劉佳偉

摘 要：宋神宗時(shí)期的元豐官制改革是宋代官制的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是中國(guó)古代官制史上的重要事件。元豐官制改革中對(duì)宰相制度的改變，更是其中的重點(diǎn)。把本依據(jù)《唐六典》改革的三省機(jī)構(gòu)，改為了實(shí)際上的兩省掌權(quán)。宰相不僅掌握政權(quán)，還掌握原屬于三司使的財(cái)權(quán)，并有掌軍權(quán)的趨勢(shì)。元豐官制改革中對(duì)宰相權(quán)力的改變，從制度上強(qiáng)化了宰相的權(quán)力。新的宰相制度便于發(fā)揮中央集權(quán)作用，但在加快行政效率的同時(shí)，也造成權(quán)相頻出，獨(dú)攬朝政的弊端。

關(guān)鍵詞：宋代；元豐官制；宰相

中國(guó)古代宰相制度主要經(jīng)歷三個(gè)階段的變化，即秦漢三公制、隋唐三省制以及明清內(nèi)閣制。而宋代正處于隋唐三省制的衰落時(shí)期，此時(shí)正在探尋一種更為合理的宰相制度，以使宰相在中央集權(quán)制度中發(fā)揮持久的良性作用。關(guān)于宋代宰相權(quán)力的變化，學(xué)界已進(jìn)行一些研究①，通過對(duì)宋代相關(guān)史料的分析，論述出宋代宰相權(quán)力被強(qiáng)化的根本原因是宋代帝王做出了與士大夫共治天下的抉擇。宋代官制改革是中國(guó)古代官制史上一件大事。對(duì)于元豐改制的研究②，前人學(xué)者已詳細(xì)地分析了元豐官制改革的內(nèi)容、過程和影響。但把元豐改制同宰相權(quán)力變化相聯(lián)系起來的研究較少?，F(xiàn)不揣淺陋，在前人研究的基礎(chǔ)上，試從官制變化的角度對(duì)元豐官制改革對(duì)宰相權(quán)力的影響進(jìn)行探討，窺探宋代的中央體制變化，以求教于方家。

一、宋代元豐官制改革前后宰相制度的演變

唐朝出現(xiàn)了使職差遣，中期以后使職差遣開始大量增多，“在設(shè)官分職之制中，形成了使職差遣普遍化、職事官階官化的局面，而差遣體制尚未發(fā)育成熟?！盵1]266宋初沿襲后唐、五代的宰相制度采取集體領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置兩相或者三相多以同中書門下平章事拜相，同時(shí)帶有館職，如首相帶昭文館大學(xué)士，次相帶兼修國(guó)史，又次相帶集賢殿大學(xué)士。從宋初至元豐官制改革，三省長(zhǎng)官都只是寄祿和敘品位的虛職并不是宰相，更沒有實(shí)際的差遣，“國(guó)初三省長(zhǎng)官第為空名，惟侍中有真拜者”[2]581。宋初以來疊床架屋的官僚結(jié)構(gòu)，造成了冗官和“官名不實(shí)”的紊亂局面。從宋真宗時(shí)期就有大臣呼吁改革這種官名與實(shí)際差遣不相符的狀況。楊億就向宋真宗建議：“文昌會(huì)府，有名無實(shí)，宜復(fù)其舊。”吳育也建議：“尚書省，天下之大有司，而廢為閑所，當(dāng)漸復(fù)之?！盵3]577-578宋仁宗時(shí)期隨著三冗局面愈加嚴(yán)重，官符其實(shí)的呼聲愈來愈高。宋神宗與王安石合作實(shí)行的“熙寧變法”遇到強(qiáng)大阻力之后，宋神宗把注意力轉(zhuǎn)移到官制上來。元豐五年（1082）宋神宗下詔，依據(jù)《唐六典》進(jìn)行官制改革，用意在多方面：其一官正其名，典領(lǐng)實(shí)職改變官實(shí)不符的紊亂狀況，其二減輕冗官問題，節(jié)約財(cái)政支出，其三使宰相之間相互牽制，權(quán)歸皇帝。三省中設(shè)置侍中、中書令和尚書令，但因官高而不輕授，而以尚書令之貳的尚書左、右仆射兼門下侍郎、中書侍郎為宰相。《唐六典》中的三省長(zhǎng)官實(shí)際上在元豐官制改革中合并成了兩省長(zhǎng)官。南宋時(shí)期，又經(jīng)歷宋高宗和宋孝宗對(duì)宰相制度的改革，使得宋代三省制度向一省制度的不斷演變和宰相權(quán)力的持續(xù)強(qiáng)化成為宋代宰相制度及其職權(quán)演化的基本脈絡(luò)。

三省的各司其職也帶來許多麻煩，使原來一件很快就能辦好的事情變得曲折。改制后一件事情的處理，需要經(jīng)過中書取旨，門下復(fù)奏后，送至尚書省，尚書省下屬機(jī)構(gòu)六曹對(duì)此文書進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查后再送到中書，門下再一次審議，最后交給尚書省執(zhí)行。少則數(shù)月，多則逾年。由于“文字繁冗，行遣迂回”而“皆困于留滯”，[4]507為了解決這一弊端，逐漸形成由宰相與執(zhí)政共同商議之后奏報(bào)皇帝，然后名義上“三省同得旨事”頒行的辦公程序。三省長(zhǎng)官分別為侍中、中書令、尚書令，實(shí)際上因官等太高并不授與，而是以尚書左仆射兼門下侍郎行侍中之職為左相，尚書右仆射兼中書侍郎行中書令之職為右相。門下、中書侍郎及尚書左、右丞取代參知政事為副相。中書省和門下省長(zhǎng)官兼領(lǐng)尚書省，名義上是三省，實(shí)際上已改為了兩省。

宋徽宗政和年間，蔡京以太師的身份統(tǒng)領(lǐng)三省事，宰相名稱有了新的變化。改制中將尚書左仆射兼門下侍郎改為太宰，尚書右仆射兼中書侍郎改為少宰。宋欽宗靖康時(shí)期，又把太宰、少宰改回了左、右仆射。北宋末年遭遇靖康之浩劫，南宋初建后急需加上中央集權(quán)的建制。建炎三年（1129）宋高宗聽從呂頤浩請(qǐng)參考元豐官制的建議，“尚書左右仆射并帶同中書門下平章事，改門下、中書侍郎為參知政事，省尚書左右丞”[3]464三省向一省的過渡又近了一步。乾道八年（1172），宋孝宗改革官制將左、右仆射為左、右丞相，參知政事之名不變，同時(shí)刪去三省長(zhǎng)官的虛稱“近承詔旨，改左、右仆射為左、右丞相，令刪去侍中、中書、尚書令，以左、右丞相充。緣舊左、右仆射非三省長(zhǎng)官，故為從一品。今左、右丞相系充侍中、中書、尚書令之位，即合為正一品?！盵3]3773-3774宋朝宰相名稱從宋孝宗至宋亡都沒有再變化。

宋神宗元豐改制開啟宋代改革宰相制度的大門，從制度層面對(duì)宰相權(quán)力進(jìn)行了強(qiáng)化。此后宰相制度改變也是沿著宰相權(quán)力強(qiáng)化的脈絡(luò)進(jìn)行。宋神宗雖然是依據(jù)《唐六典》進(jìn)行恢復(fù)三省得宰相制度。但其所變革的宰相體制與隋唐三省制并不相符，其中有不少的變通。尚書省左、右仆射兼門下侍郎、中書侍郎為三省長(zhǎng)官，意味著實(shí)際運(yùn)作中三省最高長(zhǎng)官為兩人。中書省因?yàn)槭浅⒄钏鲋?，事?shí)上凌駕尚書、門下兩省之上。改制后“政柄盡歸中書”，中書省獨(dú)尊的情況，一直得以延續(xù)。南宋從建立到亡國(guó)一直面臨強(qiáng)敵的威脅，宰相常兼任樞密使以統(tǒng)領(lǐng)軍政大權(quán)，使得宰相權(quán)力達(dá)到了頂峰。

二、元豐官制改革中宰相權(quán)力的變化

元豐改制時(shí)期，宋朝從制度層面加強(qiáng)宰相的權(quán)力。宋代宰相制度是承襲唐代與自我創(chuàng)新的相結(jié)合，更符合時(shí)勢(shì)的宰相制度。依照這一脈絡(luò)整理史料，宋代宰相的權(quán)力的變化就能比較清晰展現(xiàn)出來。宋代前期的職官制度中，宰相權(quán)力強(qiáng)大但受到來自管軍政的樞密院和管財(cái)政的三司使的牽制。宰相仍然是總攬全國(guó)政務(wù)的最高行政長(zhǎng)官“宰相之職，佐天子，總百官，平庶政，事無不統(tǒng)”。[3]3773元豐官制改革之前是以中書門下同平章事為實(shí)際宰相，“同平章事是為宰相之職，掌邦國(guó)之政令，弼庶務(wù)，和萬邦，佐天子，執(zhí)大政，無常員，有二人則分日知印，以丞郎以上至三師為之?！盵5]2946元豐改制之前的宰相只管政事，在個(gè)別戰(zhàn)事時(shí)期，宰相也可兼任樞密使管軍，慶歷時(shí)期“宰相呂夷簡(jiǎn)、章得象并兼樞密使”。[3]635但對(duì)于軍事和財(cái)政宰相一般是不允許參與。

元豐五年（1082）宋神宗根據(jù)《唐六典》進(jìn)行改革“以中書造命，行無法式事；門下審覆，行有法式事；尚書省奉行。三省分班奏事，各行其職令，而政柄盡歸中書”。[6]7871官制改革之后，廢除中書門下，其權(quán)力歸屬于三省。三省又重新成為中央的最高政務(wù)機(jī)構(gòu)，形成了以中書省承旨造令，門下省審議覆奏和尚書省施行制命的行政制度。重建三省看似是削弱宰相權(quán)力以加強(qiáng)皇權(quán)，實(shí)則宰相的權(quán)力得到了強(qiáng)化。

元豐官制改革中將原來中書門下的職權(quán)分予三省，使得三省不僅官領(lǐng)實(shí)職，而且官品也得到了提升，使得三省又成為國(guó)家的最高行政部門。原中書門下的部分職能改歸門下省，門下省的職權(quán)范圍擴(kuò)大，成為中央的審令機(jī)構(gòu)，協(xié)助皇帝決策。中書省與樞密院所得到的皇帝旨令，以及尚書省六曹的上書和奏章，都必須經(jīng)過門下省審讀，若發(fā)現(xiàn)有不當(dāng)之處，則門下省有權(quán)請(qǐng)示皇帝予以駁回，若是小事則可直接改正。進(jìn)奏院所上的奏章，門下省審讀后交付皇帝，等到皇帝批示之后則分發(fā)給有關(guān)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。元豐官制改革后，原中書門下的部分職能改歸了中書省，中書省職權(quán)的范圍擴(kuò)大成為了造令和傳旨的政務(wù)機(jī)構(gòu)“事不以大小，并中書取旨、門下覆奏、尚書施行”。[7]251元豐官制改革后，中書令為虛設(shè)，是以尚書右仆射兼中書侍郎行中書令之職。宋前期中書令為正二品，元豐改制后改為正一品。中書侍郎在元豐改制之前為宰相所帶的階官，元豐改制之后成為實(shí)職，兼任尚書右仆為宰相，其官品也從正三品改為正二品。[5]3025權(quán)力和官品的提高加強(qiáng)了三省長(zhǎng)官的政治地位。

元豐官制改革后，尚書省依《唐六典》恢復(fù)其職能，掌執(zhí)行經(jīng)由門下省所付制、詔、敕、令，統(tǒng)領(lǐng)吏、戶、禮、兵、刑、工六部及其所屬二十八司，重新恢復(fù)其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能。尚書省的長(zhǎng)官是左、右仆射，分別由門下省長(zhǎng)官門下侍郎和中書省長(zhǎng)官中書侍郎兼任。元豐改制之前，尚書省吏部“本曹但掌京朝官敘服章、申請(qǐng)攝官、祠祭及幕府州縣官格式闕薄、辭謝，拔萃舉人兼南曹、甲庫之事”[5]5673，并沒選拔官員的權(quán)力。官制改革之后，尚書省吏部不僅掌握六品以下文武官的銓選，并兼領(lǐng)司封司、司勛司、考功司以及官告院等機(jī)構(gòu)。尚書省戶部在元豐改制前的大部分職能被三司所占，僅有接受土貢等職能，“元豐官制行，罷三司歸戶部左、右曹”[8]1519，戶部掌全國(guó)戶口、土地、錢谷、賦役。尚書省禮部在元豐改制之前，其大部分職能歸太常禮院和貢院“凡禮儀之事，悉歸于太常禮院，而貢舉之政領(lǐng)于知貢舉官，本曹但掌制科舉人、補(bǔ)奏太廟郊社齋郎、室長(zhǎng)、掌坐、都省集議、百官謝賀章表、諸州申舉祥瑞、出納內(nèi)外牌印之事，而兼領(lǐng)貢院”[5]3369，改制之后，太常禮院的職權(quán)劃歸了禮部，禮部擁有禮樂、祭祀、科舉等職權(quán)。元豐改制之前尚書省刑部的職權(quán)被審刑院所分，改制之后刑部開始專掌其職，“省審刑院歸刑部。以知院官判刑部，掌詳議、詳覆司事。刑部主判官為同判刑部，掌詳斷司事，審刑議官為刑部詳議官”[3]3858。元豐官制改革，使得宰相強(qiáng)化了政治、經(jīng)濟(jì)、選舉等各方面的權(quán)力。元豐改制時(shí)期，曾有大臣向宋神宗提出將樞密院的職權(quán)劃歸兵部。宋神宗大怒：“祖宗不以兵柄歸有司，故專命官統(tǒng)之，互相維制，何可廢也？”[9]493宰相軍事方面的權(quán)力，雖然在制度上沒有改變，但在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，為了加強(qiáng)政治和軍事的協(xié)作，宰相往往會(huì)涉足軍權(quán)。元豐官制改革之后的趨勢(shì)，從制度層面來講，宰相的權(quán)力越來越大，掌握軍權(quán)也只是時(shí)間的問題，事實(shí)的發(fā)展也是沿著這個(gè)脈絡(luò)的。南宋由于面臨強(qiáng)敵威脅，宰相在軍事方面的權(quán)力得到提升，大到“事干國(guó)體”的戰(zhàn)略方針，小到軍隊(duì)官員的任免，幾乎一直在握。宰相還常兼領(lǐng)樞密使，“即便不兼樞密，也基本上是軍權(quán)在握”。[10]35

有些學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)古代宰相權(quán)力和地位從秦到清的兩千多年是逐漸降低。[11]52宰相權(quán)力經(jīng)歷了秦漢的高峰隨后逐漸衰落，但至宋元產(chǎn)生變化，又達(dá)到另一個(gè)高峰。特別是宋代元豐改制之后，三省逐漸合為一省，宰相掌握軍政財(cái)大權(quán)。這為元代一省制提供了借鑒，元代宰相權(quán)力急劇膨脹，更有甚者可以廢立皇帝。明代鑒于元代宰相權(quán)力過大，明太祖朱元璋廢除了宰相，明成祖朱棣建立了內(nèi)閣制度代替宰相，此時(shí)宰相的權(quán)力和地位才開始全面下滑。

三、元豐官制改革對(duì)宰相權(quán)力變化的評(píng)價(jià)

宋神宗主導(dǎo)的官制改革本意是想解決諸多矛盾，還能達(dá)到分割相權(quán)的目的，但事與愿違。新官制剛開始實(shí)行，就面臨例如官員不知自己的具體職責(zé)、行政效率底下等諸多困難。為了解決困境，宋神宗唯有重用宰相，所以元豐官制改革之后，宰相權(quán)力得到了強(qiáng)化。宰相不僅控制政權(quán)和財(cái)權(quán)，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期還會(huì)擁有軍權(quán)，以至于宰相對(duì)軍權(quán)的控制到南宋中后期最終完成。從人事上來看，元豐官制改革之前由宰相、樞密使和三司使三人分領(lǐng)政、軍和財(cái)，逐漸向宰相兼樞密使一人掌管政、軍、財(cái)過渡。從制度上來看，則表現(xiàn)為三省向一省的演變。

元豐官制改革雖然是按照《唐六典》，試圖恢復(fù)唐代三省制度作為中央最高的政務(wù)機(jī)構(gòu)，但實(shí)際執(zhí)行中，由于尚書左仆射兼門下侍郎，行使侍中的職責(zé)為左相，尚書右仆射兼中書侍郎，行使中書令的職責(zé)為右相，因此元豐官制改革實(shí)際上是把三省改為了兩省。此后，宰相制度在運(yùn)行過程中不斷改進(jìn)。元祐年間，司馬光上書“始請(qǐng)三省合班奏事。分省治事”[11]552，高太皇太后同意把三省分班奏事改為三省合班奏事，這就需要三省長(zhǎng)官之間的協(xié)調(diào)合作，也就是中書和門下兩省長(zhǎng)官的合作，這是三省制度向一省演變的第一步。南渡初年，戎馬倥傯，軍務(wù)、政務(wù)往來頻繁，就亟須改變?cè)紫鄼C(jī)構(gòu)重疊、效率低下的運(yùn)作狀況，李綱為相時(shí)，上書言十事，其一曰“政出多門，紀(jì)綱紊亂，宜一歸之于中書，則朝廷尊”[2]11252 明確提出一省制的建議。建炎三年（1129）四月呂頤浩出任宰相，立即將司馬光和李綱的建議付諸實(shí)施，“意合三省為一”，事實(shí)上是將中書省和門下省得合并，最終完成三省制到一省制的制度轉(zhuǎn)變。

一省制與三省制相比較，一省制有著權(quán)力集中、決策迅速和便于發(fā)揮中央集權(quán)作用等優(yōu)點(diǎn)，因此，縱觀三省制的發(fā)展脈絡(luò)，其趨勢(shì)是向二省制、乃至一省制慢慢變化。宋代的宰相制度是宋代社會(huì)發(fā)展過程中宋人經(jīng)過不斷實(shí)踐，才清楚的認(rèn)識(shí)到三省合為一省的優(yōu)越性，為元代的中樞體制提供了成功的模式。元豐官制改革后宰相權(quán)力的強(qiáng)化，一方面，宰相權(quán)力集中、決策迅速、易于發(fā)揮中央集權(quán)作用等優(yōu)勢(shì)，是行政體系在向前發(fā)展過程中的必然選擇。另一方面，元豐改制為宋代宰相制度的變革開啟了大門，從制度上擴(kuò)大了宰相權(quán)力。