權(quán)一章　李學(xué)泳

摘 要：改革開往以來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)一步的展開，城鄉(xiāng)壁壘破碎的直接后果是農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村留守老人問題隨之出現(xiàn)。文章立足陜西省實(shí)際，從提升農(nóng)村留守老人福祉角度出發(fā)，通過對西安市鄠邑區(qū)進(jìn)行調(diào)研，對農(nóng)村幸福院運(yùn)營中存在的問題進(jìn)行了分析，最后提出了可資借鑒的對策建議。

關(guān)鍵詞：留守老人；社會(huì)救助；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；福祉

改革開往以來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)一步的展開，城鄉(xiāng)壁壘破碎的直接后果是農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力涌入城市，由于城市沒有相應(yīng)制度和政策來消化這批勞動(dòng)力，當(dāng)其年邁之后或留在城市做邊緣人，或返回鄉(xiāng)村成為新一代空巢老人。無論現(xiàn)存的留守老人還是將來新增加的新一代空巢老人都是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)不均等、社會(huì)保障不完善等問題的深刻體現(xiàn)。因此，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等制度，健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系”。為貫徹落實(shí)十九大精神，著力推進(jìn)各地農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，民政部制定和出臺(tái)多項(xiàng)制度和政策，指導(dǎo)各地建立和施行農(nóng)村留守老年人定期探訪與關(guān)愛服務(wù)制度。如何從陜西省實(shí)際出發(fā)，就提升農(nóng)村留守老人福祉問題，我們赴西安市鄠邑區(qū)進(jìn)行調(diào)研，以期提供可資借鑒的對策建議。

一、陜西省農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)基本情況

在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚存背景下，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，越來越多的農(nóng)村老人獨(dú)守空巢，特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西北地區(qū)，這一問題更為突出。陜西省民政廳以貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》為契機(jī)，就建立完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系出臺(tái)了一系列政策，為解決農(nóng)村留守老人福祉問題提供制度保障。

2018年6月12日，陜西省民政廳與省人社廳等9個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)了《陜西省加強(qiáng)農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)的意見》，明確陜西省農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)的工作目標(biāo)和工作任務(wù)。7月10日，陜西省民政廳制定下發(fā)《關(guān)于加快建立農(nóng)村留守老人信息臺(tái)賬和定期探訪制度的通知》，指導(dǎo)省內(nèi)各縣、鎮(zhèn)兩級建立農(nóng)村留守老人信息臺(tái)賬，并對定期探訪農(nóng)村留守老人制度進(jìn)行安排部署。

2018年，陜西省加大幸福院建設(shè)扶持力度，支持新建農(nóng)村互助幸福院1000個(gè)，充分發(fā)揮了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)作用。西安市鄠邑區(qū)農(nóng)村幸福院建設(shè)從2013年開始，該項(xiàng)工作開始由縣民政局負(fù)責(zé)，直至2016年3月調(diào)整到區(qū)老齡辦。2016年以前西安市共下達(dá)鄠邑區(qū)建設(shè)任務(wù)88個(gè)，2017年下達(dá)給28個(gè)建設(shè)任務(wù)。截止2018年11月16日，已建成并運(yùn)營17個(gè)，竣工待驗(yàn)收10個(gè)，裝修及設(shè)施配套1個(gè)。同時(shí)，鄠邑區(qū)十分重視農(nóng)村幸福院建設(shè)及運(yùn)營工作，加大督查力度，每月抽出5—10天時(shí)間深入農(nóng)村幸福院進(jìn)行檢查，對運(yùn)營較差的幸福院，組織專人及時(shí)深入相關(guān)鎮(zhèn)村幫助解決困難，使其盡快投入運(yùn)營。

二、農(nóng)村幸福院運(yùn)營中存在的主要問題

從在西安市鄠邑區(qū)調(diào)研情況看，目前已建成的幸福院基本上都能正常運(yùn)營，但也存在一些問題。

（一）管理不到位

鄠邑區(qū)農(nóng)村幸福院建立時(shí)間不長，沒有現(xiàn)成的管理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，許多工作處在探索階段，運(yùn)營模式單一。部分鎮(zhèn)街和村集體對幸福院的管理服務(wù)意識比較模糊，沒有指導(dǎo)和幫助村集體理順、優(yōu)化管理服務(wù)。導(dǎo)致部分幸福院沒有明確的管理人員和管理辦法，責(zé)任分工不明確。

（二）資金投入不足

幸福院的建設(shè)發(fā)展，離不開必要的資金投入。資金方面的主要問題是建設(shè)完成快但正常運(yùn)轉(zhuǎn)難，資金投入難以滿足群眾需求。幸福院在運(yùn)營過程中，支出項(xiàng)目包括水、電、物品購買維修、管理及服務(wù)人員補(bǔ)貼等必要支出項(xiàng)目，目前1-1.5萬元的運(yùn)營獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助和幸福院的實(shí)際運(yùn)營需求還有一定差距。村經(jīng)濟(jì)好還能維持，經(jīng)濟(jì)條件差的村子幸福村運(yùn)營很困難?，F(xiàn)有的貧困村基礎(chǔ)條件和資源條件都較差，任務(wù)重成本高，農(nóng)村的生產(chǎn)要素只有單向的流出，沒有流入，社會(huì)資本進(jìn)入受到制度的限制，而農(nóng)村對人才又缺乏吸引力，導(dǎo)致幸福院運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)難以滿足留守老人的需求，對幸福院的養(yǎng)老服務(wù)工作效果產(chǎn)生了不利影響。

（三）社會(huì)力量參與率低

目前，所有已建成的幸福院無社會(huì)力量參與，運(yùn)營模式單一，幸福院資金來源主要依靠政府和村委會(huì)補(bǔ)貼。還沒有建立社會(huì)力量可以參與的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，沒有一個(gè)由社會(huì)行業(yè)機(jī)構(gòu)、公益組織、企業(yè)單位、媒體機(jī)構(gòu)等全社會(huì)各界力量組成的公益聯(lián)盟來長期投入到幸福院項(xiàng)目中，尚未形成通過資金捐贈(zèng)、項(xiàng)目創(chuàng)新、精準(zhǔn)對接等方式來推動(dòng)農(nóng)村幸福院項(xiàng)目高效運(yùn)營的有效模式。

（四）老年人參與率低

受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村留守老人普遍認(rèn)為兒孫繞膝、全家團(tuán)圓享受天倫之樂是最理想的老年生活狀態(tài)，怕到幸福院損害兒女的聲譽(yù)。還有部分老人較為任性，對幸福院的固定時(shí)間安排、飲食環(huán)境及就餐質(zhì)量要求較高，覺得不如在自己家舒服，對老年餐桌極低的費(fèi)用都無法接受，經(jīng)常出現(xiàn)免費(fèi)就來，收費(fèi)就走的尷尬現(xiàn)象。

三、提升陜西省農(nóng)村留守老人福祉的對策建議

（一）加強(qiáng)監(jiān)管力度

推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，需要有效監(jiān)管，必須按照“強(qiáng)化管理、規(guī)范實(shí)施、有效監(jiān)管”的要求，實(shí)行制度化管理、規(guī)范化運(yùn)行、有效化監(jiān)管的工作機(jī)制，落實(shí)相關(guān)部門協(xié)同配合的責(zé)任和機(jī)制，確保改善農(nóng)村留守老人生活質(zhì)量的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。

家庭是贍養(yǎng)留守老人責(zé)任主體。子女或其他贍養(yǎng)義務(wù)人對留守老年人有法定的贍養(yǎng)義務(wù)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使得家庭成為了以夫妻和子女為單位的結(jié)構(gòu)，原子化形態(tài)的家庭模式使得成員之間的互助合作關(guān)系急劇下降，履行贍養(yǎng)老人法定義務(wù)在執(zhí)行上出現(xiàn)了新的難題。因此，必須充分發(fā)揮基層村委會(huì)及黨員模范帶頭作用，提供有利于家庭重建的制度機(jī)制，為農(nóng)村留守老人實(shí)施精準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)。

（二）增加資金投入

保障農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，政府在設(shè)立專項(xiàng)養(yǎng)老資金的同時(shí)，市、縣應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本流入農(nóng)村，與政府資本結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村本身的發(fā)展。縣財(cái)政要建立健全養(yǎng)老資金穩(wěn)定增長機(jī)制，增加公共財(cái)政對專項(xiàng)養(yǎng)老資金的預(yù)算。各級部門應(yīng)指導(dǎo)和配合各基層單位實(shí)際情況，增加各級資金的投入，規(guī)范養(yǎng)老資金使用范圍，優(yōu)化審批程序，加快資金撥付速度。

（三）引導(dǎo)社會(huì)力量開展關(guān)愛服務(wù)

農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老問題，單靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，動(dòng)員社會(huì)力量投入這項(xiàng)事業(yè)，為失能特困老人提供日間照料、助餐、助醫(yī)、代辦服務(wù)以及精神慰籍等基本居家養(yǎng)老服務(wù)，讓老人養(yǎng)老不離村；要加強(qiáng)政策法規(guī)及傳統(tǒng)文化的宣講工作、廣泛吸納社會(huì)各界慈善社團(tuán)的加入。農(nóng)村壯年勞動(dòng)力的流失并不必然導(dǎo)致農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的衰敗。但要防止農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的大規(guī)模衰敗，就必須有制度創(chuàng)新，即逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，讓社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，重建農(nóng)村美麗家園。從歐洲的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城市中產(chǎn)階級的資金流入和生活方式的鄉(xiāng)村回歸，將會(huì)帶動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)，整合鄉(xiāng)村發(fā)展，利用社會(huì)資本提高農(nóng)村留守老人養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，探索建立志愿服務(wù)互助循環(huán)機(jī)制，動(dòng)員廣大志愿服務(wù)組織和志愿者與留守老年人結(jié)對幫扶，為留守老年人開展義診、助餐、娛樂、教育、法律援助等服務(wù)；發(fā)揮農(nóng)村老年協(xié)會(huì)、老年人理事會(huì)等社會(huì)組織作用，重點(diǎn)開展留守老年人關(guān)愛服務(wù)，以互助式養(yǎng)老、結(jié)對幫扶、抱團(tuán)養(yǎng)老等方式方法，組織會(huì)員之間采取“一幫一”“多幫一”“一幫多”等形式，廣泛開展低齡健康老人扶助高齡、失能老人的互助關(guān)愛活動(dòng)；發(fā)揮社會(huì)工作人文關(guān)懷、助人自助的專業(yè)優(yōu)勢，通過設(shè)立社會(huì)工作站點(diǎn)等方式，及時(shí)為留守老年人提供心理疏導(dǎo)、情緒疏解、精神慰藉、代際溝通、家庭關(guān)系調(diào)適、社會(huì)融入等服務(wù)。

（四）繁榮農(nóng)村文化活動(dòng)

開展文化下鄉(xiāng)、農(nóng)家書屋等形式繁榮農(nóng)村文化活動(dòng)，關(guān)心留守老人的精神需求，提高農(nóng)村留守人員的整體素質(zhì)。在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，遵照“低成本、高質(zhì)量、求實(shí)效”的原則，充分利用現(xiàn)有的農(nóng)家書屋、老年活動(dòng)中心等社會(huì)資源，以農(nóng)村互助幸福院為載體，為農(nóng)村留守老人提供日間照料、配餐、短期托養(yǎng)、互助養(yǎng)老等多樣化的服務(wù)。同時(shí)發(fā)揮農(nóng)村留守婦女的作用，讓她們主動(dòng)、自覺地投入到本鄉(xiāng)留守老人的關(guān)愛中。正確引導(dǎo)農(nóng)村的宗教信仰觀，將村民樸素的宗教信養(yǎng)同家風(fēng)、民風(fēng)、傳統(tǒng)教育相結(jié)合，發(fā)揮好群眾的主體作用，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，使廣大農(nóng)村留守老人過上物質(zhì)富足和精神飽滿的幸福生活。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍處于起步階段，需要做的事情很多。政府應(yīng)在加強(qiáng)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極探索全省加強(qiáng)農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)工作的多種途徑，制定加快農(nóng)村留守老人養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施，提出切實(shí)可行的合理辦法，及時(shí)處理需要跨部門協(xié)調(diào)解決的問題，合力推動(dòng)農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，以適應(yīng)不同群體老人的不同需要，讓更多的老年人能夠安度晚年。

作者簡介：權(quán)一章，男，蘭州大學(xué)管理學(xué)院在讀；李學(xué)泳，女，中共陜西省委黨校研究室干部。