吳志遠　張安東　朱子男

摘要：我國高等教育的財政撥款模式經(jīng)過不斷改革，成效顯著，為高等教育發(fā)展提供強有力支撐，但仍未擺脫以成本為導(dǎo)向的財政撥付模式。文章分析了現(xiàn)行高等教育財政撥款模式及其改革過程中衍生出的問題，參考了國外較為成熟完善的績效撥款做法對我國高等教育財政撥款的進一步完善提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：高等教育；教育財政；績效撥款

一、我國高等教育財政撥款制度歷史發(fā)展

（一）基數(shù)加發(fā)展階段

教育財政經(jīng)費基數(shù)是高校前一年度到賬的撥款數(shù)，在基數(shù)加發(fā)展的模式中，下一年的撥款數(shù)額是根據(jù)前一年的撥款基數(shù)，同時適當(dāng)考慮和估測下一年學(xué)校發(fā)展所需，據(jù)此增加一定數(shù)額的經(jīng)費。這個撥款模式存在許多不足之處，例如所定數(shù)額具有較大的隨意性，缺乏真正科學(xué)的測算，同時公開透明程度也不足，容易出現(xiàn)人為因素干擾。在實際使用中經(jīng)費限定的使用范圍太死板，缺乏靈活性，不利于經(jīng)費的高效率利用。

（二）定額加專項補助階段

“定額”指的是政府相關(guān)部門制定的生均教育經(jīng)費的標準。生均經(jīng)費是根據(jù)高校在校生人數(shù)為基數(shù)核定的，即每個學(xué)生給予固定的培養(yǎng)費用。這部分經(jīng)費是高等教育事業(yè)經(jīng)費的最重要組成部分。“專項補助”是指撥付給高校的額外經(jīng)費。其主要以各個高校上報的項目為依據(jù)，撥付專項經(jīng)費。其主要根據(jù)在校人數(shù)和學(xué)校各種基礎(chǔ)支出為標準來確定和撥付經(jīng)費。但這個模式經(jīng)常會導(dǎo)致高校的盲目擴張，通過擴張招來更多學(xué)生以期獲得更多定額經(jīng)費。

（三）基本預(yù)算加項目支出預(yù)算階段

在這個階段中，“基本預(yù)算”是指支撐學(xué)校日常運轉(zhuǎn)的所需經(jīng)費，而“項目預(yù)算”是支撐學(xué)校自身項目開展和事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費。這個教育財政經(jīng)費撥付模式具有集中撥付、收支分開的特點。同時還對經(jīng)費的使用過程進行有效的監(jiān)督，也因而提高了教育經(jīng)費的使用效率。

二、我國高等教育財政撥款模式存在的不足

（一）投入型撥款模式效率低下

在投入型模式中，學(xué)校所獲得的經(jīng)費數(shù)額多少主要是以在校學(xué)生數(shù)作為衡量標準。這往往會刺激一些高校通過擴張擴招來獲得更多的教育經(jīng)費。本質(zhì)上高校也是“經(jīng)濟人”的存在，他們也會追逐自身利益的最大化，而高校所具有的教育經(jīng)費又是一定的。在這種情況下高校可能會以更低的成本去完成培養(yǎng)任務(wù)，進而導(dǎo)致的是教育質(zhì)量的下降。

（二）二元撥款模式缺乏科學(xué)性

現(xiàn)行的二元體制是政府和高校兩者對接，不存在第三方機構(gòu)。撥款的數(shù)額和程序都由相關(guān)主管部門的官員主導(dǎo)，其受到較大的人為主觀因素影響。在整個定額和撥付過程中，獨立性和透明度都不足，而這隨之而來的就是不公正性和權(quán)力的腐敗等。除此之外，政府對高校的撥款是一種單向行為高校和公眾都沒有話語權(quán)，而這必將帶來的問題就是實際供需上的脫節(jié)。

三、國外高等教育績效撥款模式的特點

在教育經(jīng)費緊張的背景下，績效撥款模式日趨成為各個國家的首選。這個模式主要強調(diào)的是績效一詞，績效主要強調(diào)的是投入和產(chǎn)出。具體可以化為以下參考指標：所培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量和素質(zhì)（主要通過就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量來衡量）、高校及其培養(yǎng)學(xué)生對國家的貢獻等等。在此模式中，不僅績效和撥款兩者相互聯(lián)系，而且是將績效作為高校獲得經(jīng)費多少的最主要依據(jù)。

教育財政績效撥款模式所具有的特點和優(yōu)勢。

（一）強調(diào)教育事業(yè)的產(chǎn)出和效率

績效撥款與傳統(tǒng)撥款模式之間具有很大的不同之處，前者將高?？冃c高校所能獲得的撥款數(shù)額相掛鉤，高校在教學(xué)、培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量、科學(xué)研究等方面綜合評估所取得的績效是其能獲得教育經(jīng)費多少的依據(jù)。同時，要切實有效的實施績效制度就必須要建立具體、規(guī)范、合理的績效指標。

（二）強調(diào)對責(zé)任主體的問責(zé)

今年來，高等教育日漸趨于大眾化，錄取比例越來越高，大學(xué)生人數(shù)也越來越多。同時，隨著時代發(fā)展，生均培養(yǎng)成本逐年上漲，而政府對高等教育的投入增速非常緩慢，這使得部分高校尤其是普通地方高校出現(xiàn)財政危機。以此同時，公眾認為高校獲得的經(jīng)費來源于財政，那么作為責(zé)任主體的高校就要向社會公眾負責(zé)，高效透明的使用有限的教育資源，讓其更好地為培養(yǎng)人才服務(wù)。若教育經(jīng)費使用不當(dāng)，公眾作為納稅人可通過公共權(quán)力對高校進行監(jiān)督和問責(zé)。

（三）強調(diào)程序的透明公正

績效撥款依據(jù)的主要是高校的產(chǎn)出和成果，所獲經(jīng)費數(shù)額與其教學(xué)質(zhì)量和科研水平緊密相關(guān)。同時，績效撥款模式中所采用的各項評估指標、高校評估情況、最終績效結(jié)果等都是透明公開的。

當(dāng)前，為世界各國所采用的教育財政績效撥款模式主要有三種：第一種以丹麥為代表，其撥款數(shù)額多少只與高校有效學(xué)生數(shù)產(chǎn)出指標有關(guān)，有效學(xué)生數(shù)指的是最終完成學(xué)業(yè)獲得文憑的人數(shù)。第二種以美英等國為代表，他們通過構(gòu)建中介組織來對高校的教學(xué)和科研進行客觀評估，依據(jù)評估結(jié)果撥付經(jīng)費。第三種以荷蘭為代表，他們是有效學(xué)生數(shù)和投入撥款結(jié)合起來，各占一定比例。

通過分析采用績效撥款模式的幾個國家的實際情況，可以發(fā)現(xiàn)他們有幾個共性：一是這些國家各個領(lǐng)域的法律法規(guī)體系較為健全和完善，有了法律作為支撐就能更好的確?？冃Щ顒釉诮逃I(lǐng)域的開展。二是這些國家多設(shè)立第三方撥款中介機構(gòu)，破除政府高校的二元結(jié)構(gòu)。這些第三方機構(gòu)對高校經(jīng)費的核算、管理、使用等過程進行客觀公正的監(jiān)督和評估。三是這些國家的績效評估體系也比較健全、具體評價指標設(shè)置合理科學(xué)。

四、我國高等教育財政撥款模式的路徑選擇

（一）完善教育財政方面的法律法規(guī)

目前我國關(guān)于教育尤其是教育財政方面的法律法缺失嚴重，這極大阻礙了針對高校的教育政策的推行和整體高等教育事業(yè)的健康高效發(fā)展。實施績效撥款已經(jīng)成為一種必然趨勢，而良好的法律環(huán)境是績效撥款順利實施的基本前提。為此需要將績效撥款的相關(guān)要求和細則納入諸如《高等教育法》、《預(yù)算法》等與教育相關(guān)的法律中，進一步強化和保障其法律地位，以便實施績效撥款時有法可依。

（二）建立第三方機構(gòu)，破除政府與高校的二元結(jié)構(gòu)

在我國，高等教育財政撥款是由政府和高校兩者直接對接，這經(jīng)常會受到人為因素的干擾，隨意性大。為此，可增設(shè)獨立于政府和高校之外的第三方中介機構(gòu)。第三方機構(gòu)應(yīng)由政府官員、高校領(lǐng)導(dǎo)、公眾、教育和財政方面的專家等多種利益相關(guān)主體組成。其主要職能充當(dāng)政府和高校之間的緩沖器，同時由其負責(zé)為政府部門制定相關(guān)教育財政計劃以及對高?？冃нM行評估測算。而為了使中介機構(gòu)能夠正常高效的履行其職能，政府部門應(yīng)該通過法律法規(guī)保障它的地位，同時為其提供正常履行職能所需資源。最后，第三方中介機構(gòu)也要主動接受相關(guān)部門和公眾的的監(jiān)督。

（三）“績效型”與“投入型”撥款相結(jié)合

“投入型”撥款即按需撥款，是我國高等教育財政的主要來源。這部分經(jīng)費是維持高校日常運作的最重要基礎(chǔ)。但是各個高校這部分經(jīng)費的定額取決于多個參數(shù)，如學(xué)校屬地地域（例如東北地區(qū)高校冬天需要供暖就需要額外的供暖專項費用）、教師和學(xué)生規(guī)模、生均培養(yǎng)成本等。在保障了最基本的公平基礎(chǔ)上，高等教育財政投入還必須注重效率?！翱冃А睋芸罹褪菫榱诵史?wù)，其可通過激勵政策調(diào)動高校教學(xué)和科研的積極性和主動能動性。為了獲得更多經(jīng)費高校就會努力去提高教學(xué)和科研質(zhì)量，以便獲得更多產(chǎn)出和結(jié)果?？冃芸疃嗌僦饕鶕?jù)中介機構(gòu)對各個學(xué)校評估測算的結(jié)果來決定。績效評分高獲得更多經(jīng)費，反之少。

“投入型”撥款與“績效型”撥款兩者之間協(xié)同作用相輔相成，一方面保障了高等教育事業(yè)基本的公平，避免出現(xiàn)強者越強弱者越弱的馬太效應(yīng)產(chǎn)生。另一方面又引入激勵和競爭機制，讓各個高校在激烈的市場競爭中為了獲得更大的“蛋糕”而不斷優(yōu)化辦學(xué)質(zhì)量和更高效地分配及利用有限的教育資源。

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[3]柯聞秀，曲紅.高等教育撥款機構(gòu)：政府與大學(xué)的“緩沖器”[J].湖南人文科技學(xué)院學(xué)報，2007（02）.

*基金項目：哈爾濱商業(yè)大學(xué)2018年研究生創(chuàng)新科研資金項目，項目名稱：黑龍江省教育財政投入對策研究，項目編號：YJSCX2018-498HSD。

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院）