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        巡回檢察試點(diǎn)一年:警惕“熟能生懶”,防止“熟能生腐”

        2019-07-11 10:30:05
        南方周末 2019-07-11
        關(guān)鍵詞:檢察人員罪犯檢察院

        某監(jiān)獄將罪犯個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬分為獄內(nèi)消費(fèi)金、社會(huì)責(zé)任金、出獄生活儲(chǔ)備金三部分,但獄內(nèi)消費(fèi)金占比較高,后兩項(xiàng)比重偏小。

        實(shí)行派駐檢察,駐獄檢察人員相對(duì)固定,缺乏必要的交流輪崗,會(huì)對(duì)監(jiān)獄存在的問題熟視無睹,甚至被“同化”,進(jìn)而出現(xiàn)面對(duì)問題不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的局面。

        南方周末記者 譚暢

        南方周末實(shí)習(xí)生 張昆昆

        對(duì)于地處濟(jì)南市的山東省A監(jiān)獄而言,濟(jì)寧市的檢察官馮知良是一張“生面孔”。

        2018年11月,馮知良等4名來自濟(jì)寧城郊地區(qū)檢察院的“陌生人”走進(jìn)A監(jiān)獄,十多天時(shí)間里,他們只做一件事——給監(jiān)獄挑毛病。

        馮知良告訴南方周末記者,他們一共給A監(jiān)獄挑出了40個(gè)問題,并形成了書面報(bào)告:監(jiān)獄部分圍墻沒有在內(nèi)外兩側(cè)設(shè)置符合要求的警戒隔離區(qū);對(duì)于進(jìn)出監(jiān)獄的外來人員和車輛,沒有嚴(yán)格落實(shí)由警察全程陪同或陪駕的規(guī)定;罪犯勞動(dòng)報(bào)酬制度執(zhí)行較晚,部分罪犯勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益未得到依法保障……

        4位“陌生人”提出的問題和整改建議,A監(jiān)獄照單全收,并制定了臺(tái)賬,逐一對(duì)照銷號(hào)整改。

        整個(gè)過程完成后,一次以“巡回檢察”方式對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行的監(jiān)督結(jié)束。而在過去,檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行法律監(jiān)督主要采取在監(jiān)獄設(shè)置檢察室,也即實(shí)行派駐檢察的方式。

        “對(duì)于普通民眾而言,派駐檢察模式很容易留下監(jiān)獄檢察人員與監(jiān)獄監(jiān)管人員一體的觀感,在形式上具有難以避免的缺陷。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授李?yuàn)^飛說。

        為解決“派駐”導(dǎo)致的監(jiān)督質(zhì)效不夠理想,2018年5月31日,最高人民檢察院宣布開展為期一年的監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作,山東是試點(diǎn)地區(qū)之一。

        一年試點(diǎn)結(jié)束后,2019年7月1日開始,“巡回檢察”的做法在全國所有監(jiān)獄中實(shí)行,已成為監(jiān)獄檢察工作的常態(tài)。

        “滾動(dòng)的石頭 不長苔”

        為什么要開展監(jiān)獄巡回檢察?要從監(jiān)獄與檢察院的關(guān)系說起。

        監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān),其最高行政主管部門是司法部。不過,對(duì)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,則是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。

        過去在檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄實(shí)行派駐檢察時(shí)期,根據(jù)要求,每一名駐獄檢察人員每個(gè)月派駐檢察的時(shí)間不得少于16個(gè)工作日,而且派駐檢察室每個(gè)工作日都要有人員在崗。

        派駐檢察為主的監(jiān)督方式取得了不少成效,近年來糾正的“浙江張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”“海南黃家光故意殺人案”等冤、錯(cuò)案,都是在監(jiān)獄派駐檢察工作中發(fā)現(xiàn)的。

        但這一監(jiān)督方式也存在一些“硬傷”,受到法律界詬病。

        李?yuàn)^飛的看法是,長期、穩(wěn)定的駐獄工作,造成了監(jiān)督者與被監(jiān)督者長時(shí)間共處同一空間的客觀事實(shí),難免引起社會(huì)各界的隱憂甚至質(zhì)疑,“在低頭不見抬頭見的環(huán)境中,駐獄檢察人員是否還能夠秉持檢察監(jiān)督的立場,敢于亮出監(jiān)督之劍?”

        山東省檢察系統(tǒng)一位人士對(duì)南方周末記者說,檢察官在一個(gè)監(jiān)獄“上班”時(shí)間長了,容易和監(jiān)獄監(jiān)管人員稱兄道弟、一團(tuán)和氣,忘記自己的職責(zé)其實(shí)是去監(jiān)督他們的。該人士還指出,駐獄檢察人員相對(duì)固定,缺乏必要的交流輪崗,在熟悉監(jiān)獄工作的同時(shí)也會(huì)對(duì)監(jiān)獄存在的問題熟視無睹,甚至被“同化”,進(jìn)而出現(xiàn)面對(duì)問題“拉不下情面、下不了手”,不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的局面。

        “我們都知道‘熟能生巧,但也要警惕‘熟能生懶,防止‘熟能生腐?!?018年5月31日,最高檢新聞發(fā)言人王松苗在發(fā)布會(huì)上宣布,將在山西、遼寧、上海、山東、湖北、海南、四川、寧夏等8地(后增加黑龍江、江蘇、河南、云南等4地)開展為期一年的監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)工作。

        “俗話說‘滾動(dòng)的石頭不長苔?!蓖跛擅绫硎?,實(shí)行巡回檢察試點(diǎn),目的就在于防止權(quán)力“長青苔”。

        與派駐檢察相比,李?yuàn)^飛認(rèn)為,巡回檢察具有明顯的獨(dú)立性,以隨機(jī)組成檢察組的形式不定期進(jìn)入各個(gè)監(jiān)獄,有利于檢察人員以客觀的外部視角對(duì)監(jiān)獄予以審視,發(fā)現(xiàn)長期身處其中的人容易忽視的問題,同時(shí)也增加檢察人員與監(jiān)獄監(jiān)管人員形成“熟人”關(guān)系的成本。

        是否存在“牢頭獄霸”?

        “巡回檢察改革沒有先例,是‘摸著石頭過河。”山東省檢察院副檢察長黃敬波告訴南方周末記者,被列入試點(diǎn)省份后,山東從2018年10月開始實(shí)現(xiàn)對(duì)全省15個(gè)市19所監(jiān)獄的巡回檢察全覆蓋。

        不過實(shí)行巡回檢察并不意味著徹底取消派駐檢察?!芭神v不能丟,巡回很必要?!弊罡邫z第五檢察廳副廳長劉福謙對(duì)南方周末記者表示,監(jiān)獄檢察改革是改“派駐”為“派駐+巡回”,既發(fā)揮“巡”的優(yōu)勢,又發(fā)揮“駐”的便利。

        劉福謙說,派駐檢察人員可以更加直接地發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄在執(zhí)法活動(dòng)中存在的問題,了解罪犯的訴求。對(duì)于派駐檢察發(fā)現(xiàn)的一些問題,可及時(shí)與巡回檢察組對(duì)接,便于檢察機(jī)關(guān)有針對(duì)性地開展巡回檢察。

        試點(diǎn)期間,山東15個(gè)檢察院在每個(gè)駐獄檢察室至少保留一名檢察人員,大部分人員都被撤回,充實(shí)整合設(shè)立巡回檢察組。每個(gè)試點(diǎn)院設(shè)立的巡回檢察組不少于兩個(gè),每組不少于3人。

        對(duì)每一所監(jiān)獄的巡回檢察頻率大約是兩到三個(gè)月一次,每次不少于5個(gè)工作日。對(duì)同一監(jiān)獄再次巡回檢察時(shí),需要更換主辦檢察官,并調(diào)整巡回組成員。

        除了常規(guī)巡回檢察,山東省檢察院還調(diào)動(dòng)整合了全省監(jiān)獄檢察力量,組織15個(gè)試點(diǎn)院對(duì)19所監(jiān)獄開展跨域交叉巡回檢察。

        馮知良參與的就是一次跨域交叉巡回檢察。2018年11月,濟(jì)寧城郊檢察院選派了2名檢察官和2名檢察官助理,以山東省檢察院第五巡回檢察辦案組(以下簡稱“巡回組”)的名義進(jìn)入山東省A監(jiān)獄。為提高巡回檢察針對(duì)性,巡回組在出發(fā)前與承擔(dān)該監(jiān)獄派駐檢察任務(wù)的濟(jì)南城郊院對(duì)接,事先了解情況,研究制定了工作預(yù)案。

        2018年11月13日,巡回組在濟(jì)南城郊院相關(guān)人員陪同下,與監(jiān)獄共同召開巡回檢察動(dòng)員會(huì)。會(huì)后,巡回組在罪犯生活區(qū)、生產(chǎn)區(qū)、監(jiān)獄辦公區(qū)、罪犯家屬會(huì)見區(qū)等地方張貼了巡回檢察公告,公布了舉報(bào)電話。

        十多天的時(shí)間里,巡回組審查了監(jiān)獄各方面的檔案材料,查看了有關(guān)監(jiān)控錄像,對(duì)于監(jiān)獄醫(yī)院可能存在使用罪犯管理藥方、從事注射等醫(yī)療護(hù)理工作的情況,巡回檢察組通過回看監(jiān)獄醫(yī)院的監(jiān)控進(jìn)行查證。

        巡回檢察期間,山東省常采取的一個(gè)做法是,對(duì)服刑人員開展問卷調(diào)查。

        “生病是否得到及時(shí)治療?管教民警是否向你或你的親戚朋友索要過財(cái)物?監(jiān)獄是否存在‘牢頭獄霸現(xiàn)象……”在山東省檢察院提供的材料中,就有張包括二十多個(gè)問題的“監(jiān)獄服刑人員調(diào)查問卷”。

        2018年11月開展的那次巡回檢察過程中,馮知良所在的巡回組共對(duì)A監(jiān)獄100名罪犯進(jìn)行了問卷調(diào)查?!盀榉乐拐勗挷粔蛏钊耄覀冞x擇在巡回檢察活動(dòng)進(jìn)行五日后才開始與罪犯談話,罪犯合法權(quán)益保障情況、監(jiān)獄文明執(zhí)法情況、牢頭獄霸問題等是重點(diǎn)。”馮知良舉例稱,巡回組如果在前期發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄可能存在禁閉罪犯不規(guī)范的問題,就會(huì)特意選擇被禁閉過的罪犯進(jìn)行重點(diǎn)談話。

        最終,巡回組發(fā)現(xiàn)了A監(jiān)獄在安全監(jiān)管、罪犯生活衛(wèi)生管理、教育改造、刑法執(zhí)行和獄政管理等方面存在的40個(gè)問題。

        山東省監(jiān)獄管理局刑罰執(zhí)行處處長趙后衛(wèi)表示,對(duì)于巡回檢察發(fā)現(xiàn)的問題,監(jiān)獄需要限期將整改情況向檢察機(jī)關(guān)反饋,且下一次巡回檢察還會(huì)對(duì)上一次發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行復(fù)查。

        “巡回”有 反思之處

        2018年修訂的人民檢察院組織法,已正式確立對(duì)監(jiān)獄實(shí)行巡回和派駐兩種檢察方式。

        2019年6月27日,最高檢召開新聞發(fā)布會(huì),宣布從2019年7月1日開始,全面推進(jìn)監(jiān)獄巡回檢察工作。

        王守安是最高檢檢委會(huì)委員、第五檢察廳廳長,他在發(fā)布會(huì)上稱,截至2019年5月,全國檢察機(jī)關(guān)共對(duì)452個(gè)監(jiān)獄開展1262次巡回檢察,發(fā)出書面糾正違法和檢察建議2808件,得到糾正2008件,與以往僅實(shí)行派駐檢察相比,成效明顯。

        最高檢副檢察長邱學(xué)強(qiáng),在試點(diǎn)期間先后兩次帶隊(duì)進(jìn)行巡回檢察,這是最高檢歷史上首次直接開展巡回檢察。

        為期一年的巡回檢察試點(diǎn),既是對(duì)監(jiān)獄檢察方式的探索,也是對(duì)監(jiān)獄的“全身體檢”,并發(fā)現(xiàn)一些監(jiān)獄在執(zhí)法過程中存在的深層次問題。

        檢察機(jī)關(guān)通過巡回檢察發(fā)現(xiàn),一些監(jiān)獄對(duì)罪犯教育改造的重視程度有待提高,個(gè)別監(jiān)獄思想教育缺乏系統(tǒng)性安排、出入監(jiān)獄教育時(shí)間過短、課程設(shè)置不符合有關(guān)規(guī)定、心理教育沒有有效開展。

        再比如罪犯勞動(dòng)報(bào)酬的問題。一些地方罪犯的勞動(dòng)報(bào)酬配比結(jié)構(gòu)不合理,某監(jiān)獄將罪犯個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬分為獄內(nèi)消費(fèi)金、社會(huì)責(zé)任金、出獄生活儲(chǔ)備金三部分,但獄內(nèi)消費(fèi)金占比較高,后兩項(xiàng)比重偏小,不利于罪犯的教育改造和出獄后順利回歸社會(huì)。有的監(jiān)獄醫(yī)療投入不到位、影響罪犯治療。

        劉福謙稱,出現(xiàn)上述問題,既有法律規(guī)定方面的原因,也有監(jiān)獄硬件設(shè)施、人員配備方面的原因;既有監(jiān)獄干警執(zhí)法不規(guī)范的原因,也有檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督不到位的原因,“檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備在下一步的工作中加強(qiáng)與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作和信息共享,共同研究解決。”

        通過巡回檢察,監(jiān)獄系統(tǒng)長期存在的一些問題暴露了。但總結(jié)試點(diǎn)得失,便能發(fā)現(xiàn)巡回檢察這一監(jiān)督方式本身也有值得反思之處。

        從山東省的試點(diǎn)實(shí)踐來看,很多市只有一個(gè)監(jiān)獄,派駐人員撤回后和刑事執(zhí)行檢察部門人員一同被分為若干個(gè)巡回檢察組。但據(jù)山東省檢察院第五檢察部主任丁西超介紹,由于巡回檢察形式單一,幾輪巡回檢察下來后,容易出現(xiàn)“‘老、大、難問題依然存在、發(fā)現(xiàn)問題越來越小、越來越少”的現(xiàn)象。

        江蘇省檢察院第五檢察部副主任朱昊表示,在江蘇試點(diǎn)期間,監(jiān)獄檢察工作的及時(shí)性遇到了一定挑戰(zhàn)。

        朱昊舉了一個(gè)例子,巡回檢察試點(diǎn)工作開始后,要求每個(gè)監(jiān)獄僅保留1名駐獄檢察人員,其余人員撤回。而為了充實(shí)巡回檢察力量,檢察院往往選擇撤回員額檢察官,留守在監(jiān)獄的只是檢察官助理。“但當(dāng)監(jiān)獄發(fā)生罪犯死亡、家屬鬧事等突發(fā)狀況,非員額檢察官不敢表態(tài),這時(shí)候還得從幾十公里外的檢察院調(diào)員額檢察官過來處理。”

        山東省湖西監(jiān)獄監(jiān)獄長胡傳亭則發(fā)現(xiàn),對(duì)于同樣一個(gè)問題,不同輪次的巡回檢察人員處理方式會(huì)有差別,比如對(duì)一個(gè)罪犯能否減刑,上一批認(rèn)為能減,下一批可能認(rèn)為不能減,“這樣罪犯就會(huì)產(chǎn)生情緒波動(dòng),不利于監(jiān)獄監(jiān)管秩序的改進(jìn)?!?/p>

        面對(duì)試點(diǎn)期間出現(xiàn)的問題,劉福謙說,改革難免存在困難,檢察機(jī)關(guān)將充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足,提出解決方案。

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