陳麗君 王雪玲

摘要：采用政策量化分析方法，依據(jù)政策主題詞聚類(lèi)結(jié)果探討了改革開(kāi)放以來(lái)浙江省人才政策的階段性演變。研究結(jié)果表明，浙江省人才政策經(jīng)歷了“釋放人才活力”的戰(zhàn)略調(diào)整階段（1978-1992年）、“提升人才地位”的實(shí)驗(yàn)性調(diào)整階段（1993-2002年）、“確立人才戰(zhàn)略”的統(tǒng)籌布局階段（2003-2009年）、“優(yōu)化人才體系”的質(zhì)量發(fā)展階段（2010-2015年）和“營(yíng)造人才生態(tài)”的深化改革階段（2016年至今）等五個(gè)階段的演進(jìn)。結(jié)合政策客體、政策工具和政策導(dǎo)向探討了浙江省人才政策演變的內(nèi)在邏輯，并對(duì)政策發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：人才政策變遷;改革開(kāi)放;浙江省;政策主題詞;政策文獻(xiàn)量化分析

一、引言

“致天下之治者在人才?！比瞬鸥?jìng)爭(zhēng)已成為區(qū)域綜合實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)的核心。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)人才政策的變遷，正是黨和政府為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、促進(jìn)“第一資源”合理配置而不斷探索的艱辛歷程，反映了不同階段政府人才工作在聚焦內(nèi)容、目標(biāo)群體和實(shí)施途徑等方面的演變過(guò)程與嬗變規(guī)律。在區(qū)域間人才競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈的背景下，梳理分析改革開(kāi)放以來(lái)浙江省人才政策的變遷脈絡(luò)，反思省級(jí)人才政策體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與發(fā)展方向，對(duì)增強(qiáng)區(qū)域人才儲(chǔ)備和綜合實(shí)力具有極為重要的意義。

本文通過(guò)系統(tǒng)梳理和量化分析1978年至2017年浙江省出臺(tái)的826份人才政策，系統(tǒng)呈現(xiàn)了政策主題、政策客體、政策工具的階段性演變過(guò)程。歸納比較各階段量化分析結(jié)果，可以進(jìn)一步推導(dǎo)浙江省人才政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯和發(fā)展趨勢(shì)。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）政策文獻(xiàn)量化分析

公共政策研究的目標(biāo)在于通過(guò)解讀政策信息尋找政策演變規(guī)律，使政府活動(dòng)作為過(guò)程而非結(jié)果呈現(xiàn)在公眾面前Laver M，Benoit K，Garry J，Extracting Policy Positions from Political Texts Using Words as Data，American Political Science Review，2003（02）。。但是，學(xué)界對(duì)公共政策的研究長(zhǎng)期受制于質(zhì)性研究方法，少有對(duì)數(shù)量龐大的公共政策的客觀分析，也就難以得到可重復(fù)的、可驗(yàn)證的研究結(jié)論。隨著學(xué)科發(fā)展水平的提高和信息處理技術(shù)的發(fā)展，文獻(xiàn)計(jì)量法向公共政策研究領(lǐng)域遷移的成果——“政策文獻(xiàn)量化分析”作為一種新興的研究方法被寄予厚望。它最顯著的特征是，一旦建立數(shù)據(jù)庫(kù)（包括政策庫(kù)和該類(lèi)政策主題詞庫(kù)等）并確立量化標(biāo)準(zhǔn)，最終由計(jì)算機(jī)產(chǎn)出的數(shù)據(jù)將不受研究者主觀判斷的影響，甚至可以基于產(chǎn)出的數(shù)據(jù)而生成可視化圖表，以便研究者們更直觀地觀察并解讀政策間的關(guān)聯(lián)程度和演變規(guī)律Smith K，Marinova D，Use of bibliometric modelling for policy making，Mathematics & Computers in Simulation，2005（2）。Ventura O N，Mombrú A W，Use of bibliometric information to assist research policy making. A comparison of publication and citation profiles of Full and Associate Professors at a School of Chemistry in Uruguay，Scientometrics，2006（2）。。

文獻(xiàn)計(jì)量法之所以能夠向公共政策研究領(lǐng)域遷移，正是因?yàn)閷W(xué)術(shù)文獻(xiàn)與政策文獻(xiàn)在結(jié)構(gòu)屬性和組成要素上高度相似（包括關(guān)鍵詞、發(fā)文機(jī)構(gòu)、發(fā)文時(shí)間等）Huang C，Su J，Xie X et al，A bibliometric study of China's science and technology policies：1949-2010，Scientometrics，2015（2）。。目前，學(xué)者們已經(jīng)運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)中成熟的時(shí)間序列分析、共現(xiàn)分析、網(wǎng)絡(luò)分析等方法對(duì)大樣本政策文獻(xiàn)之間的聯(lián)系進(jìn)行了量化研究，在政策分布特征、政策主題變遷、政策主體合作等方向上得到了客觀且開(kāi)創(chuàng)性的研究結(jié)果黃萃、趙培強(qiáng)、李江：《基于共詞分析的中國(guó)科技創(chuàng)新政策變遷量化分析》，《中國(guó)行政管理》，2015年第9期。姚海琳、向艷芳、王昶等：《1987—2015年中國(guó)城市礦產(chǎn)政策的文獻(xiàn)量化研究》，《資源科學(xué)》，2017年第6期。張劍、黃萃、葉選挺等：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的文獻(xiàn)量化研究——以科技成果轉(zhuǎn)化政策為例》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2016年第2期。。同時(shí)，因?yàn)檎呶墨I(xiàn)具有行政效力差異、詞匯數(shù)量較少等特性李江、劉源浩、黃萃等：《用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2015年第2期。，政策研究者還對(duì)文獻(xiàn)計(jì)量方法進(jìn)行了創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)了參照分析、擴(kuò)散分析等方法張劍、黃萃、葉選挺等：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的文獻(xiàn)量化研究——以科技成果轉(zhuǎn)化政策為例》，《中國(guó)軟科學(xué)》2016年第2期。。

（二）人才政策變遷研究

“人才政策”是政府為了發(fā)揮人才的作用，對(duì)人才的培養(yǎng)、開(kāi)發(fā)、利用等活動(dòng)作出的規(guī)定和采取的措施與行動(dòng)蕭鳴政、韓溪：《改革開(kāi)放30年中國(guó)人才政策回顧與分析》，《中國(guó)人才》，2009年第1期。。改革開(kāi)放四十年以來(lái)，伴隨著人才政策階段性的調(diào)整與完善，我國(guó)逐步建立起“以黨派為主導(dǎo)，以績(jī)效為基礎(chǔ)”的人才管理體系以應(yīng)對(duì)各轉(zhuǎn)型時(shí)期的人才缺口問(wèn)題Chen L，Chan H，Gao J et al，Party Management of Talent： Building a Party-led，Merit-based Talent Market in China，Australian Journal of Public Administration，2015（3）。。為呈現(xiàn)人才政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的互動(dòng)過(guò)程，許多學(xué)者已經(jīng)通過(guò)解讀關(guān)鍵性人才政策和重大事件，從指導(dǎo)思想、激勵(lì)模式、組織機(jī)構(gòu)等方面梳理了科技人才、海外高層次人才等各類(lèi)人才政策階段性演變進(jìn)程陳麗君、徐成東、黎燦輝：《改革開(kāi)放30年浙江省人才政策演變及特征分析》，《浙江人才發(fā)展藍(lán)皮書(shū)2010》，浙江大學(xué)出版社2010年版，第121-128頁(yè)。鄭代良、鐘書(shū)華：《高層次人才政策的演進(jìn)歷程及其中國(guó)特色》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》，2012年第13期。杜紅亮、任昱仰：《新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)海外科技人才政策演變歷史探析》，《中國(guó)科技論壇》，2012年第3期。，并結(jié)合區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，提出了推動(dòng)人才流動(dòng)、創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制、鼓勵(lì)地方探索等政策建議。

但是，受近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整等宏觀背景的影響，原有的階段劃分已經(jīng)難以刻畫(huà)或解釋人才政策的當(dāng)前導(dǎo)向和未來(lái)趨勢(shì)。此外，這類(lèi)基于關(guān)鍵性政策解讀的研究本質(zhì)上是建構(gòu)主義的，研究結(jié)果無(wú)法避免研究者因知識(shí)結(jié)構(gòu)和價(jià)值立場(chǎng)產(chǎn)生的誤判。為此，本文試圖借鑒政策文獻(xiàn)量化分析方法，在編制人才政策主題詞庫(kù)的基礎(chǔ)上，基于主題詞從政策主題、政策客體和政策工具等維度探究浙江省人才政策在各經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段中的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)而探討其縱向演變過(guò)程與發(fā)展趨勢(shì)。

三、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和分析方法

（一）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

借助浙江省人才發(fā)展研究院創(chuàng)建的全國(guó)首個(gè)人才政策數(shù)據(jù)庫(kù)——“中國(guó)人才政策數(shù)據(jù)庫(kù)”，并對(duì)發(fā)文部門(mén)名稱(chēng)等信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，最終選定1978-2017年浙江省級(jí)政府機(jī)構(gòu)制定的826份人才政策文件，包括法律、法規(guī)、決定、通知、公告、意見(jiàn)、通報(bào)、函等形式。依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景與關(guān)鍵性文件，以往學(xué)者大多將1978-2010年間的人才政策劃分為三個(gè)階段，包括撥亂反正的改革開(kāi)放初期（1978-1992年）、發(fā)展科教的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期（1992-2003年）和以人為本的全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期（2003年以后），這一劃分對(duì)2003年后政策劃分過(guò)粗，未能反映近十年人才政策的快速發(fā)展。因此，本文在借鑒以往學(xué)者劃分依據(jù)的基礎(chǔ)上，以中央出臺(tái)的標(biāo)志性的涉人才政策為劃分依據(jù)，將1978年至今中國(guó)人才政策劃分為五個(gè)階段（如表1），再對(duì)各階段政策進(jìn)行量化分析。受縱向府際間穩(wěn)固的“政治控制”影響王頻、陳科霖：《我國(guó)縱向府際關(guān)系失序現(xiàn)象及其內(nèi)在邏輯》，《學(xué)術(shù)論壇》，2016年第6期。，省級(jí)人才政策的力度和邊界仍受限于中央，且需及時(shí)回應(yīng)中央宏觀方向的轉(zhuǎn)變，因此省級(jí)政策的演變過(guò)程大體上與中央保持一致。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革初步發(fā)展972003-2009年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》高速增長(zhǎng)3372010-2015年《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》轉(zhuǎn)型升級(jí)2822016年至今《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》高質(zhì)量發(fā)展103（二）分析方法

1.政策主題詞選取。政策主題詞是由政策制定者確定、用以表征文獻(xiàn)核心內(nèi)容的特征詞匯。通過(guò)選擇樣本、確定編碼單元、指定編碼表并預(yù)編碼、信度檢驗(yàn)等環(huán)節(jié)，研究團(tuán)隊(duì)于2015年編制完成了《中國(guó)人才政策主題詞庫(kù)》，本文采用此主題詞庫(kù)，為每份政策確定2至6個(gè)主題詞。

2.網(wǎng)絡(luò)分析方法與CNM聚類(lèi)算法。本研究主要采用網(wǎng)絡(luò)分析方法，并使用NodeXL軟件進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，最終得到的網(wǎng)絡(luò)均由角色（節(jié)點(diǎn)）和相關(guān)關(guān)系（連接線）組成。節(jié)點(diǎn)的大小代表角色在網(wǎng)絡(luò)中的出現(xiàn)頻次，連接線的粗細(xì)代表合作關(guān)系的緊密程度，即每?jī)蓚€(gè)角色間的共現(xiàn)頻次。本文將把每個(gè)主題詞作為節(jié)點(diǎn)，將兩個(gè)主題詞間的共現(xiàn)頻次作為連接線來(lái)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)（見(jiàn)表2）。為使主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)更加突出各階段政策的核心內(nèi)容，借鑒前人黃萃、任弢、李江等：《責(zé)任與利益：基于政策文獻(xiàn)量化分析的中國(guó)科技創(chuàng)新政策府際合作關(guān)系演進(jìn)研究》，《管理世界》，2015年第12期。方法，本文剔除了低頻詞（在政策文件數(shù)量高于200時(shí)，本文剔除了單獨(dú)出現(xiàn)頻次5以下的主題詞，但保留共現(xiàn)頻次高于4的主題詞）。

聚類(lèi)圖節(jié)點(diǎn)主題詞節(jié)點(diǎn)大小主題詞頻次節(jié)點(diǎn)顏色（/灰度）同一顏色（/灰度）聚為一類(lèi)連接線主題詞共現(xiàn)關(guān)系連接線粗細(xì)主題詞共現(xiàn)頻次（高于10著重加粗）此外，借助NodeXL提供的聚類(lèi)算法可使主題詞依共現(xiàn)關(guān)系分類(lèi)呈現(xiàn)，以顯示不同的政策重心，本文選用Clauset-Newman-Moore算法（簡(jiǎn)稱(chēng)CNM算法）。CNM算法是一個(gè)基于模塊性Q的層次聚合式聚類(lèi)算法范超、王厚峰：《社交網(wǎng)絡(luò)中的社團(tuán)結(jié)構(gòu)挖掘》，《中文信息學(xué)報(bào)》，2014年第1期。，能快速識(shí)別出網(wǎng)絡(luò)中的核心模塊，以便NodeXL最后呈現(xiàn)出“同一類(lèi)主題詞（/節(jié)點(diǎn)）以同一種顏色顯示”的效果，Group-Vertex附表也被摘錄呈現(xiàn)在各政策主題分布圖下方（如表3前兩列）。為了突出頻次極高的共現(xiàn)關(guān)系（本文以共現(xiàn)頻次為10次以上為高頻共現(xiàn)關(guān)系），高共現(xiàn)關(guān)系被用粗線著重標(biāo)出。

四、改革開(kāi)放以來(lái)浙江省

人才政策的演變軌跡如圖2所示，1978年至2017年期間，浙江省人才政策數(shù)量總體呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1993年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后小幅增長(zhǎng)，2003年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》頒布之后，浙江省人才政策文件數(shù)量顯著增長(zhǎng)，于2011年達(dá)到峰值（73份）。據(jù)圖2左上方顯示，2003年后，各階段的年均政策數(shù)量穩(wěn)定在50份左右，迅速超越了前兩個(gè)階段。人才政策數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)反映了浙江省級(jí)政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越重視人才問(wèn)題，人才資源的戰(zhàn)略性地位越來(lái)越突出。

改革開(kāi)放以來(lái)，浙江省人才政策受社會(huì)發(fā)展的影響歷經(jīng)演變，在不同階段聚焦于不同的政策目標(biāo)，因此呈現(xiàn)出不同的政策演進(jìn)方向。

（一）“釋放人才活力”的戰(zhàn)略調(diào)整階段（1978-1992年）

改革開(kāi)放初期，百?gòu)U待興。盡管這一階段的人才政策數(shù)量偏少，但是基于《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院對(duì)高級(jí)專(zhuān)家離休退休有關(guān)規(guī)定的若干意見(jiàn)》等7份政策的主題詞聚類(lèi)結(jié)果顯示，1978-1992年間（第一階段）的重點(diǎn)主題可被劃歸為三類(lèi)，并分別以不同的顏色呈現(xiàn)出來(lái)由于顏色限制，圖3-7中不同顏色以不同灰度顯示出來(lái)，并輔以曲線標(biāo)志。。

1978-1992年間改革開(kāi)放方興未艾，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如火如荼，面對(duì)新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和快速攀升的管理需求，浙江省針對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和企業(yè)職工等群體出臺(tái)了法律法規(guī)和管理辦法，通過(guò)采用規(guī)范技能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、保障職工薪資待遇等強(qiáng)制性行政命令的手段以達(dá)成快速培育省內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)的目標(biāo)。同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部管理開(kāi)始響應(yīng)“四個(gè)現(xiàn)代化”和“干部四化”的號(hào)召，積極鼓勵(lì)非適齡高級(jí)專(zhuān)家平穩(wěn)過(guò)渡到離退休狀態(tài)。在這一階段，浙江省人才政策重在使用強(qiáng)制性政策工具推動(dòng)基于編制劃分的幾類(lèi)人才打破階層桎梏，實(shí)現(xiàn)撥亂反正，釋放人才活力。因此，1978-1992年是“釋放人才活力”的戰(zhàn)略調(diào)整階段。表31978-1992年浙江省人才政策主題詞聚類(lèi)結(jié)果分析

Vertex（所含節(jié)點(diǎn)）政策主題政策客體政策工具晉升;改革;專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)價(jià);職務(wù);事業(yè)單位;評(píng)聘專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員評(píng)聘制度改革（事業(yè)單位）專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員強(qiáng)制性工具待遇;職工;人才市場(chǎng)管理規(guī)范;退休;企業(yè);合資企業(yè)職工權(quán)益保障企業(yè)職工強(qiáng)制性工具規(guī)定;離休;老年;高級(jí)專(zhuān)家高級(jí)專(zhuān)家離退休規(guī)定高級(jí)專(zhuān)家強(qiáng)制性工具（二）“提升人才地位”的實(shí)驗(yàn)性調(diào)整階段（1993-2002年）

1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》頒布后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，浙江省人才政策的目標(biāo)群體和手段路徑日益多元化，主要表現(xiàn)為這一階段的政策主題詞和詞族顯著增多。

1993-2002年間，各詞族間的密切聯(lián)系（機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、工資等不同詞族中的主題詞卻呈高共現(xiàn)關(guān)系）充分表現(xiàn)了這一階段浙江省人才管理復(fù)雜交錯(cuò)的狀態(tài)——盡管政策仍延續(xù)了上一階段專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員評(píng)聘制度改革和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度改革兩大主題，但是其目標(biāo)群體迅速擴(kuò)大到醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公立院校等部門(mén)的工作人員，并適時(shí)采用激勵(lì)性工具來(lái)緩解強(qiáng)制性工具帶來(lái)的改革壓力與沖擊。多元對(duì)象、分類(lèi)調(diào)整的人事制度改革優(yōu)化了行政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)，為下一步人才戰(zhàn)略的調(diào)整打下了良好的基礎(chǔ)。盡管此時(shí)的人才劃分仍強(qiáng)烈依賴(lài)編制，但是對(duì)各類(lèi)人才的管理方式進(jìn)一步得到了統(tǒng)一，人才界限被部分突破。因此，1993-2002年是“提升人才地位”的實(shí)驗(yàn)性調(diào)整階段。表41993-2002年浙江省人才政策主題詞聚類(lèi)結(jié)果分析

2003年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》推動(dòng)了公共部門(mén)人才管理活動(dòng)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。浙江省也在《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于大力實(shí)施人才強(qiáng)省戰(zhàn)略的決定》的指引下大力推進(jìn)“錢(qián)江人才計(jì)劃”等引才育才中長(zhǎng)期規(guī)劃，率先布局人才梯隊(duì)體系。圖4中更加獨(dú)立清晰的主題詞聚類(lèi)結(jié)果展示了浙江省多支人才隊(duì)伍競(jìng)相發(fā)展的狀況。

2003-2009年間的重點(diǎn)主題中，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事制度改革”和“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員評(píng)聘制度”繼續(xù)沿用了前兩個(gè)階段采取的強(qiáng)制性工具，但是前者出現(xiàn)了“聘用”和“錄用”等用詞差異，表明事業(yè)單位人事制度開(kāi)始邁向聘用合同管理模式，公務(wù)員招聘制度也從內(nèi)部任命轉(zhuǎn)為外部錄用;后者開(kāi)始突出“考試”的重要地位，以代替以往非標(biāo)準(zhǔn)化的專(zhuān)業(yè)技術(shù)測(cè)評(píng)手段，并強(qiáng)化了專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)價(jià)與職務(wù)職稱(chēng)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。此外，人才資源發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)和高校畢業(yè)生就業(yè)等主題開(kāi)始進(jìn)入政策視野，并推動(dòng)了激勵(lì)性工具和指導(dǎo)性工具在人才政策領(lǐng)域的落地實(shí)施。在這一階段，人才資源被確立為戰(zhàn)略性資源，政策客體由體制內(nèi)人才迅速擴(kuò)大到體制外人才，進(jìn)一步突破“編制”限制，政策工具隨之向強(qiáng)制作用更小、效用周期更長(zhǎng)的激勵(lì)性工具、指導(dǎo)性工具等類(lèi)別傾斜。因此，2003-2009年是“確立人才戰(zhàn)略”的統(tǒng)籌布局階段。

2010年6月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進(jìn)一步強(qiáng)化了“發(fā)展規(guī)劃”這一模式所代表的長(zhǎng)期性、前瞻性和延續(xù)性邏輯在此后公共部門(mén)人才管理活動(dòng)中的運(yùn)用。浙江省在人才梯隊(duì)體系初步構(gòu)建的基礎(chǔ)上全面提升了引才、育才、留才、用才工作，多措并舉優(yōu)化人才質(zhì)量與人才結(jié)構(gòu)。

時(shí)值改革開(kāi)放三十余年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面運(yùn)轉(zhuǎn)成熟但發(fā)展后續(xù)動(dòng)力不足，如何為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)提供“人才支撐”成為政策核心目標(biāo)。為解決國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中面臨的人才結(jié)構(gòu)不均和人才質(zhì)量不高等問(wèn)題，浙江省頒布了《浙江省中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等文件組織實(shí)施各項(xiàng)以科技創(chuàng)新人才為重心、各類(lèi)人才共同發(fā)展的人才工程。在此背景下，浙江省人才管理全面突破編制或級(jí)別的桎梏，以專(zhuān)業(yè)技能和發(fā)展?jié)撃艿纫貫橐罁?jù)進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)、分類(lèi)管理，尤其關(guān)注科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)與培育。與政策客體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變相呼應(yīng)，強(qiáng)制性工具不再是主要的人才政策實(shí)施途徑，激勵(lì)性工具和指導(dǎo)性工具成為主流。在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（如給予科技人才雙創(chuàng)經(jīng)費(fèi)）和調(diào)查育才質(zhì)量（如調(diào)查高職院校人才培養(yǎng)工作）等手段下，科技創(chuàng)新人才等各類(lèi)人才得以發(fā)揮所長(zhǎng)并主動(dòng)策應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。因此，2010-2015年是“優(yōu)化人才體系”的質(zhì)量發(fā)展階段。

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，人才資源日益成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力。為“最大限度激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家事業(yè)中來(lái)”，2016年3月中共中央印發(fā)了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，標(biāo)志著公共部門(mén)人才管理進(jìn)入深化改革期。同年浙江省委省政府頒布了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革支持人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的意見(jiàn)》，提出要打造“人才生態(tài)最優(yōu)省”以支持人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。圖7顯示的各詞族間的關(guān)聯(lián)關(guān)系正表明2016年后浙江省人才政策致力于推動(dòng)單一技能型人才全面成長(zhǎng)為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)亟需的復(fù)合型人才，因此各類(lèi)人才并不互相獨(dú)立，而是互有重疊。

步入第五階段，科技創(chuàng)新人才一躍成為人才政策的首要對(duì)象（詞頻最高），與中青年拔尖人才、海外高層次人才、高技能人才、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才等一同成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的中堅(jiān)力量。在這一階段，人才發(fā)展的推力已不僅僅來(lái)源于“人才支持計(jì)劃”所代表的激勵(lì)性政策工具，以配套公共服務(wù)供給為主的服務(wù)性工具（如提供居留便利、搭建投融資平臺(tái)等）和以方向引導(dǎo)為主的指導(dǎo)性工具（如倡導(dǎo)政企合作繼續(xù)培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才）各展所長(zhǎng)。多類(lèi)型組合的政策工具包體現(xiàn)了2016年后浙江省人才工作部門(mén)在深化體制機(jī)制改革、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變方面的不懈努力，著力突破僵化的人才評(píng)價(jià)機(jī)制和低效的人才培養(yǎng)機(jī)制，持續(xù)營(yíng)造友好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大環(huán)境。因此，2016年后是“營(yíng)造人才生態(tài)”的深化改革階段。

政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯改革開(kāi)放以來(lái)，浙江省人才政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合愈加深刻，人才對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也經(jīng)歷了外顯化、前瞻化的演變過(guò)程，人才資源日益成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“第一資源”。但是，對(duì)于浙江省人才工作部門(mén)來(lái)說(shuō)，如何科學(xué)制定并有效落實(shí)相關(guān)人才政策，實(shí)現(xiàn)人才資源供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適配，發(fā)揮人才對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效用，仍是需要長(zhǎng)期探索的命題?？v觀浙江省人才政策發(fā)展的五個(gè)階段可以發(fā)現(xiàn)，以政策客體為基礎(chǔ)、以政策工具為抓手，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，浙江省人才政策順利達(dá)成各階段目標(biāo)，并由此實(shí)現(xiàn)了各階段人才對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同作用。

首先，作為政策過(guò)程的始點(diǎn)，政策客體劃分依據(jù)的轉(zhuǎn)變將會(huì)對(duì)政策工具施加影響，政策工具將兼顧政策延續(xù)性逐漸轉(zhuǎn)型。就政策客體來(lái)看，編制、專(zhuān)業(yè)技能、知識(shí)背景與潛能相繼成為其劃分依據(jù)，對(duì)“人才”綜合素質(zhì)和未來(lái)潛能的要求逐漸提高。政策客體劃分依據(jù)的轉(zhuǎn)變充分反映了浙江省人才工作部門(mén)對(duì)“人才”的認(rèn)識(shí)和定義始終伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷演化。為適應(yīng)政策客體的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，同時(shí)兼顧當(dāng)下政策的延續(xù)性，浙江省人才政策工具逐步從以強(qiáng)制性工具為主轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性、激勵(lì)性和指導(dǎo)性工具并舉，繼而向激勵(lì)性和服務(wù)性工具為主轉(zhuǎn)變。浙江省人才政策日益傾向于采用強(qiáng)制作用更小、起效時(shí)間更長(zhǎng)的服務(wù)性工具，這正與政策客體傾向的高素質(zhì)和高潛能要求相呼應(yīng)。但同時(shí)需要關(guān)注的是，激勵(lì)性工具與服務(wù)性工具并舉深刻反映了人才政策長(zhǎng)久存在的“長(zhǎng)期”育才與“短期”用才之間的矛盾。

其次，政策客體與政策工具的不同組合是實(shí)現(xiàn)各階段政策目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。歷經(jīng)五個(gè)階段，浙江省穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)了從奠基的“釋放人才活力”到超前的“營(yíng)造人才生態(tài)”政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，反映了人才工作部門(mén)發(fā)展理念和管理手段的持續(xù)創(chuàng)新。政策客體和政策工具的科學(xué)組合正是優(yōu)化人才發(fā)展理念、改進(jìn)管理手段的必要途徑。具體來(lái)說(shuō)，在前兩個(gè)階段，以編制為基礎(chǔ)的人才劃分依據(jù)和以強(qiáng)制性為主、激勵(lì)性為輔的政策工具相組合，才能有助于恢復(fù)人才的政治地位、發(fā)揮人才的能動(dòng)作用。在“確立人才戰(zhàn)略”時(shí)，充分使用現(xiàn)有人才、長(zhǎng)遠(yuǎn)布局人才梯隊(duì)是實(shí)施人才戰(zhàn)略的重要任務(wù)，政策必須以顯示度更高的“專(zhuān)業(yè)技能”為指揮棒，弱化編制的控制作用，激勵(lì)人才自主發(fā)揮所長(zhǎng)。進(jìn)入第四階段后，人才體系發(fā)展質(zhì)量并重，除現(xiàn)有人才的使用外，人才培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)備受重視，因此人才劃分標(biāo)準(zhǔn)需要過(guò)渡至“知識(shí)背景與潛能”上，并主要采用激勵(lì)性工具、指導(dǎo)性工具和服務(wù)性工具以?xún)?yōu)化人才體系、營(yíng)造人才生態(tài)。

最后，人才政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的互動(dòng)是長(zhǎng)期的、緊密的、深入的，并通過(guò)人才地位的不斷提升得以體現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江省人才工作部門(mén)始終圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求制定人才政策，推動(dòng)人才資源逐步從“隱性要素”轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮@性要素”，促進(jìn)人才發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系從“筑基”走向“引領(lǐng)”，人才對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益外顯化、前瞻化。1978-1992年間，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于緩慢恢復(fù)狀態(tài)，人才僅作為基礎(chǔ)配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，未得到充分重視。1993-2002年間，浙江省步入初步發(fā)展階段，通過(guò)規(guī)范崗位待遇等手段，公共部門(mén)人才管理日漸高效有序，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2003-2009年間，浙江省處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，對(duì)某些領(lǐng)域緊缺人才的需求進(jìn)一步凸顯，大量引才育才工程為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了人才支撐。2010-2015年間，人才資源成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)重任下的突破點(diǎn)，人才運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能與各類(lèi)新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)深入融合，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。2016年后，浙江省經(jīng)濟(jì)謀求高質(zhì)量發(fā)展，人才成為“第一資源”以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，人才資源最終走到“臺(tái)前”，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起引領(lǐng)作用。

六、浙江省人才政策的發(fā)展趨勢(shì)與未來(lái)展望

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，人才需求量必將進(jìn)一步擴(kuò)大，人才對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用也愈加外顯。從政策客體、政策工具和政策目標(biāo)等三個(gè)角度來(lái)看，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，浙江省人才政策的發(fā)展將呈現(xiàn)以下趨勢(shì)。

首先，從政策客體來(lái)看，其劃分依據(jù)將兼具實(shí)績(jī)貢獻(xiàn)與未來(lái)潛能兩類(lèi)要素，以此降低育才的長(zhǎng)期性與用才的及時(shí)性之間的沖突。浙江省人才政策將愈加突出高端人才與高潛力人才的地位，同時(shí)兼顧人才池建設(shè)，塑造“高端引領(lǐng)、整體開(kāi)發(fā)”新格局。此外，為了靈活應(yīng)對(duì)行業(yè)和市場(chǎng)需求，推動(dòng)政策客體實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)政策客體的評(píng)價(jià)過(guò)程將由政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織共同參與。

其次，從政策工具來(lái)看，激勵(lì)性工具與服務(wù)性工具并舉的狀態(tài)將在今后一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)保持，且服務(wù)性工具將得到強(qiáng)化。受?chē)?guó)內(nèi)外人才競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)影響，激勵(lì)性政策工具仍是引才、育才、用才等環(huán)節(jié)中不可或缺的政策途徑。但是單一的激勵(lì)性政策并不能與高端人才、高潛力人才等政策客體相適配，強(qiáng)制作用更弱、起效時(shí)間更長(zhǎng)的服務(wù)性工具更能加強(qiáng)高端人才和高潛力人才對(duì)本區(qū)域公共服務(wù)和價(jià)值觀的認(rèn)同感和歸屬感，而這對(duì)高端人才和高潛力人才選擇定居地來(lái)說(shuō)至關(guān)重要理查德·弗羅里達(dá)：《你屬哪座城》，侯鯤譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第202-216頁(yè)。。服務(wù)型工具常常體現(xiàn)在創(chuàng)新人才評(píng)價(jià)機(jī)制、健全人才順暢流動(dòng)機(jī)制等一系列體制機(jī)制改革舉措中。

最后，從政策目標(biāo)來(lái)看，深化體制機(jī)制改革、持續(xù)營(yíng)造人才生態(tài)在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍是主流。盡管前四個(gè)階段已經(jīng)解決了人才發(fā)展通道不暢通、人才培養(yǎng)機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題，但是人才發(fā)展仍亟需破解人才分類(lèi)不足、人才流動(dòng)受阻、人才激勵(lì)低效等痼疾，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面臨重大體制機(jī)制束縛障礙。在人才作為“第一資源”的地位日漸穩(wěn)固的當(dāng)下，深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，讓人才自主組合信息、發(fā)揮潛能，才能真正對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起引領(lǐng)作用。因此，在今后一段時(shí)期內(nèi)，以“營(yíng)造人才生態(tài)”為政策目標(biāo)的深化改革勢(shì)頭有望長(zhǎng)期保持。

（責(zé)任編輯：石洪斌）