鄧小紅

【摘 要】黨的十九大明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施?！边@一精神在《中華人民共和國監(jiān)察法》中得到了體現，監(jiān)察法第22條將留置這一重要的調查措施確立為監(jiān)察機關在調查過程中可以運用的法定權限。本文力圖通過對“兩規(guī)”的產生和分析思考，以更好地認識留置，理解為什么要用留置取代“兩規(guī)”措施。

【關鍵詞】兩規(guī)；依據；爭議；思考

一、“兩規(guī)”的產生及依據

在中國反腐大業(yè)中，恐怕沒有什么手段比“兩規(guī)”更令腐敗分子惶惶不可終日了，它是在反腐斗爭形勢嚴重的特殊時期，一種紀檢監(jiān)察機關查辦案件所采取的特殊組織措施和調查手段，囊括了行政監(jiān)察部門的“兩指”和黨的紀律檢查機關的“兩規(guī)”。

行政監(jiān)察部門的“兩指”，最初也叫“兩規(guī)”，誕生于1990年12月9日國務院頒發(fā)的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止）。該條例規(guī)定：監(jiān)察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明”。1997年5月9日第八屆全國人大常委會第25次會議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第20 條規(guī)定：監(jiān)察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明”。自此，行政監(jiān)察部門的“兩規(guī)”變身為“兩指”?！皟芍浮笔且环N行政調查手段，適用對象是違反行政紀律的人員?！皟芍浮钡母鶕灿尚姓ㄒ?guī)上升為法律規(guī)范。2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議對《中華人民共和國行政監(jiān)察法》進行了修改，但對涉及“兩指”方面的內容并沒有作出修正。

中國共產黨紀律檢查機關的“兩規(guī)”，則誕生于1994年3月25日中共中央紀律檢查委員會頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》。該條例第二十八條明確規(guī)定“要求有關人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。據此，“兩規(guī)”在黨內地使用有了依據?！皟梢?guī)”是一種黨內調查手段，適用對象是黨員。

二、“兩規(guī)”的爭議及思考

“兩規(guī)”的反腐效能是巨大的。在以往查處的腐敗案件中，涉腐官員往往是在“兩規(guī)”期間交代出違紀違法犯罪的事實。因此，“兩規(guī)”措施作為突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意義。用中國紀檢監(jiān)察學院原副院長李永忠的話來描述，“‘兩規(guī)不能從根本上完全解決腐敗問題，但是如果沒有‘兩規(guī)，當前的腐敗問題會更嚴重”。不過，一直以來，各界對于“兩規(guī)”的爭議不斷不小。比如有學者就指出，“兩規(guī)”存在形式上的合法性問題，具體來說，就是與2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》（2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》做出了修正）相沖突，根據《立法法》第八條規(guī)定，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能制定法律，也就是說限制人身自由的強制措施和處罰必須是法律依據，但“兩規(guī)”并不符合這一點。

我個人認為，如果對涉嫌違法犯罪黨員采取“兩規(guī)”調查手段，單是依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，確實有些欠缺?，F行憲法第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由?！薄皟梢?guī)”不管怎么說都是一種限制人身自由的調查手段。黨員，從法律意義上說，他是國家的公民，他的人身自由應該受到法律的保護。黨領導人民制定憲法和法律，黨也必須在憲法和法律范圍內活動?！吨袊伯a黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》畢竟是黨內法規(guī)，只是屬于中國特色社會主義法治體系的組成部分，不是國家法律，不符合《立法法》第八條的規(guī)定，并且在黨內法規(guī)中的位階或者說效力又不是最高，只排在第三位。

當然，也有人說“兩規(guī)”形式的合法性問題，早就隨著中央紀委的組織體制調整而得到了解決。1993年中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制，此后，省市縣也陸續(xù)采用了紀檢、監(jiān)察機關合署辦公的體制。1997年頒布的《行政監(jiān)察法》早就賦予“兩指”以合法性。因此，“兩規(guī)”在形式上的合法性來源，其實就是《行政監(jiān)察法》第20 條的“兩指”，也就是說紀檢監(jiān)察機關查辦案件所采取的“兩規(guī)”措施，從1997年5月9日開始就有了法律依據，也符合立法法的要求，因為《行政監(jiān)察法》就是一部法律，不是行政法規(guī)和其它，并且事實上，“兩規(guī)”也在不斷規(guī)范和完善。對這種說法和解釋，我認為有一定道理，但并不完全認同。如果這樣的解釋針對的既是黨員又是《行政監(jiān)察法》的對象，說“兩規(guī)”形式上具有合法性還是說得過去。不完全認同是因為我認為即便“兩規(guī)”的對象既是黨員又是《行政監(jiān)察法》的對象，它的依據《行政監(jiān)察法》在法律的位階上還是不夠。在我國，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律位階共分六級，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章?！缎姓O(jiān)察法》由全國人民代表大會常務委員會制定，只是一部普通法律。我認為，限制人身自由的強制措施和處罰，還是應該由全國人民代表大會制定基本法律來規(guī)定?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》就是由全國人民代表大會制定的，是一部基本法律。

不完全認同關鍵還在于“兩規(guī)”的對象很多不是《行政監(jiān)察法》的對象，說“兩規(guī)”在形式上的合法性來源，其實就是《行政監(jiān)察法》第20條的“兩指”的解釋顯然就有問題了，都不是你的對象，何來的適用“兩指”的形式合法性？同時一個難以回避的問題是，“兩規(guī)”一直缺乏足夠的法理依據，比如對象隨意擴大，刑訊逼供，沒有明確規(guī)定被限制人身自由的時長等等?！缎淌略V訟法》規(guī)定，“有證據證明有犯罪事實”的犯罪嫌疑人，逮捕之后的羈押期限一般是兩個月，最長七個月。那么，為什么僅僅“有違反行政紀律嫌疑的人員”，卻沒有被限制人身自由的時長的規(guī)定？等等。

從“兩規(guī)”的產生、爭議及思考中，可以深切的體會到用留置取代“兩規(guī)”措施，解決了長期困擾反腐敗的法治難題，實現了“兩規(guī)”的法治化，是法治建設的重大進步，是以法治思維和法治方式反對腐敗的重要體現，是反腐敗工作思路辦法的創(chuàng)新發(fā)展。

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