閆夏

摘 要：發(fā)展農村基層民主，實現(xiàn)農民當家做主的民主權利，是整個中國特色民主政治建設的重大問題。從黨的十一屆三中全會到1987年黨的十三大期間，中國共產黨通過確立農村自治組織地位、將權力下放調動農民積極性、讓農民在實踐中提高民主能力等渠道，逐步探索出以村民自治為核心的農村基層民主。

關鍵詞：農村;基層民主;民主建設

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）04-0035-03

發(fā)展農村基層民主，實現(xiàn)農民當家做主的民主權利，是整個中國特色民主政治建設的重大問題。改革開放以來，農村基層民主政治建設在黨的帶領下取得了令人矚目的成就。農村基層民主體現(xiàn)了我國人民直接當家做主的基本權利，是中國特色社會主義制度下的民主制度和廣泛實踐。1978年至1987年間我黨對農村基層民主建設的探索奠定了扎實的思想動力、組織保障和制度基礎。

一、村民自治制度的創(chuàng)設

村民自治是農村基層民主建設的主要方式。村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的主要內容。從黨的十一屆三中全會到1987年黨的十三大期間，中國共產黨在吸取歷史教訓和總結群眾創(chuàng)造性實踐的基礎上，創(chuàng)立了村民自治制度，由此開始了關于農村基層民主建設思想的理論探索。

（一）村民自治組織的萌芽

改革開放后，隨著農村經濟體制的改革，在政治和社會領域也相應地出現(xiàn)了變化。延續(xù)多年的人民公社“政社合一”的管理體制被廢除，這一方面有助于解除對農業(yè)生產力發(fā)展的束縛，另一方面，農村的公共事務由誰管理、怎樣管理也成為一個迫切需要解決的問題擺在人們面前。尤其是在一些落后的地區(qū)，偷盜賭博等現(xiàn)象屢見不鮮。面對這種局面，在廣西宜山（現(xiàn)宜州區(qū)）、羅城一帶的村民自發(fā)地組織起來，摸索出一種適應家庭生產的新組織，這樣，中國第一個村民委員會悄然誕生。

當時的合寨村原為合寨生產大隊，有11個自然村，41個生產大隊，如此大的規(guī)模，再加上地處三縣交界之初，管理自然成了大問題。隨著“分田到戶”的興起，打破了原有的利益格局，迅速弱化了人民公社原有的組織力和凝聚力，新的秩序難以建立，一時間造成社會動蕩不安。而且，20世紀六七十年代以后，大多基層干部為避免再遭批判，干脆放任不管。因此，獲得自由的農民自發(fā)組織起來，積極尋求出路，擺脫困境。最早組織起來的是果地和果作這兩個自然村。由八個生產隊組成的果地村，由群眾推選出治安帶頭人，隨后又通過召開全村戶主會議選出治安帶頭人，并在1980年1月20日的全村會議上，訂立了村規(guī)民約。相比之下，果作村的做法規(guī)范了許多。果作村成立了一個新的組織——村民委，由正、副隊長，會計，出納等6人組成。由群眾無記名方式選舉產生，并在1980年7月14日召開全村大會，通過了村規(guī)民約和封山公約。這些村民自我管理的章程，使村內秩序很快好轉。而且村民委（后更名為村委會）還為大家辦了不少實事，例如造林筑路，興修水利，解決照明用電等。

這種自發(fā)的組織得到了中央，尤其是主持政法工作的彭真的重視，在他的指導下，全國人大常委會和民政部分別進行調查研究。民政部專門到村委會的發(fā)源地廣西合寨村進行調研并提交了報告。中央總結推廣，在許多地方建立村委會試點。1981年，中共十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中提出，要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主，特別要著重努力發(fā)展各城鄉(xiāng)企業(yè)中勞動群眾對于企業(yè)事務的民主管理?！盵1]村民自治這一偉大的嘗試，以及在實踐中建立起來的民主規(guī)則，對我國基層民主的建設意義深遠。

（二）村民自治組織的憲法依據

在黨中央的推動下，1982年通過的《中華人民共和國憲法》（史稱“八二憲法”）?！皩鶎用裰鹘ㄔO提供了明確的憲法依據。在農村基層民主建設方面，“八二憲法”規(guī)定要改變農村政社合一體制，設立鄉(xiāng)政權，明確了村民委員會的基層群眾性自治組織的地位和作用。村民委員會在憲法中的確定大大提升了其法律地位，對于農村基層民主的發(fā)展起了重要作用。

“八二憲法”中明確規(guī)定，“居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定。”[1]“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維持社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”[1]這些規(guī)定確認了村民委員會的地位和任務，使群眾自治組織得以合法化，從而形成了村民自治制度。

通過根本大法的形勢科學總結村民自治制度，確認村民委員會的地位，保障村民基本權利，是黨中央審時度勢，推進農村基層民主建設的重要步驟。這樣農村基層政權體制發(fā)生重大變化，為以后農村基層民主建設提供了必要的組織載體。

（三）村民自治的試點和推行

為了推進以村民自治為核心的農村基層民主的發(fā)展，黨和政府相繼出臺了一系列的法規(guī)和文件。1983年10月，中共中央發(fā)出《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》對村委會如何建立、開展，以及工作的范圍、職能職責的具體的要求，表明黨開始逐步探索適合中國國情，適應農村市場經濟社會發(fā)展需求的農村基層民主之路。

1986年，中共中央、國務院發(fā)布《關于一九八六年農村工作的部署》對進一步推進農村基層民主做出部署，規(guī)定了“鄉(xiāng)政”的職責范圍，明確把政社分開，以符合市場經濟的要求。1986年9月，中共中央、國務院發(fā)布《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，針對部分村委會組織中存在的渙散、不健全，無人負責的現(xiàn)象，提出要進行思想整頓和組織整頓。通知還首次對群眾自治組織進行了包括自我教育、自我管理、自我建設、自我服務的“四個自我”概括。總的來講，這一階段的理論和實踐成果對以后農村基層民主的建設起到了奠基的作用。到1986年底，全國建立村委會866 130個[2]。

二、農村基層民主建設中的關鍵環(huán)節(jié)

1978年到1987年間，中國共產黨對于如何實現(xiàn)以村民自治為核心的農村基層民主進行了初步探索，其主要思想體現(xiàn)在黨要指導農民在實踐中提高民主能力、要通過權力下放調動農民積極性等方面。

（一）提升村民民主能力，以村民自治為路徑

在黨和國家出臺村民自治制度的過程中，彭真是關鍵人物。他是最早發(fā)現(xiàn)群眾自治這一創(chuàng)舉價值的高層領導人。他主持制定了《村民委員會組織法》，大力倡導村民自治，堪稱我國農村基層民主制度的首倡者、開拓者和奠基者。

社會主義民主的本質是人民當家做主，農村基層民主的基本內涵就是農民在自己生活的農村當家做主。對于如何實現(xiàn)人民當家做主，彭真提出了自己的看法。1987年11月，第六屆全國人大常委會第二十三次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》進行了審議。彭真明確指出：“十億人民如何行使民主權利，當家做主，這是一個很大的根本的問題。”[3]他認為最基本的是兩個方面：一方面，十億人民通過他們選舉出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權利。另一方面，要在基層實行群眾自治，由群眾自己直接行使民主權利，群眾的事情由群眾自己依法去辦。

針對懷疑群眾民主能力的觀點，彭真進行了有力地反駁。他說：群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高[4]。他認為，農民的議政能力要在實踐中循序漸進地取得進步。而對于農村基層民主實踐的重要性，他指出，把村民委員會辦好，等于辦好八億農民的民主訓練班。使之養(yǎng)成民主的習慣，這是發(fā)展社會主義民主的一項重要的基礎工作。這種相信群眾的民主能力，讓群眾在民主實踐中不斷提高民主水平的思想，成為以后黨關于基層民主建設一以貫之的指導思想，極大地推動了農村基層民主的進程。

（二）激發(fā)農民活力，以權力下放為根本依托

改革開放之初，基于缺乏民主導致國家政治和社會生活缺乏活力、人民沒有積極性的弊病，黨中央突出強調要通過發(fā)展民主下放權力、調動基層群眾的積極性。在農村基層民主建設上也是如此。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕會上的講話中指出：“不但應該使每個車間主任、生產隊長對生產負責任、想辦法，而且一定要使每個工人農民都對生產負責任、想辦法?！盵5]

針對一些干部在工作中出現(xiàn)官僚主義，造成權責不明、個人凌駕于組織之上，挫傷人民的積極性等一些問題，1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上講道：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部?！盵5]他指出，對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，是我們取得人民信任的前提。1986年9月，鄧小平在《關于政治體制改革問題》中談道，“政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義?！盵6]“領導層有活力，克服了官僚主義，提高了效率，調動了基層和人民的積極性，四個現(xiàn)代化才真正有希望。”[6]這里首次提出權力下放，讓群眾監(jiān)督干部的制度，杜絕在實際工作中走過場的形式主義，對農村基層民主的發(fā)展起了重要作用。

1987年6月12日，鄧小平會見南斯拉夫共產主義者聯(lián)盟中央主席團委員科羅舍茨時談道：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性，”[6]“調動積極性，權力下放是最主要的內容?！盵6]1987年8月29日，鄧小平會見意大利共產黨領導人約蒂和贊蓋里時談道：“把權力下放給基層人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主?！盵6]黨的十三大報告也強調：“現(xiàn)階段社會主義民主政治的建設，要著眼于實效，著眼于調動基層和群眾的積極性?！盵7]調動農民積極性，激發(fā)農民參與政治的熱情，這樣有利于增強農民群眾的主人翁意識，激發(fā)農民首創(chuàng)精神，推進農民基層民主建設有序發(fā)展。

三、農村基層民主建設的歷史成就與現(xiàn)實展望

十一屆三中全會之后，在農村基層民主建設的過程中，農民的主人翁意識被喚醒，農民參與政治的熱情空前高漲，農村基層民主建設有了一個良好的開局。與改革開放前相比，這一階段農村基層民主建設有了很大的進步和發(fā)展，回看這一階段農村基層民主建設的發(fā)展歷程，為我們提供了寶貴的經驗。

（一）理論、實踐跨步向前的歷史回響

從黨的十一屆三中全會到1987年黨的十三大期間，中國共產黨從農村實踐中吸取經驗和教訓，在農村基層民主建設方面取得了卓越成就。

第一，農村基層民主在實踐中得到了理論創(chuàng)新。中華人民共和國成立初期，以村級政權為基層組織的農村政權的建立，帶有比較濃重的依靠大規(guī)模的政治運動、以政治動員的方式開展工作的特定時代烙印，農民的民主意識還很淡薄。隨著改革開放的推進，在原有的利益格局被打破，新的秩序還沒有建立的情況下，農民自發(fā)摸索出的村民自治組織已逐漸成為我國進行政治體制改革的一個重要經驗來源和理論依據。

第二，農民在實踐中提高了民主能力。1958年后，“政社合一”的人民公社制度的建立，強化了黨的自上而下的領導。同時，20世紀六七十年代，以階級斗爭為綱的主張，不僅違背了社會主義民主的真正本意，而且忽視民主的制度化和法律化建設。而村民自治制度的實行，其重要價值就在于尊重農民的主體地位，調動農民積極性，使農民意愿有了一個得以表達的平臺，農民真正享受到了人民當家做主的權利，有序推進農村基層民主建設的發(fā)展。

第三，農村基層民主建設逐漸與經濟和社會環(huán)境相適應。中華人民共和國成立初期，隨著高度集中的計劃經濟體制的逐步建立，嚴重制約著農村基層民主的發(fā)展。尤其在20世紀六七十年代，在國家的民主政治建設遭到破壞的情況下，農村基層民主建設也陷入危機之中。十一屆三中全會之后，中國共產黨對農村經濟體制進行了改革，與之相適應，政治體制改革也悄然興起，可以說，村民自治的興起是對農村實行家庭聯(lián)產承包責任制的回應，廣大農民充分享有民主權利，運用法律法規(guī)共同參與管理本村的事務，既提高了自身的民主素養(yǎng)，同時對緩解當時農村的社會矛盾和保持農村經濟高速穩(wěn)定增長也起到了重要作用。

（二）基層民主建設多元互動的歷史啟示

這一階段的實踐積累了具有中國特色的農村基層民主建設的經驗，回顧這段歷史，我們會發(fā)現(xiàn)這一時期農村基層民主建設的探索具有開拓性的意義，為我們留下了寶貴的財富。

首先，吸納精英充實農村基層黨組織。十一屆三中全會之后，農村基層民主的悄然發(fā)展，改變了過去農村“一言堂”的局面，涌現(xiàn)出一批農村精英參與村務管理，為農村基層黨組織注入了新的血液，使農村基層黨組織有了長足發(fā)展。而且，黨的十三大之后，黨中央領導集體秉承了這個做法，農村基層黨組織既發(fā)揮了連接政府與群眾的紐帶作用，又起到了群眾監(jiān)督政府的延伸作用，使農村基層民主建設有了重要的組織保障。

其次，推進農村基層人民民主與黨內民主雙向推進。改革開放后，村民自治發(fā)展的動力是由于農村經濟秩序的重建，引發(fā)村民對自己的切身利益的關注。這種人民民主的發(fā)展也帶動了農村基層黨組織的發(fā)展，例如，1990年代湖北省隨州市的“兩推一選”制度和山西省河曲縣的“兩票制”都是為解決村務混亂，村干群關系緊張和村民上訪增多等問題而產生的?？梢哉f，人民民主的發(fā)展，改變了過去村支部書記由黨員選舉或由上級黨委任命產生的缺乏民意的局面，將公平競爭機制納入了黨內基層民主，激發(fā)了黨內民主的活力。

再次，農村基層民主建設的硬功夫——法治建設。改革開放之初，黨和國家領導人就充分認識到法治對農村基層民主建設的保障作用，以根本大法的形式確立其地位。而在實踐中一些群眾法制觀念的淡薄，對民主的認識不夠，而且法制的不健全導致對一些領導缺乏監(jiān)督，這都嚴重影響了社會主義民主的建設，為此中國共產黨充分認識到法制建設是推進農村基層民主建設實現(xiàn)長效發(fā)展的重要條件。同時，黨中央還逐步認識到僅僅加強制度建設是不夠的，還要進行法制宣傳，提高干部和群眾的法制觀念和民主意識。彭真指出，“一個社會主義國家，實行社會主義民主，如果群眾不掌握法律，不能嚴肅依法辦事，不能監(jiān)督法律的實施，怎么也不行?！盵7]

改革開放后，以村民自治為核心的農村基層民主建設的實踐，使我們不難看出，農村基層民主的發(fā)展已經具備了一定的組織基礎和制度保障。隨著經濟社會的繼續(xù)發(fā)展，中國特色民主政治建設更是中國現(xiàn)代化建設的重要組成部分，尤其在當前全國人民都在為實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”而努力奮斗的時候，推進農村基層民主建設的發(fā)展，不僅是建設社會主義新農村的內在要求，更是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必然追求。新世紀新階段，廣大人民群眾的民主意識不斷增強，參與政治的熱情日益高漲，農村基層民主建設中會不斷出現(xiàn)一些新問題新情況。這種情況下，我們更應該在尊重農民群眾主體地位和創(chuàng)造精神的同時，加強和改善黨的領導，進行科學規(guī)劃和引導，使農村基層民主建設取得更大的成就。

參考文獻：

[1]中共中央文獻研究室.十二大以來重要文獻選編（上）[M].北京：人民出版社，1986：841，243，246.

[2]曾峻，梅麗紅.中國共產黨與當代中國民主：歷史與經驗[M].上海：上海人民出版社，2004：146.

[3]中共中央文獻編輯委員會.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991：607—608.

[4]白益華.彭真與村民委員會組織法的制定[J].百年潮，2006（1）.

[5]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1983：146，333.

[6]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：177，180，

242，242，252.

[7]中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編（上）[M].北京：人民出版社，1991：44，73.