張顯偉　張聰銳

摘 要：受多種主客觀條件制約，目前，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律尚存在著沖突情形。可以從完善確保黨內(nèi)法規(guī)制定科學化的機制、補足黨內(nèi)法規(guī)制定民主化的機制、建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)清理和評估機制、落實黨內(nèi)法規(guī)的違憲性審查機制等方面嚴格把關黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和規(guī)定內(nèi)容，著力避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突情形的發(fā)生。

關鍵詞：機制;黨內(nèi)法規(guī);保障

一、完善黨內(nèi)法規(guī)制定科學化的機制

雖然社會規(guī)范形式是主觀的，但內(nèi)容應該是社會現(xiàn)實的反映和表達。針對法律規(guī)范的創(chuàng)制應遵循科學性原則，馬克思曾指出：“立法者應該把自己看做一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律.而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識的現(xiàn)行法律之中”， [1]黨內(nèi)法規(guī)雖然有別于國家法律，但是作為社會規(guī)范的一種，其制定也應該遵循科學化基本原則，絕不能主觀隨意、任性設定規(guī)范的內(nèi)容。只有從實際出發(fā)，實事求是，制定出的黨內(nèi)法規(guī)才能夠得到黨內(nèi)成員的真心擁護和切實貫徹執(zhí)行，才能實現(xiàn)該黨內(nèi)法規(guī)制定的目的，從而籍助黨員的模范帶頭作用和領導作用，對國家社會生活起到引導、規(guī)范等社會效果。違背科學性的黨內(nèi)法規(guī)一如違背科學性的國家法律一樣是根本無法真正實施和實現(xiàn)的。我國《立法法》第六條明文提出了“立法應該從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務、國家機關的權(quán)力與責任”，“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，這些關乎立法科學性的要求，在黨內(nèi)法規(guī)制定的時候一樣需要嚴格遵守。

經(jīng)過多年實踐，我國黨內(nèi)法規(guī)的制定在科學性原則的實現(xiàn)方面作出了很多舉措，但是，客觀說相對于立法科學性原則而言，目前在我國黨內(nèi)法規(guī)制定的條例中尚沒能完全將實踐檢驗、行之有效確保規(guī)范制定科學性原則實現(xiàn)的措施、作法固定化、立法化。筆者認為應該將實踐中行之有效的確保黨內(nèi)法規(guī)制定科學化原則實現(xiàn)的作法、措施進行認真梳理、總結(jié)、加工，使之上升為規(guī)范性文件條款，以明確地規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定。另外，筆者認為，我國立法工作相對于黨內(nèi)法規(guī)的制定而言，實踐訓練相對較頻繁、規(guī)律，因此經(jīng)驗和教訓積累得相對較多，2015年修正后頒行的《立法法》對立法科學性原則的實現(xiàn)設置了機制。比如從立法的程序上設置保障，保證立法的科學性：加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。筆者建議黨內(nèi)法規(guī)的制定也可以參照國家法律制定中科學化原則實現(xiàn)的作法，以更好地保障黨內(nèi)法規(guī)制定的科學化。

二、補足黨內(nèi)法規(guī)制定民主化的機制

黨內(nèi)民主是我黨的一貫優(yōu)良傳統(tǒng)，所謂黨內(nèi)民主一般意指各黨員和所有黨的組織的意愿、主張的充分表達以及各黨員個體和黨組織的積極性、創(chuàng)造性的完全發(fā)揮?，F(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“堅持發(fā)揚黨內(nèi)民主，集中全黨智慧”，指出：“中國共產(chǎn)黨所有黨員不論其職務高低，都享有黨章規(guī)定的權(quán)利并應履行黨章規(guī)定的義務”，“黨的各級領導機關應由選舉產(chǎn)生、黨的各級委員會均實行集體領導和個人分工負責相結(jié)合、黨內(nèi)討論決定問題實行少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則、任何黨員都有權(quán)了解和直接參與黨內(nèi)事務的權(quán)利”，這些規(guī)定較好地保障了黨內(nèi)民主的實現(xiàn)。無容置疑，黨內(nèi)法規(guī)的制定是黨內(nèi)事務之表現(xiàn)形式，黨內(nèi)法規(guī)的制定理應堅持民主原則。2013年頒行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是現(xiàn)行規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范性文件依據(jù)，在該規(guī)范性文件的第七條明確了制定黨內(nèi)法規(guī)應當遵循的基本原則，其中第六項對黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化原則予以明確規(guī)定，即黨內(nèi)法規(guī)的制定應該“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一”，同時《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》還將黨內(nèi)法規(guī)制定應堅持的民主化基本原則在黨內(nèi)法規(guī)制定的程序中予以明確，以期實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三章“起草”第十六條明確規(guī)定：“起草黨內(nèi)法規(guī)，應當深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調(diào)查研究可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構(gòu)開展”，第十九條明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內(nèi)法規(guī)草案，應當充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式”，這些規(guī)定使黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化原則較好地得到了保障。但是，客觀地說，僅僅依靠《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是很難完全實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化原則的，現(xiàn)行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》僅僅三十六條，對黨內(nèi)法規(guī)制定的重大問題均進行了粗線條規(guī)定。但是法規(guī)制定的民主化原則的實現(xiàn)有賴于一套精細的張揚民主因子的規(guī)則才可以實現(xiàn)，民主需要依靠黨內(nèi)生活的民主、黨內(nèi)議事的民主、黨內(nèi)表決的民主、黨內(nèi)決策的民主等諸多精細的民主規(guī)則設計才可以真正確保，否則民主也可能停留在形式上。我們黨一直堅持黨內(nèi)民主，同時將民主原則貫穿于國家、社會治理中，具有豐富的民主經(jīng)驗和民主訓練，應該講這些民主經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為具體、細致的民主規(guī)則，并在黨內(nèi)法規(guī)的制定中予以落實。筆者認為，目前應該將這些黨內(nèi)法規(guī)制定的民主形式方面規(guī)定更進一步精細化，比如關于黨內(nèi)法規(guī)制定的座談會召開機制、論證會舉行規(guī)則等等，總之，使黨內(nèi)法規(guī)制定的民主化粗線條規(guī)定進一步細化，使之成為具有操作性和指導意義的具體規(guī)則，才可以更好地確保民主化原則落地實現(xiàn)。

相對于黨內(nèi)法規(guī)制定的民主原則實現(xiàn)而言，我國國家立法的民主原則實現(xiàn)其保障機制更明確。《立法法》第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@一規(guī)定表明，立法的內(nèi)容應當體現(xiàn)和反映民意，在立法過程中應當充分發(fā)揚民主，保障人民通過多種途徑參與并監(jiān)督國家的立法活動。 針對立法主體的民主性、立法內(nèi)容的民主性和立法程序的民主性這三方面基本內(nèi)容的實現(xiàn)，在長期的立法實踐中已經(jīng)外化為具體的規(guī)則、技術(shù)或者技藝。以立法主體的民主性為例。人民是立法的主體，立法權(quán)從根本上來說屬于人民，由人民行使，為了確保立法權(quán)由人民行使，我國憲法、人民代表大會組織法等明文規(guī)定了立法機關及其組成人員需經(jīng)民主程序產(chǎn)生。人民有權(quán)對自己選出的公職人員進行監(jiān)督和罷免。目前在機制上有一套行之有效的人民代表選舉規(guī)則，也有人民監(jiān)督和罷免自己選出的代表的一套機制，較好地保障了立法主體成員構(gòu)成能夠體現(xiàn)民意，實現(xiàn)民主。再比如，在地方立法方面，近年來各地探索、創(chuàng)新，在民主化原則實現(xiàn)方面有多種舉措，不少舉措已經(jīng)總結(jié)為地方立法規(guī)程，比如地方立法聽證制度，“立法聽證制度，是指立法主體在立法過程中，聽取政府官員、專家學者、當事人、利害關系人以及其他人員的意見，從而為立法主體制定規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種制度，”[2]中外學者對立法聽證制度的作用的闡述十分豐富。美國學者D·杜魯門認為立法聽證制度的作用主要包括：一是從政策和技術(shù)上向委員會就法案的條款、名詞等作出正確的解釋;二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內(nèi)容;三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段。立法聽證制度的這三項作用被公認為三大功能：解釋功能、傳播功能和安全閥功能。[3]我國有學者認為立法聽證的作用主要可概括為：第一，協(xié)調(diào)立法矛盾。第二，加強立法的民主化。第三，實現(xiàn)立法程序的科學化。第四，加強政治溝通。[4]還有學者從價值性及技術(shù)性兩個層面對立法聽證制度的功能進行了闡述，認為立法聽證制度的價值性功能包括擴大公民參加、加強直接民主;加大信息傳播、實現(xiàn)透明立法;關注利益協(xié)調(diào)、促進社會公平。技術(shù)性功能包括降低政治爭議、力求規(guī)范立法;技術(shù)專家相助、以便理性立法;加強職權(quán)行使、增進立法效率。[5]毋容置疑，上述學者們的闡述是深刻的。筆者認為立法聽證制度或者該極具有操作性的機制很大地使得立法民主性原則得以實現(xiàn)。目前我國不少省市頒行了地方立法聽證條例，使得地方立法聽證有規(guī)可循，如《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》、《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務委員會立法聽證條例》、《吉林省人大常委會立法聽證規(guī)則》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會法制委員會立法聽證規(guī)則》等等。筆者建議黨內(nèi)法規(guī)的制定也應該借鑒確保在國家立法和地方立法民主性原則實現(xiàn)的機制，精細設計黨內(nèi)法規(guī)制定民主化原則落實的機制。

三、建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)清理和評估機制

黨內(nèi)法規(guī)的清理和評估機制是黨內(nèi)法規(guī)科學理性、始終與時代同步的保障機制，沒有這一保障機制，制定時再科學、再民主的黨內(nèi)法規(guī)也不可能永久保持正確性和始終契合社會發(fā)展的實際。只有黨內(nèi)法規(guī)始終永葆正確、理性，始終與經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展相適應，其自身才是一個完美匹配的整體體系，其與國家法律沖突的可能性才會降低到極小程度。我國現(xiàn)行法律制定、修改、補充、廢止、適用過程中，亦即國家法律運行過程中已經(jīng)逐漸形成了法律清理和評估的機制，在地方立法中法的評估機制已經(jīng)有了地方性規(guī)范，地方立法評估的實踐已經(jīng)展開有十余年歷史，筆者認為可以借鑒法律清理和評估的經(jīng)驗做法和規(guī)則設定，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的清理和評估機制。下面針對法律清理和立法評估簡單作以介紹。

法的清理價值明顯。其一，可以保證法與經(jīng)濟社會同步發(fā)展。法律作為上層建筑現(xiàn)象，是經(jīng)濟基礎的反映同時也必須服務于經(jīng)濟基礎。經(jīng)濟基礎不可能不隨著經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展，因此當經(jīng)濟基礎發(fā)生了變化，法律也必須相應地發(fā)生變化，已經(jīng)頒行的法律理應該廢的廢、該改的改、該立的立，只有如此才能更好地適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，跟上時代的節(jié)拍。法只能隨著社會的發(fā)展而不斷地制定、補充、修改和廢止，才能與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)相適應。而要決定在某一領域內(nèi)制定補充、修改和廢止哪些法律，其基礎和前提是對該領域的現(xiàn)行法律、法規(guī)進行全面系統(tǒng)的清理，亦即摸清現(xiàn)有立法的家底，如果家底不清則就無法確定哪些法律仍然是適合社會需要而可以繼續(xù)有效的、哪有法律存在嚴重問題或者與社會嚴重脫節(jié)而不得不廢止的、那些法律已經(jīng)不完全適合社會需要而需要著手修改抑或補充完善的;其二，法的清理是保證法有效執(zhí)行、使用和遵守的基本舉措之一。無容置疑，法律能夠得到有效的執(zhí)行、使用、遵守，與法律規(guī)范的好壞有著十分之間的關系，如果一部法律的內(nèi)容陳舊過時，嚴重脫節(jié)了經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，人們將不愿意執(zhí)行、適用、遵守，既使采取采用強制手段，迫使人們執(zhí)行、適用和遵守，其付出的社會代價也是很大的，也一定是不利于經(jīng)濟社會的發(fā)展和對經(jīng)濟和對社會關系的有效規(guī)范。如果不同的法律部門之間或同一法律部門不同法律之間相互矛盾、沖突，就會出現(xiàn)所謂法律打架的問題，就必然會造成人們的行為無所適從，因此通過法律清理有利于實現(xiàn)有法可依、執(zhí)法必嚴，違法必究、執(zhí)法必公，可以維護法律的權(quán)威，確保法治國家的順利建設;其三，法的清理是促進中國特色的法律體系和諧與統(tǒng)一的重大舉措，正如有學者所謂：“一國法律體系中的不同一部門法律之間，同一法律部門內(nèi)部各個法律文件是有不同國家機關，在不同時期根據(jù)當時的實際情況制定的，因而在立法目的、具體內(nèi)容、結(jié)構(gòu)形式等方面不可避免的會存在矛盾沖突”，[6]這種難以在立法時避免的沖突或者不可能不有的沖突，通過清理能夠被及時發(fā)現(xiàn)，進而針對性采取對策，啟動法的創(chuàng)制、修改、補充或者廢止機制，以消弭不同法律部門之間或者同一法律部門之間的矛盾和沖突，進而實現(xiàn)了國家法律體系的統(tǒng)一和諧。

現(xiàn)行《立法法》第三十九條對立法前（表決前）評估機制予以規(guī)定，該法第六十三條對立法后評估機制予以規(guī)定。尤其重要的是，在長期地方立法實踐中，地方立法評估機制已經(jīng)大多數(shù)省市正式建構(gòu)并真正實施。相對于國家法律的清理和評估而言，黨內(nèi)法規(guī)的清理和評估經(jīng)驗積累還不足。新中國成立以來，尤其是國家實行改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)生了舉世公認的巨大變化，適應時代發(fā)展，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改活動也加快了進程、提高了頻率，這是加強黨的制度建設所必須的，也是我們黨能夠正確領導國家、引導社會所必要的，改革開放以來我們黨在各個歷史時期制定了大量的黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)隨著國情、社情和黨情的變化，目前為止，到底哪些黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)同現(xiàn)在的實際情況不甚完全適應，有滯后于時代之嫌，我們尚沒有認真、全面的進行過清理、整理，正如有學者所謂：“目前黨內(nèi)法規(guī)到底有多少，哪些仍然適用，哪些已經(jīng)同現(xiàn)行的憲法法律產(chǎn)生了抵觸，這些都需要對黨內(nèi)法規(guī)進行全面的清理評估”。[7]

雖然在2012年中共中央辦公廳頒行了《關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，該意見較好地引導規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)的清理。2013年5月27日通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)的清理與評估作出粗線條設計，但是客觀說黨內(nèi)法規(guī)的清理、評估尚不可說已有科學、規(guī)范的清理機制，筆者認為，應該在黨內(nèi)法規(guī)清理實踐經(jīng)驗基礎上，借鑒國家法律清理和評估機制，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的清理機制和評估機制，確保黨內(nèi)法規(guī)契合國情、反映民意，同時與時代合拍。

四、落實黨內(nèi)法規(guī)的違憲性審查機制

無容置疑，黨應該在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。2013年5月頒行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（下簡稱《備案規(guī)定》）對于推進黨的建設制度化、規(guī)范化，提高黨科學執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，意義重大?！秱浒敢?guī)定》黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的原則、范圍、期限、審查、通報等提出了具體要求，《備案規(guī)定》第十四條明確規(guī)定：“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”，客觀說，黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制與國家法律備案審查機制之銜接聯(lián)動機制的建構(gòu)，可以做到黨內(nèi)法規(guī)的有備必審和有錯必糾，從而維護了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與和諧。但是，客觀說我國黨內(nèi)法規(guī)的備案審查實踐踐行較短暫，經(jīng)驗累積尚不足，同時關乎黨內(nèi)法規(guī)備案審查的具體機制《備案規(guī)定》并沒有作以設計和安排，可以說我國黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作在落實方面還缺乏精細的保障措施。2011年5月，全國人大常委會借鑒發(fā)達國家成功的法治經(jīng)驗，建立了全國人大常委會法規(guī)備案審查室，該工作室不僅負責法規(guī)備案，更重要的是審查下位法和上位法尤其是憲法的沖突和抵觸。全國人大常委會法規(guī)備案審查室現(xiàn)有編制20余人，隸屬全國人大常委會法制工作委員會，是與國家法室、行政法室、刑法室、民法室等并列的局級單位。按照《立法法》規(guī)定，對于法規(guī)的審查權(quán)仍由各專門委員會行使，由國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大、中央軍委五大機構(gòu)提出審查要求，由社會上的公民、法人、其他社會組織提出審查建議。法規(guī)審查備案室所承擔的職責是對這些審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查，這項工作原來由秘書局負責，現(xiàn)在交由專門成立的機構(gòu)負責，這表明對法規(guī)的違法違憲審查工作更加明確，力度加大。正如有學者所言：“法規(guī)審查備案專門機構(gòu)的設置，使違法違憲審查進入規(guī)范化、可操作化渠道，同時更具剛性，這意味著真正意義上的違憲審查，成為一種可能?！盵8]不可否認我國所設立的備案審查制度存在著天生缺陷，學界對此論述頗多，筆者無意展開討論。目前學界針就我國現(xiàn)行的違憲違法審查機制建構(gòu)進行了理論探討，我們應該在我國備案審查實踐經(jīng)驗的基礎上，借鑒西方法治發(fā)達國家違憲違法審查機制，建構(gòu)自己的科學理性的違憲違法審查機制。毫無疑問，國家法律違憲審查機制和黨內(nèi)法規(guī)違憲審查機制的科學設置及其實踐踐行，以及二者銜接協(xié)調(diào)機制的真正構(gòu)建與實施，一定可以極大地避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突。

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