于凱蒂　徐月笛

摘要：為了保障食品安全，規(guī)范網(wǎng)絡餐飲服務行業(yè)發(fā)展，我國先后出臺了多部針對網(wǎng)絡餐飲服務的法律法規(guī)和部門規(guī)章。目前，全國范圍內(nèi)網(wǎng)絡餐飲領域檢察監(jiān)督已經(jīng)初具規(guī)模。網(wǎng)絡餐飲領域違法行為具有主體多元、行為多樣、影響范圍較大等特點。實踐中，檢察機關往往面臨著案件線索來源少、調(diào)查取證難度大、辦案能力需提高以及與行政機關的良性互動機制未建立等問題。對此，檢察機關應當進一步拓寬案源渠道、加強內(nèi)外部門協(xié)作、建立良性監(jiān)督機制，以更好地形成網(wǎng)絡餐飲食品安全的保護合力，守護老百姓“舌尖上的安全”。

關鍵詞：網(wǎng)絡餐飲;公益訴訟;食品安全

隨著我國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲服務”等新興業(yè)態(tài)快速增長。網(wǎng)絡餐飲服務促進了餐飲業(yè)的發(fā)展，方便了人們的生活。但隨著訂餐平臺快速擴張和訂餐量激增，網(wǎng)絡餐飲服務平臺對入網(wǎng)商家管理不到位、對配送環(huán)節(jié)食品安全風險疏于防范，以及網(wǎng)絡餐飲生產(chǎn)經(jīng)營者違法進行食品加工等問題也逐漸凸顯。為了保障食品安全，規(guī)范網(wǎng)絡餐飲服務的行業(yè)發(fā)展，我國先后出臺了《網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》《電子商務法》等多部針對網(wǎng)絡餐飲服務的法律法規(guī)、部門規(guī)章，規(guī)定了網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺應當履行的義務，并賦予食品藥品監(jiān)督管理部門違法行為的查處職責。

與此相應，各地檢察機關積極履職，聚焦美團、餓了么等網(wǎng)絡食品外賣平臺，開展網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟專項活動，全力守護老百姓“舌尖上的安全”。2017年12月，最高檢民事行政檢察廳下發(fā)《關于加大食藥領域公益訴訟案件辦理力度的通知》（高檢民[2017]11號），要求全國檢察機關充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，及時對食藥安全領域存在的問題進行調(diào)研并部署開展專項活動。2018年8月，最高檢又發(fā)布《關于開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動的實施方案》，要求各地檢察機關在推進這項活動中將網(wǎng)絡餐飲食品安全領域檢察公益訴訟作為工作重點。但是，由于網(wǎng)絡餐飲服務不同于傳統(tǒng)餐飲服務，其線上經(jīng)營、線上交易的特點不僅對食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管模式產(chǎn)生了影響，也為檢察機關公益訴訟案件的辦理提出了新的難題。

一、網(wǎng)絡餐飲領域違法行為的特點

與傳統(tǒng)餐飲服務較單一的違法主體、違法行為相比，網(wǎng)絡餐飲服務的違法主體、違法行為有其自身的特點，具體來說：

一是違法主體多元。傳統(tǒng)餐飲服務的主體僅指餐飲服務提供者，即餐飲服務經(jīng)營者;而網(wǎng)絡餐飲服務借助互聯(lián)網(wǎng)及計算機技術，其主體不僅包括餐飲服務提供者（經(jīng)營者），也包括網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者;①而且第三方平臺不僅包括餓了么、美團等此類專營網(wǎng)站，也包括餐飲服務連鎖公司總部建立的為其門店提供網(wǎng)絡交易服務的自建網(wǎng)站等。就二者關系來講，第三方平臺提供者本身對入網(wǎng)餐飲服務提供者存在審查入網(wǎng)餐飲服務提供者的食品經(jīng)營許可證，登記入網(wǎng)餐飲服務提供者的名稱、地址、法定代表人或者負責人及聯(lián)系方式等信息的基本管理義務。因此監(jiān)管部門不僅要監(jiān)督、查處餐飲服務提供者的經(jīng)營行為，而且要監(jiān)督、查處第三方網(wǎng)絡平臺的管理行為。

二是違法行為多樣。一方面，線上違法與線下違法同時存在。即網(wǎng)絡餐飲領域的違法行為既可能是入網(wǎng)餐飲服務提供者未依法取得食品經(jīng)營許可證、超范圍經(jīng)營、未保證食品安全等此類線下不當行為，也可能是網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者未審查、登記、公示入網(wǎng)餐飲服務提供者相關信息、未按要求記錄、保存網(wǎng)絡訂餐信息等此類線上不當行為。另一方面，違法行為可能出現(xiàn)在食品制作、包裝、交易、運輸?shù)热^程。與傳統(tǒng)餐飲服務相比，網(wǎng)絡餐飲服務需進行食品包裝和運輸（送餐），增加了監(jiān)管部門的監(jiān)管內(nèi)容，擴大了監(jiān)管范圍。

三是違法行為影響范圍較大。網(wǎng)絡自始具有受眾廣、信息傳播快速的特點，“互聯(lián)網(wǎng)+餐飲”的模式亦擴大了違法行為的影響范圍。這主要體現(xiàn)在：一則相較于傳統(tǒng)餐飲服務，網(wǎng)絡餐飲服務受地域限制更小，不同地域的消費者均可通過第三方平臺進行交易，享受餐飲服務;二則同一餐飲服務提供者可在多個第三方平臺登記入網(wǎng)，意味著使用不同平臺的消費者均可通過網(wǎng)絡與同一餐飲服務提供者進行交易，擴大了受眾范圍。因此，一旦入網(wǎng)餐飲服務提供者未能依照法律規(guī)定保障食品安全，第三方平臺未能及時發(fā)現(xiàn)問題并作出處理，將使大量潛在消費者處于食品安全風險中。

二、網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟案件的辦理難點

首先，案件線索來源匱乏。一般來說，檢察公益訴訟案件的來源主要包括民眾向檢察機關舉報、檢察機關在履行職責中的發(fā)現(xiàn)。然而目前，網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟（無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟）線索的來源，主要基于檢察機關在履行職責中的發(fā)現(xiàn)，民眾對公益訴訟的認知還不全面，直接向檢察機關舉報較少。可實踐中，網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺、入網(wǎng)餐飲服務提供者的不當行為大量存在，行政違法和行政不作為時有發(fā)生，檢察機關能夠在履行職責中發(fā)現(xiàn)的案件線索極為有限。而且，由于平臺建設和數(shù)據(jù)對接等方面仍存在問題，檢察機關對網(wǎng)絡餐飲服務主體的資格、行為等了解較少，信息極不對稱，這都在一定程度上增加了檢察機關獲得線索的難度。

其次，調(diào)查取證難度加大。當下，網(wǎng)絡餐飲領域的食品銷售系借助互聯(lián)網(wǎng)、物流、第三方支付平臺等工具，違法、造假的手段越來越高明，且越來越具有隱蔽性、規(guī)模性，導致查處難、取證難的問題愈發(fā)突出，給檢察辦案人員的調(diào)查取證能力提出了更高的要求。目前，兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條雖然賦予了檢察機關調(diào)查權②，但是具體調(diào)查權的行使方式、手段以及保障措施仍然不完善。

再次，檢察人員的辦案能力亟需提高。部分檢察干警在辦案思維、知識儲備等方面還不能完全適應公益訴訟這項新工作的要求，在線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、文書制作以及與行政機關的溝通等各方面均有欠缺;也有部分基層院辦案人員存在“不知道從哪些方面調(diào)取證據(jù)”“對證據(jù)的把握審查不夠”“辦案沒有思路”等問題。而且，公益訴訟作為檢察機關的一項新業(yè)務，主要由民行檢察部門負責。該部門既要承擔調(diào)查職責，又要承擔起訴職責，工作內(nèi)容的增加也對辦案人員的監(jiān)督能力和水平提出了挑戰(zhàn)。

最后，與行政機關的良性互動機制尚未建立。對于網(wǎng)絡餐飲領域的行政公益訴訟來說，其旨在通過檢察機關制發(fā)檢察建議、提起行政公益訴訟來督促行政機關依法履職，及時糾正網(wǎng)絡餐飲主體的違法行為。但實踐中，部分行政機關存在抵觸情緒，不配合檢察機關的工作。這不僅會影響行政行為的合法履行，而且會阻礙行政公益訴訟的進一步發(fā)展。從這個角度來說，檢察機關仍需加強與行政機關的溝通協(xié)調(diào)，促進彼此之間的理解與支持，共同保障行政行為的合法性。

三、推進網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟的幾點建議

針對目前網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟工作的開展情況及案件辦理中存在的問題，筆者認為，應當從以下四個方面改進此項工作。

一是采取線上線下相結(jié)合的方式，多渠道督查網(wǎng)絡餐飲違法行為，有效拓寬案源渠道。目前，入網(wǎng)餐飲服務提供者存在的違法行為，集中表現(xiàn)為無實體經(jīng)營門店;沒有食品經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照，許可證超過有效期或超范圍經(jīng)營;外賣食品生產(chǎn)環(huán)境臟亂，食品從業(yè)人員未依法辦理健康證等。而網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者的違法行為，突出體現(xiàn)在未正確履行對入網(wǎng)餐飲服務提供者信息審查、公示、更新，并對其經(jīng)營行為進行檢查、監(jiān)測等義務;未依法備案而通過微信公眾號提供外賣服務等。由于二者的違法行為貫穿線上線下.因此檢察機關有必要開啟“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”工作模式。不僅從線上對商家的營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證等依法應公示的信息進行檢查，而且從線下對部分商家的實體店鋪進行走訪。例如通過網(wǎng)絡訂餐平臺，手機app等網(wǎng)絡平臺，對涉及網(wǎng)絡訂餐食品安全案件線索進行重點排查。通過微信、微博等新聞媒介，關注食品安全事件，關注相關媒體發(fā)布的涉及虛假、夸大宣傳的食品廣告信息，將其中曝光的有可能涉及公益訴訟的內(nèi)容，納入檢察視角。

二是加強多部門、多機關的協(xié)作，形成維護公益的合力。在檢察機關內(nèi)部，要加強民行與偵查監(jiān)督、公訴協(xié)助配合機制，偵查監(jiān)督部門、公訴部門發(fā)現(xiàn)食品藥品安全等侵害社會公共利益案件，需及時將相關案件線索材料移送民行部門審查，做到案件信息互通共享;上級檢察機關需加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對下指導，最大限度整合現(xiàn)有辦案資源，實現(xiàn)案件的高效辦理。在檢察機關外部，要加強檢察機關與轄區(qū)內(nèi)相關職能部門的協(xié)作配合，特別是與市場監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、水務、教育和消費者協(xié)會等部門和組織的聯(lián)絡。不同機關之間要逐步建立案件信息通報、聯(lián)席會議機制，共享檢驗檢測報告、食品安全標準、生產(chǎn)銷售記錄等。另外，還要積極爭取黨委政府的理解和支持，及時了解各級黨委政府公益保護方面的重點和難點，促進問題解決。

三是明確法律規(guī)定，夯實網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟的辦案基礎。食藥領域公益訴訟案件專業(yè)性強，涉及的法律法規(guī)、地方性規(guī)定繁多龐雜，理解把握時往往存在難度。雖然我國《食品安全法》《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》③以及將于2019年1月1日起施行的《電子商務法》④中都明確規(guī)定了網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者和入網(wǎng)餐飲服務提供者的責任和義務，但目前檢察機關辦理公益訴訟案件，主要依據(jù)仍是《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及兩高《公益訴訟司法解釋》。這些規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏明確具體、操作性強的配套細化規(guī)則，導致在辦案實踐中，辦案人員對立案標準、取證方式、證據(jù)要求等方面無法準確把握和適用。筆者建議，盡早制定出臺統(tǒng)一適用的公益訴訟辦案工作規(guī)程，以規(guī)范網(wǎng)絡餐飲領域檢察公益訴訟的運行。

四是懲治與監(jiān)督并重，建立網(wǎng)絡餐飲領域檢察監(jiān)督良性機制，保障食品安全，既應解決“近期問題”，也應關注“長期發(fā)展”。因此，網(wǎng)絡餐飲領域督查不僅需要檢察機關開展專項檢查活動，對網(wǎng)絡餐飲違法行為進行集中打擊;也需要探索建立長效監(jiān)督機制，提高食品安全風險綜合防控能力。一方面，檢察機關可以通過類案監(jiān)督推進行業(yè)整治，即通過辦理一批典型案件，推動行政機關對類案進行綜合整治。另一方面，檢察機關需積極與行政機關開展合作，促進相關部門形成公益保護合力。

[注釋]

①《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》第二條：在中華人民共和國境內(nèi)，網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者、通過第三方平臺和自建網(wǎng)站提供餐飲服務的餐飲服務提供者（以下簡稱入網(wǎng)餐飲服務提供者），利用互聯(lián)網(wǎng)提供餐飲服務及其監(jiān)督管理，適用本辦法。第四十五條：餐飲服務連鎖公司總部建立網(wǎng)站為其門店提供網(wǎng)絡交易服務的，參照本辦法關于網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者的規(guī)定執(zhí)行。

②第六條：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關行政機關以及其他組織、公民應當配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規(guī)定辦理。

③《網(wǎng)絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》第4條：入網(wǎng)餐飲服務提供者應當具有實體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證，并按照食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項目從事經(jīng)營活動，不得超范圍經(jīng)營。第8條：網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者應當對入網(wǎng)餐飲服務提供者的食品經(jīng)營許可證進行審查，登記入網(wǎng)餐飲服務提供者的名稱、地址、法定代表人或者負責人及聯(lián)系方式等信息，保證入網(wǎng)餐飲服務提供者食品經(jīng)營許可證載明的經(jīng)營場所等許可信息真實。第9條：網(wǎng)絡餐飲服務第三方平臺提供者和入網(wǎng)餐飲服務提供者應當在餐飲服務經(jīng)營活動主頁面公示餐飲服務提供者的食品經(jīng)營許可證。食品經(jīng)營許可等信息發(fā)生變更的，應當及時更新。

④《電子商務法》第5條：電子商務經(jīng)營者從事經(jīng)營活動，應當遵循自愿、平等、公平、誠信的原則，遵守法律和商業(yè)道德，公平參與市場競爭，履行消費者權益保護、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權保護、網(wǎng)絡安全與個人信息保護等方面的義務，承擔產(chǎn)品和服務質(zhì)量責任，接受政府和社會的監(jiān)督。第13條：電子商務經(jīng)營者銷售的商品或者提供的服務應當符合保障人身、財產(chǎn)安全的要求和環(huán)境保護要求，不得銷售或者提供法律、行政法規(guī)禁止交易的商品或者服務。