易中華 蘇錫堅 曠濤 鄧信雄

摘 要：全面實施預算績效管理，作為全面提升國家財政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。不僅要盡快推進政府會計制度、政府財務和績效報告制度、預算績效激勵機制、預算績效問責機制等配套制度改革，而且要努力在全面建立預算績效管理的法律法規(guī)體系、全面提高預算編制績效目標控制管理、全面強化預算績效執(zhí)行監(jiān)控管理、充分發(fā)揮績效評價結果的激勵約束作用、協(xié)同加強績效管理的監(jiān)督檢查、全面夯實預算績效管理的基礎性工作等方面加大改革力度，以實現(xiàn)全面預算績效管理的預期目標。

關鍵詞：預算績效管理；預算編制管理；預算執(zhí)行管理

我國的預算績效管理根植于特殊政治制度和行政體制，具有典型“內部控制”和“行政主導”的特點，且總體呈現(xiàn)“財政部門牽頭”“自下而上”的發(fā)展路徑。經(jīng)過近20年的實踐，在財政部原則指引下，地方各級財政部門從制度建設、組織保障、績效技術到實施路徑，逐漸形成百花齊放的格局。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。這一頂層設計標志著我國預算績效管理開始步入統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同推進的新階段。作為我國全面實施政府績效管理的突破口，預算績效管理在推動國家治理深刻變革、建設人民滿意的現(xiàn)代責任政府的系列改革中，居于核心地位。改革將深刻影響國家治理的方方面面，觸及多方利益和權責，能否突破有限政府層級、局部行政組織和預算管理技術本身，在國家層面建立起權威性制度安排和多方協(xié)同的行動網(wǎng)絡予以支撐，將成為改革推進的重要制約。

一、實施預算績效管理的現(xiàn)行機制和主要困境

全面實施預算績效管理需要依托相關的配套改革，但是，目前一些配套改革還沒有取得實質性突破，進一步制約了預算績效管理工作的整體推進和效果顯現(xiàn)。

（1）缺乏全面預算績效管理的法律法規(guī)體系

完善的法律制度是預算績效管理得以有效實施的重要前提，西方國家大都重視績效預算制度的立法工作。我國的預算績效管理工作剛剛起步，目前規(guī)章制度的法律層次較低，僅限于財政部部門規(guī)章層面，協(xié)調部門之間關系時難度較大，還未上升到國務院行政法規(guī)層面和國家法律層面，缺乏上位法，離法律性的要求還相差很遠。從法律依據(jù)層面看，與預算績效管理相關的法律制度體系尚未建立起來。在預算法實施條例還沒有出臺的情況下，現(xiàn)行《中華人民共和國預算法》對績效管理并未做出過多詳細的明確規(guī)定，只是在第十二條預算管理原則中規(guī)定了各級預算應當講求績效的要求，在第三十二條政府預算編制中依據(jù)績效評價結果和部門單位預算編制中按照績效目標管理要求編制預算。

（2）權責發(fā)生制改革還沒有全面推廣實施

我國政府會計的核算基礎長期實行的是收付實現(xiàn)制，權責發(fā)生制會計核算改革實施才剛剛開始。從適應預算績效管理的角度看，收付實現(xiàn)制與權責發(fā)生制相比存在明顯不足，不能完全歸集和計量政府使用的財政資源，無法準確核算和全面反映政府在一個時期內提供公共產(chǎn)品和服務所花費的成本，從而不能有效分析政府資金的運用情況及其效果，使預算績效管理缺少關于成本評價的基礎和準確的會計信息。

（3）政府財務報告和績效報告制度沒有全面啟動

目前，我國尚沒有推行全面的政府財務報告制度，無法反映政府資產(chǎn)負債全貌，對政府的資源缺少系統(tǒng)的報告，難以全面、準確衡量預算績效情況。同時，與部門預算管理相應的績效報告制度也沒有全面實施，目前只是中央預算部分項目的績效評價報告向全國人大常委會進行報告，地方各級政府還沒有全面啟動預算績效評價報告向同級人大常委會進行報告的制度，預算績效管理的外在監(jiān)督難以全面到位。

（4）政府戰(zhàn)略規(guī)劃與中期預算框架沒有有機銜接

中期預算強調規(guī)劃與預算的聯(lián)系，其作用在于提供一個更好的使政策制定與預算編制執(zhí)行相聯(lián)系的有效機制，有利于將財政資源放在更長時間跨度內來衡量，實現(xiàn)支出與產(chǎn)出的匹配，科學地測量和評價績效；同時，也為長期績效目標的制定提供一個穩(wěn)定的預算框架，為政府戰(zhàn)略規(guī)劃與預算績效管理有機結合奠定較好的管理基礎。目前，我國政府發(fā)展規(guī)劃制定與預算編制相脫節(jié)，加上政府機構改革處于變動調整中，主要是規(guī)劃發(fā)布和預算管理的時間周期、架構運作不同，實施單位和內容不同，規(guī)劃通常由項目或行業(yè)分類構成，預算則以組織單位和支出項目構成；同時，規(guī)劃關注發(fā)展的機會，預算關注政策實施的成本，在確定政府規(guī)劃目標時常忽略了政府可用財力及其資金匹配能力，人為加劇了預算資源有限性與公共產(chǎn)品需求無限性的矛盾。

二、全面實施預算績效管理的協(xié)同推進機制設想

（1）管理目標從聚焦“內部控制”到重視“外部責任”

績效預算系統(tǒng)的應用，使預算成為最大化政府有效性和效率的有力工具。各國在預算管理中引進績效技術的目的性廣泛，包括改進預算分配方式、緩解財政危機、提高資金使用效益和透明度、強化部門績效責任、提高政府治理水平等，大致可以分為“外部責任”和“內部控制”兩種基本類型。現(xiàn)階段，我國預算績效管理表現(xiàn)出較明顯的內部控制特征，主要聚焦實現(xiàn)預算編制精細化、合理化，強化預算完成進度和績效目標完成情況，重視過程控制和內部問責，評價結果主要用于部門和單位整改。而建設責任政府的本質要求是樹立對公民負責的政府治理理念，用責任手段控制政府權力，強化責任追究。因此，全面預算績效管理作為政府治理的深刻變革，不是一項孤立的改革，必須跳出財政預算管理技術的狹義框架，不僅關注在預算周期中如何應用績效信息，還應利用更為廣泛的協(xié)同網(wǎng)絡實現(xiàn)政府績效責任的明確和解脫。一方面，通過預算文件和績效信息的明確性、可訪問性、可讀性和全面性來實現(xiàn)外部問責制；另一方面，通過使預算過程對利益相關者透明和易于理解，或通過越來越多利益相關者的參與，如實現(xiàn)以應計制為基礎的政府報告格式、以績效為基礎的預算編制等，提高預算透明度和可問責性。

（2）全面強化預算績效執(zhí)行監(jiān)控管理

預算執(zhí)行是全過程績效管理的關鍵。要加強實時檢查、及時糾偏，確保預算績效目標的順利實現(xiàn)。一是建設一支高效的專職預算績效監(jiān)控隊伍。借此次國家政府機構改革的大好時機，充實完善預算績效執(zhí)行監(jiān)控隊伍，做到能夠完全監(jiān)控預算項目執(zhí)行績效，實現(xiàn)預算績效項目執(zhí)行當年監(jiān)控全覆蓋，實現(xiàn)預算績效項目執(zhí)行監(jiān)控全過程覆蓋。二是強化預算執(zhí)行績效的責任主體。各級財政要按照預算法的要求，建立健全責任制度，要把督促部門強化預算執(zhí)行績效管理作為日常預算執(zhí)行管理工作的重要內容。各級財政的國庫管理機構要按照預算確定的具體項目執(zhí)行，并及時向部門預算管理機構反饋執(zhí)行績效的相關信息。

（3）協(xié)調各類績效評價體系，實現(xiàn)信息共享

我國不同維度的政府績效評價分開推進，可通過信息共享，在一定程度上實現(xiàn)相互協(xié)調。不同評價體系既各有重點，又在對象和內容上重疊交叉，可以通過信息共享，互為補充和支撐。例如領導者的德能勤績，最終應該反映在所管單位的整體績效或績效水平提升上。因此，可以將部門預算績效評價結果納入領導干部綜合考評的指標體系。還可以將上級政府對下級政府績效評價，與專項轉移支付資金的績效評價結果相關聯(lián)。反過來，也可以將政府行政效能考核、行風政風評議等結果與部門整體支出績效評價相聯(lián)系。切實將行政管理、干部管理、預算管理聯(lián)系起來，建立起政府整體責任機制。

（4）以轉移支付資金為載體，在不同層級政府間形成預算績效管理聯(lián)動機制

全面實施預算績效管理意味著全部財政資金，不論是上級轉移支付、本級預算還是下級配套資金，都要納入預算績效管理框架，實施全過程績效管理。現(xiàn)階段，我國區(qū)域間績效管理發(fā)展極不均衡，起步較早的地區(qū)在向縱深發(fā)展，還有部分地區(qū)仍在觀望。縱向上，中央部門工作逐步推進，省級預算績效管理工作開展較快，但基層政府進展緩慢。因此，要補足預算績效管理的“短板”：一是要重視基層政府預算績效管理觀念和基礎建設，對開展工作較晚的基層政府，上級政府可以從制度、流程、指標庫和專家、機構平臺等方面予以指導和技術支持，使其從規(guī)范的高起點開始啟動。二是上級政府對下級政府預算績效管理應指導和考核并重，制定工作考核辦法，將基層政府財政預算績效管理工作開展情況及成效納入政府績效評價框架；三是結合深化分稅制改革，根據(jù)事權和支出責任相匹配原則，以轉移支付資金為載體，推進預算績效管理聯(lián)動機制建設。

參考文獻

[1]周志忍，徐艷晴.政府績效管理的推進機制：中美比較的啟示[J].中國行政管理，2016，（04）.

[2]馬國賢，任曉輝.全面實施預算績效管理：理論、制度與頂層設計[J]中國行政管理，2018，（04）.

[3]孫琳，樓京晶.中期預算和績效預算改革路徑選擇——以英國和俄羅斯為例[J]復旦學報（社會科學版），2016，（06）.

[4]王雍君.發(fā)達國家近期預算改革：源流與評述[J]預算管理與會計，2016，（11）