姚萍

摘 要：公私合營(yíng)作為政府解決財(cái)政短缺問題的有效措施，在理論與現(xiàn)實(shí)上得到多方關(guān)注。結(jié)合近年來公私合營(yíng)模式的研究重點(diǎn)到運(yùn)行的影響因素，再到運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)管控與績(jī)效管理的相關(guān)國(guó)內(nèi)外前沿文獻(xiàn)，對(duì)其進(jìn)行梳理與分類，得出研究的缺陷問題，為未來的進(jìn)一步研究指明方向。

關(guān)鍵詞：公私合營(yíng);風(fēng)險(xiǎn)管控;績(jī)效研究

中圖分類號(hào)：F062.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）10-0015-04

公司合營(yíng)PPP（Public Private Partnerships）項(xiàng)目，是政府部門與私人部門合作，對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行政府購(gòu)買的創(chuàng)新融資模式。政府部門向私人部門購(gòu)買公共服務(wù)是對(duì)凱恩斯主義下政府赤字和持續(xù)通貨膨脹的應(yīng)對(duì)方法之一。該項(xiàng)目可以將國(guó)內(nèi)外私人部門的資本有效地吸納到政府部門，為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)提供資金支持，近些年被世界各國(guó)廣泛認(rèn)可，并迅速地發(fā)展起來。

一、相關(guān)研究綜述

英國(guó)是最早提出了 PPP模式的國(guó)家，通過使用其為政府部門提供了效率更高的公共產(chǎn)品或服務(wù)，為解決政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)問題提供了有效的幫助，為政府部門節(jié)約了大量的財(cái)政支出。但是，隨著PPP項(xiàng)目的大量使用，許多失敗的案例開始出現(xiàn)，政府部門開始收回已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的公共服務(wù)項(xiàng)目。實(shí)踐證明，PPP項(xiàng)目應(yīng)該是公共部門與私人部門之間的合作，如果打破原先兩者之間配合，將公共產(chǎn)品與服務(wù)完全推向市場(chǎng)化，那么公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量與效益將無法保證，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷加大，隨時(shí)可能導(dǎo)致失敗。

近二十年以來，國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP模式的相關(guān)理論研究逐漸增多，主要著眼于PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式與機(jī)制、項(xiàng)目合作范圍與邊界、購(gòu)買公共服務(wù)與改革等方面。王名與樂園（2008）從獨(dú)立、競(jìng)爭(zhēng)視角，將PPP項(xiàng)目的政府購(gòu)買劃分為兩部分。韓俊魁（2009）在此基礎(chǔ)上，將PPP合作劃分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、體制內(nèi)合作、體制外按需購(gòu)買三種模式。林閩鋼和周正（2014）將國(guó)外PPP的項(xiàng)目運(yùn)行歸納總結(jié)為競(jìng)爭(zhēng)、談判與合作三種，提出“補(bǔ)需”和“補(bǔ)供”兩種購(gòu)買路徑。賀勇等（2015）認(rèn)為，政府購(gòu)買私人部門的公共服務(wù)應(yīng)建立孵化機(jī)制、項(xiàng)目選擇機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在項(xiàng)目合作范圍與邊界的界定上，句華（2008）認(rèn)為，對(duì)于購(gòu)買范圍應(yīng)該以交易成本理論來劃分。魏娜和劉昌乾（2015）提出，非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的基本公共服務(wù)應(yīng)由政府直接生產(chǎn)，非排他性但具競(jìng)爭(zhēng)性以及非基本公共服務(wù)可以向私人部門購(gòu)買獲得。王叢虎（2015）提出，從政府職責(zé)、項(xiàng)目建設(shè)成本效益、公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)程度和扶持社會(huì)組織五個(gè)維度界定政府購(gòu)買私人服務(wù)的范圍與底線。在購(gòu)買公共服務(wù)與改革的探討上，王浦劬（2015）認(rèn)為，政府部門購(gòu)買公共服務(wù)是深化治理改革和優(yōu)化服務(wù)供給的重要途徑。徐家良和薛美琴（2015）發(fā)現(xiàn)，不同事業(yè)單位因公益性與資源依賴不同，在購(gòu)買中表現(xiàn)出剛性購(gòu)買、專項(xiàng)博弈和彈性競(jìng)爭(zhēng)的特征，這些研究奠定了PPP模式成功實(shí)施和良好發(fā)展的理論基礎(chǔ)。

二、影響PPP模式運(yùn)行的因素分析

Brown & Potoski（2003）運(yùn)用交易成本理論、市場(chǎng)理論對(duì)1997年ICMA政府購(gòu)買私人服務(wù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買私人服務(wù)能否成功影響因素包括服務(wù)類型、合同伙伴、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。Young & Macinati（2012）運(yùn)用公共選擇理論研究，對(duì)澳大利亞和意大利的政府醫(yī)療保健服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行了實(shí)證評(píng)估，發(fā)現(xiàn)管理技巧對(duì)購(gòu)買決策具有顯著影響。Rho（2013）利用績(jī)效評(píng)估理論，對(duì)德克薩斯州1 000個(gè)校區(qū)的政府教育服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)該購(gòu)買決策取決于教育環(huán)境、財(cái)政狀況和生源、價(jià)值、效率、市場(chǎng)、環(huán)境、供給等因素逐漸成為研究的核心。Jing & Savas（2009）比較了中美政府對(duì)合作提供服務(wù)的動(dòng)力，發(fā)現(xiàn)中國(guó)采取國(guó)家主導(dǎo)策略，而美國(guó)則是競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向。Hefetz & Warner（2012）通過ICMA2007年政府PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)除普遍認(rèn)為的服務(wù)特征、資產(chǎn)專用性與合同管理外，購(gòu)買公共服務(wù)還受市場(chǎng)、公民、地區(qū)特征的驅(qū)動(dòng)。Bart（2013）證實(shí)了Warner的觀點(diǎn)，他利用荷蘭相關(guān)PPP項(xiàng)目訪談數(shù)據(jù)，評(píng)估了政府外包的動(dòng)力，發(fā)現(xiàn)除公共選擇和交易成本外，它還受效率、制度環(huán)境、服務(wù)供給穩(wěn)定性等其他因素影響。

黎熙元（2011）在對(duì)廣州的案例分析中發(fā)現(xiàn)，屬地管理的問題會(huì)導(dǎo)致政府參與PPP項(xiàng)目購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)會(huì)與屬地社區(qū)管理制度產(chǎn)生沖突。楊燕綏和李海明（2013）對(duì)中美醫(yī)療保險(xiǎn)外包進(jìn)行比較，提出了PPP項(xiàng)目的治理機(jī)制。楊欣（2010）以美國(guó)為例，分析了PPP項(xiàng)目的政府責(zé)任，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)、程序規(guī)制等是政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。張汝立和陳書潔（2010）梳理和總結(jié)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)要以非營(yíng)利組織為合作伙伴、以彈性磋商和硬性約束為保障機(jī)制、重視參與主體的多樣化。

三、對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究

關(guān)于PPP模式相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的檢視，信任、合同完備程度、市場(chǎng)、服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、治理模式逐漸被納入了研究視野。研究主要聚焦在了對(duì)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)影響因素的歸納。許多學(xué)者使用仿真與博弈的數(shù)學(xué)方法，通過建立模型研究答案。

Romzek與Johnston（2005）利用德克薩斯州政府PPP項(xiàng)目檢驗(yàn)了信任度與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)信任度越高風(fēng)險(xiǎn)越小;信任融入PPP項(xiàng)目有助于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)控制。Brown、Potoski與Slyke（2007）通過對(duì)紐約國(guó)家心理健康中心的PPP項(xiàng)目調(diào)查統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)除信任度外，合同完備程度直接影響項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn);公私合營(yíng)是一個(gè)復(fù)雜的整體行動(dòng)項(xiàng)目，政府部門容易陷入逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。Johnston與Girth（2012）評(píng)估了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響，通過訪談市政府67項(xiàng)PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人得出結(jié)論，創(chuàng)新、提高市場(chǎng)管理策略能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。Hodge（2004）構(gòu)建了PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，發(fā)現(xiàn)PPP風(fēng)險(xiǎn)緣于商業(yè)利益與公共治理的矛盾。Hefetz與Warner（2008;2014）利用ICMA 2007年數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了合同復(fù)雜性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響，提出用混合購(gòu)買的手段降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。Amirkhanyan & Lambright（2012）評(píng)估了100多個(gè)有關(guān)兒童護(hù)理的PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、管理能力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的形成有顯著的影響。Farneti與Young（2008）探討了風(fēng)險(xiǎn)與政府監(jiān)管模式的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)不同的監(jiān)管方式可以解決不同類別的風(fēng)險(xiǎn)。Johnston（2009）檢驗(yàn)了澳大利亞PPP風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)公共利益、可預(yù)知性、政治環(huán)境和政策安排都可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。Chen與Hubbard（2012）分析了中國(guó)PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境、資源依賴決定權(quán)力關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分配。Albalate等（2013）通過水供給項(xiàng)目檢視了PPP風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)人工成本的影響最大。

在國(guó)內(nèi)，相關(guān)研究主要集中在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類別的劃分、識(shí)別以及風(fēng)險(xiǎn)防范、具體影響因素等。句華（2010）分析了政府購(gòu)買私人項(xiàng)目的適用范圍，從資產(chǎn)專用性、交易頻率、服務(wù)度量難易方面對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。周?。?010）提出，PPP項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)缺乏、機(jī)會(huì)主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險(xiǎn)，可以通過構(gòu)建防范框架來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。詹國(guó)彬（2011）認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)劃分為道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、新壟斷風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)不公平風(fēng)險(xiǎn)和政治合法性風(fēng)險(xiǎn)，可以通過監(jiān)管能力和競(jìng)爭(zhēng)程度來識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。明燕飛等（2010）研究了服務(wù)外包中的交易成本，提出應(yīng)當(dāng)建立公平、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來突破交易成本困境。徐姝（2011）則認(rèn)為，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)主體，完善風(fēng)險(xiǎn)客體，辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)因素是解決交易成本難題的可行路徑。楊安華（2014）梳理了多國(guó)PPP項(xiàng)目的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范、回購(gòu)的趨勢(shì)進(jìn)行了論證。

由于PPP模式的特點(diǎn)，所以項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)的過程中，參與主體多、建設(shè)周期長(zhǎng)、不可確定風(fēng)險(xiǎn)因素多、投資額也較大，因此能否在項(xiàng)目的各參與主體間對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有效、合理地進(jìn)行區(qū)劃、分擔(dān)，是PPP模式成敗的直接影響因素。有關(guān)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，相關(guān)理論研究較為單一。Shaoul（2012）提出，確切地對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門的程度進(jìn)行評(píng)價(jià)是困難的。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在實(shí)踐中的應(yīng)用也不太理想。Tiong（1997）認(rèn)為，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的談判中，政府有意于將更多的風(fēng)險(xiǎn)向私人部門進(jìn)行轉(zhuǎn)移，特別是有些私人部門無法有效管控的風(fēng)險(xiǎn)，比如匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)NAO的調(diào)查報(bào)告也顯示，無法明確地通過數(shù)據(jù)判斷政府部門對(duì)私人部門的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移量的相關(guān)支付能否匹配。

在國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究中，鄧小鵬（2008）認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該遵循公平原則、歸責(zé)原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則、有效控制原則、風(fēng)險(xiǎn)成本最低原則、風(fēng)險(xiǎn)上限原則、直接損失承擔(dān)原則、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)動(dòng)態(tài)原則以及風(fēng)險(xiǎn)偏好原則。何壽奎（2006）研究認(rèn)為，公私合營(yíng)機(jī)制有助于降低PPP項(xiàng)目總風(fēng)險(xiǎn)，并給出了科學(xué)識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分解方法，提出項(xiàng)目參與主體之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)系數(shù)及收益配比。劉新平（2006）認(rèn)為，PPP模式在使用過程中，參與主體之間一般很難就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例達(dá)成一致，因此各參與主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)要有上限，具體風(fēng)險(xiǎn)由具備較強(qiáng)控制力的一方負(fù)責(zé)承擔(dān)，并且其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小需要與收益多少相匹配?？掠澜ǎ?008）研究認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中的政府部門在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段就應(yīng)該初步對(duì)于項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)估，并且提出針對(duì)性的監(jiān)督與控制結(jié)構(gòu)體系;根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)計(jì)分擔(dān)情況制定招標(biāo)文件，私人部門根據(jù)招標(biāo)文件評(píng)估自我風(fēng)險(xiǎn)然后再進(jìn)行投標(biāo)，政府部門選擇中標(biāo)者進(jìn)行談判，并總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則和模式。張■（2009）運(yùn)用數(shù)學(xué)模型找出了我國(guó)PPP項(xiàng)目中參與主體控制權(quán)配置與合作效率之間的關(guān)系，并指出當(dāng)出現(xiàn)私人部門逐利性時(shí)，在不同參數(shù)條件下，改變項(xiàng)目參與主體控制權(quán)的份額是提高項(xiàng)目合作效率最有效的方法。

四、對(duì)PPP模式績(jī)效的評(píng)判

關(guān)于PPP項(xiàng)目績(jī)效的評(píng)估，Siddiqi、Masud & Sabri（2006）發(fā)現(xiàn)，影響地中海國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)PPP項(xiàng)目績(jī)效的主要因素是官僚主義、私人參與者競(jìng)爭(zhēng)數(shù)量與質(zhì)量的缺乏、政府管制規(guī)范不足。Fernandez（2010）認(rèn)為，監(jiān)管、控制與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)PPP項(xiàng)目效益的影響不明顯。Steen與Smith（2012）對(duì)比了美國(guó)公共護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)與向私人部門購(gòu)買之間的績(jī)效差距，發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的效率并不比公共機(jī)構(gòu)自行建設(shè)來得高，該假設(shè)不成立。Gronberga&Jansena&Taylor（2012）采用隨機(jī)成本邊界法評(píng)估了德克薩斯特許經(jīng)營(yíng)學(xué)校與普通公立學(xué)校的教育績(jī)效，前者效率高的原因在于制約其的規(guī)制不多。Vanlandingham（2012）構(gòu)建了一個(gè)分析政府購(gòu)買私人服務(wù)的分析框架，通過佛羅里達(dá)兒童福利服務(wù)案例分析，項(xiàng)目的績(jī)效不佳原因是決策由政治方面決定，而私人部門執(zhí)行者會(huì)有大量的限制條款。Boyne與James（2013）驗(yàn)證了監(jiān)控行為與購(gòu)買績(jī)效的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)購(gòu)買績(jī)效與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)、資源充分性、績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)、合同管理與監(jiān)控存在關(guān)聯(lián)。

在國(guó)內(nèi)，舒奮與袁平（2010）通過寧波市77個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)案例的分析，對(duì)購(gòu)買績(jī)效進(jìn)行評(píng)判且聯(lián)立了PPP項(xiàng)目績(jī)效影響因素模型。魏中龍等（2011）運(yùn)用DEA方法和SOM技術(shù)，構(gòu)建了政府購(gòu)買公共服務(wù)投入與產(chǎn)出績(jī)效評(píng)估模型。王春婷（2012）構(gòu)建了政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，并以南京與深圳為例運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型檢驗(yàn)了績(jī)效與其影響因素的關(guān)系。

五、簡(jiǎn)評(píng)與展望

綜上所述，縱觀公私合營(yíng)模式從建設(shè)到運(yùn)行再到管理整個(gè)過程的研究，在項(xiàng)目合作過程中各項(xiàng)管控上國(guó)內(nèi)外學(xué)者們提供了大量有價(jià)值的研究，尤其是在有關(guān)公私合營(yíng)模式的風(fēng)險(xiǎn)控制與效率提升方面的研究，但是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的研究主要關(guān)注于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的防范以及影響因素的研究，而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的合理控制手段缺乏必要研究，這是今后需要強(qiáng)化的研究?jī)?nèi)容。另外，對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效的管理，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看來，由于政府監(jiān)管等問題，公私合營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率與政府機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營(yíng)相差無幾。因此，有關(guān)如何提升公私合營(yíng)項(xiàng)目的績(jī)效問題值得關(guān)注，現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)管理方式也值得商榷。

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