏差，非營利組織參與合作治理的可能性將增加1.527倍。而與假設(shè)7相反的是，成立時間較長的非營利組織不太可能參與合作治理。隨著組織成立時間的增長，一個標(biāo)準(zhǔn)差的增加會使非營利組織參與合作治理的可能性降低0.624。同樣假設(shè)8也未得到支持，非營利組織是否參與合作治理與其對捐贈收入的依賴之間沒有統(tǒng)計學(xué)上的顯著關(guān)系。

五、結(jié)論

由于各級政府遭受了大規(guī)模的預(yù)算削減和財政損失，非營利組織和地方社區(qū)有望超越公共服務(wù)的合作生產(chǎn)關(guān)系，擔(dān)任創(chuàng)造和資助公共服務(wù)的重要角色。然而，非營利組織扮演這種角色的決定性因素、過程和后果在公共管理文獻(xiàn)中仍然是一個知識盲點。我們的研究結(jié)果表明，公共服務(wù)的規(guī)劃和設(shè)計，無論在概念上還是在經(jīng)驗上都不同于合作生產(chǎn)。非營利組織參與合作治理受組織和社區(qū)特征的共同影響，這些特征通常對公共服務(wù)需求和促進(jìn)此類集體行動的資源供應(yīng)產(chǎn)生不同的影響B(tài)ovaird，Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67（5）： 846-60;Paarlberg，Laurie E.，and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery： The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39（4）： 391-408.。

首先，與合作生產(chǎn)和政府-非營利關(guān)系的相關(guān)文獻(xiàn)一致，研究結(jié)果支持現(xiàn)有的經(jīng)驗證據(jù)，即組織資源、社區(qū)資源和社區(qū)穩(wěn)定對非營利組織參與公共服務(wù)合作治理具有積極影響Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50.。當(dāng)非營利組織規(guī)模龐大，并且在一個更穩(wěn)定和資源豐富的社區(qū)中運作時，非營利組織更有可能參與合作治理。供給側(cè)的特性對產(chǎn)生合作治理非常重要。社區(qū)的社會多樣性和非營利組織的收入結(jié)構(gòu)似乎并不是非營利組織參與合作治理的關(guān)鍵決定因素。社會多樣性影響不顯著的一個原因是，盡管較高的社會多樣性水平會增加非營利組織參與公共服務(wù)供給的需求，但它也可能為此類集體行動創(chuàng)造更高的交易成本。在實證分析中，這兩種效應(yīng)可能相互抵消。從捐贈收入的比例來看，由于這些支持公園的非營利組織都主要依靠捐贈收入Walls，M. 2014. Private Funding of Public Parks： Assessing the Role of Philanthropy. Washington，DC： Resources for the Future.，因此可能沒有足夠的變化來驅(qū)動捐贈收入比例與合作治理之間的相關(guān)性。未來可以進(jìn)行跨部門研究，以進(jìn)一步了解捐贈型非營利組織與追求利潤的企業(yè)、企業(yè)型非營利組織相比，是否更有可能參與合作治理。

第二，當(dāng)前相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為政府-非營利組織是一種相互依賴模式Lecy，Jesse D.，and David M. Van Slyke. 2013. Nonprofit Sector Growth and Density： Testing Theories of Government Support. Journal of Public Administration Research and Theory 23（1）： 189-214;Paarlberg，Laurie E.，and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76（2）： 340-50;Salamon，Lester M. 1987. Of Market Failure，Voluntary Failure，and Third-Party Government： Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 16（1）： 29-49.，與此相反，我們的研究結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤秸诠卜?wù)供應(yīng)中受到資源約束時，非營利組織更有可能參與合作治理。非營利組織在參與公共服務(wù)供給的不同階段，呈現(xiàn)出來的政府與非營利組織之間的關(guān)系是不同的。地方政府在資源和能力受限的情況下，讓非營利組織參與合作不失為一種提供公共服務(wù)的替代方案。Bovaird通過對巴西一個城市參與式預(yù)算編制的案例研究發(fā)現(xiàn)，地方治理能力下降會導(dǎo)致社區(qū)在服務(wù)設(shè)計、規(guī)劃和管理中發(fā)揮更多的作用Bovaird，Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation： User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67（5）： 846-60.。隨著地方政府財政壓力的不斷增加，非營利組織參與合作治理將變得更加普遍。對此，地方政府和非營利組織都需要更具策略性和前瞻性。社會資本與合作治理的負(fù)相關(guān)可能與地方政府的能力有著相似的原因。盡管社會資本水平較低可能導(dǎo)致公民參與公共服務(wù)提供的水平較低，但它也為非營利組織提供了參與這些過程的機(jī)會。非營利組織參與合作治理可能是對社會資本和社區(qū)公民參與減少的回應(yīng)Fernandez，Kandyce，and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39（4）： 436-67.。

第三，我們發(fā)現(xiàn)，成立時間較短的非營利組織更容易參與合作治理，這與合法性和地方政府保持長期關(guān)系有助于從合作生產(chǎn)到合作治理的假設(shè)相反。這一結(jié)果表明，非營利組織對公共服務(wù)的支持具有一定的結(jié)構(gòu)性惰性，即當(dāng)非營利組織與地方政府的合作生產(chǎn)關(guān)系穩(wěn)定時，他們似乎很難超越現(xiàn)有的互動模式去參與合作治理。同時，研究結(jié)果還發(fā)現(xiàn)了非營利組織在公共服務(wù)供給中的一個新角色：在對公共服務(wù)的支持從合作生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到合作治理中，承擔(dān)打破現(xiàn)狀界限的角色。這些非營利組織可以作為社區(qū)中的公民企業(yè)家，促進(jìn)社會創(chuàng)新，并改變公共服務(wù)的提供方式Goldsmith，Stephen. 2010. The Power of Social Innovation： How Civic Entrepreneurs Ignite Community Networks for Good. San Francisco： Jossey-Bass.。例如，1999年紐約市高線社區(qū)居民創(chuàng)辦了一家非營利性機(jī)構(gòu)“高線之友”，該機(jī)構(gòu)在創(chuàng)建、設(shè)計和管理高線公園方面都發(fā)揮了變革性作用。從組織成立之初，創(chuàng)辦人就不僅僅滿足于為現(xiàn)有公園提供志愿服務(wù)。相反，他們尋找創(chuàng)造性的解決方案來改造和提供額外的公共空間。公民企業(yè)家的出現(xiàn)正在突破非營利組織和政府之間的界限Henton，Douglas，John Melville，and Kimberly Walesh. 1997. The Age of the Civic Entrepreneur： Restoring Civil Society and Building Economic Community. National Civic Review 86（2）： 149-56.。

最后，隨著營利性服務(wù)提供者在公共服務(wù)中的普及，非營利組織在合作治理中的獨特性值得進(jìn)一步探討。由于非營利組織存在非分配約束和慈善目的，這使得非營利組織參與公共服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計具有更強(qiáng)的合法性。政府也可以更有把握地讓非營利組織參與這些過程。此外，由于非營利組織在社區(qū)中發(fā)揮著中介作用，它們可以促進(jìn)公民參與，并有助于為地方公職人員創(chuàng)建可靠的投票選區(qū)，從而影響公共服務(wù)的分配和供給Marwell，Nicole P. 2004. Privatizing the Welfare State： Nonprofit Community-Based Organizations as Political Actors. American Sociological Review 69（2）： 265-91.。另一方面，與其在直接服務(wù)提供中的重要作用相比，營利性服務(wù)提供者在共同管理中的作用可能要小得多。從合作生產(chǎn)轉(zhuǎn)向合作治理很可能是非營利組織相對于營利部門具有比較優(yōu)勢的一個方向。

當(dāng)然，我們的研究也存在一定的局限性。雖然遵循了嚴(yán)格的編碼要求來確定這些支持公園的非營利組織的支持活動，但我們亦充分認(rèn)識到那些參與了公園的規(guī)劃但卻未能在其官網(wǎng)報告中找到數(shù)據(jù)的非營利組織存在的可能性及其可能存在的影響。然而，由于公園總體規(guī)劃不僅在公園發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且還對支持公園的非營利組織為公園籌集資金產(chǎn)生了重要影響Harnik，Peter，and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money： The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington，DC： Trust for Public Land.，因此支持公園的非營利組織不太可能參與了但未在其網(wǎng)站上報告這一重要活動。另一個局限性是，本研究只關(guān)注了在美國大城市運營的大型非營利組織。數(shù)據(jù)的局限性是造成這種限制的主要原因，因為NCC數(shù)據(jù)集只跟蹤達(dá)到一定年度收入閾值的非營利組織，而FIC數(shù)據(jù)庫只為美國最大的150個城市提供政府財政數(shù)據(jù)。將本研究的結(jié)果推廣到小型、非正式或在人口較少的社區(qū)中開展活動的支持公園的團(tuán)體是有一定必要性的。

未來的研究應(yīng)進(jìn)一步了解合作治理的分配、績效和民主后果。非營利組織參與合作治理的后果是什么？合作治理會產(chǎn)生更好的公共服務(wù)效果嗎？這些非營利組織是在動員真正的公民參與，還是僅僅邀請了另一個特殊利益集團(tuán)參與？社區(qū)中的弱勢群體因為合作治理變得更好還是更糟？這些非營利組織如何通過合作治理在公民和地方政府之間發(fā)揮中介作用？這些問題對公共服務(wù)的規(guī)劃、設(shè)計和實施方式有著巨大的影響?；卮疬@些重要問題需要定量和定性的方法的進(jìn)一步研究。

這項研究的另一個延伸是檢驗這一理論框架是否適用于其他公共服務(wù)的子部門。即使對于公園和娛樂服務(wù)業(yè)，已經(jīng)見證了地方政府依賴非營利組織的資金支持和項目開展的趨勢，但非營利組織參與合作治理的情況也沒有其他類型的公共服務(wù)支持活動那么普遍。隨著各級政府財政壓力的加大，非營利組織在公共服務(wù)各階段參與合作治理的趨勢應(yīng)該引起學(xué)者們的密切關(guān)注。非營利組織參與公共服務(wù)的治理也可能對不同的公共服務(wù)子部門（如公共教育、公共圖書館、博物館和藝術(shù)中心）具有不同的影響。例如，在人類和社會服務(wù)領(lǐng)域，非營利組織嚴(yán)重依賴政府提供資金，這使得他們與政府相比，處于一個不那么有利的地位Malatesta，Deanna，and Craig R. Smith. 2014. Lessons from Resource Dependence Theory for Contemporary Public and Nonprofit Management. Public Administration Review 74（1）： 14-25.。這些人文服務(wù)型非營利機(jī)構(gòu)可以使用什么策略來參與這些關(guān)鍵的公共服務(wù)供給決策呢？又是什么促使公共管理者在選擇公共服務(wù)外包以外，真正讓非營利服務(wù)提供者參與這些決策過程？本研究為開展這類調(diào)查提供了一個起點和一個理論框架。

綜上所述，本文認(rèn)為，合作治理是一種獨特的非營利組織支持公共服務(wù)的類型，我們需要更好地理解其過程和結(jié)果。這項研究通過在公共服務(wù)的供給和規(guī)劃之間架起橋梁，并探索了政府-非營利組織合作從合作生產(chǎn)走向合作治理的影響因素，為公共管理做出了理論貢獻(xiàn)。這項研究具有巨大的理論和政策意義，因為公共管理學(xué)在從新公共管理轉(zhuǎn)向新公共治理，在公共管理者試圖維持理想的公共服務(wù)水平以及獨自解決復(fù)雜的社會問題方面面臨著廣泛的挑戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：楊仙麗）