高寒

摘要：進入21世紀以來，我國逐步進入了老齡化社會，打造健全的社會化養(yǎng)老機制，具有重大而深遠的意義。如今我國正在大力改革養(yǎng)老金并軌制度與運行機制。文章首先論述了制度變遷理論的基本內(nèi)容、分析了基于制度變遷理論下的養(yǎng)老金并軌機制改革的重要意義。在此基礎(chǔ)上，以制度變遷理論為基礎(chǔ)，從制度供給、意識形態(tài)、制度成本、改革主體與歷史等多種因素的視角，分析了它們?nèi)绾斡绊憞鴥?nèi)機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革狀況。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，應(yīng)該科學地分配與均衡企業(yè)、事業(yè)單位與機關(guān)之間的“三聯(lián)動”，以協(xié)調(diào)各利益集團分配相關(guān)利益的情況；其次，應(yīng)該逐步完善職業(yè)年金制度，為有關(guān)事業(yè)部門輔以必要的補償；再次，通過拓寬資金來源渠道和延長退休年齡化解轉(zhuǎn)制成本，在此基礎(chǔ)上，提供充足的法律制度供給；最后，積極推進薪、管理和職業(yè)年金等相關(guān)配套制度改革與事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革協(xié)調(diào)進行，營造有利于改革的意識形態(tài)。

關(guān)鍵詞：制度變遷理論；養(yǎng)老金并軌；制度改革

一、制度變遷理論概述

1978年我國實施改革開放政策以來，我國逐步改革經(jīng)濟體制與社會管理體制，由最初“摸著石頭過河”走上了一條漸進式改革的發(fā)展道路，在發(fā)展過程中逐步取得了舉世矚目的偉大成就。在此過程中，我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老金制度同樣出現(xiàn)了重大變遷。

隨著我國各個領(lǐng)域的改革日益深入，傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度無法有效地滿足當前的實際養(yǎng)老需求，加劇了該領(lǐng)域需求——供給之間的非均衡性矛盾。在國家相關(guān)部門的引導下，采取強制性、誘導性的制度變遷，循序漸進地初步構(gòu)建了覆蓋廣大城鄉(xiāng)居民的全球最大養(yǎng)老保險體制。由此可以看出，制度變遷理論可以有效地闡釋我國養(yǎng)老金并軌制度改革的發(fā)展歷程。

（一）制度變遷理論的基本觀點

諾思認為制度不均衡是造成制度變遷的最直接因素，制度喪失了均衡，促生了一些獲利機會，部分群體為了獲得利潤，重視促進制度變遷的改進而發(fā)展?？梢詫⒅贫茸冞w劃分成強制性、誘致性的制度變遷。制度變遷要關(guān)注成本問題，只有支付的相關(guān)成本比潛在利潤低的情況下，才會發(fā)生制度創(chuàng)新性。

（二） 國家理論與意識形態(tài)理論

“國家不但是增長的主要原因，而且是導致衰退的重要根源，所以，在分析制度變遷時，國家應(yīng)該被當作利益主體來分析”，諾思的觀點是，國應(yīng)該在一定的規(guī)則體系中活動，因為受到約束而獲得了信賴，為了規(guī)避政府偏好而發(fā)生的利益追求，必須構(gòu)建嚴格有力的政治制度，對政府行為進行約束。比如，在傳統(tǒng)的事業(yè)單位退休金制度中，事業(yè)單位通常都要依賴國家財政提供的退休金。政府的財政壓力日益增加，但是并未增加效益的養(yǎng)老基金積累。政府為了更好地減輕自身的財政負擔，促進養(yǎng)老金資源的合理分配，促進社會公平正義，逐步取消了事業(yè)單位退休金制度，穩(wěn)步實施養(yǎng)老保險制度。

諾思在分析制度變遷時引入了意識形態(tài)理論，指出個體行為部分情況下不會受到理性人假設(shè)的驅(qū)動，反過來卻由意識形態(tài)驅(qū)動——人們會自發(fā)地遵循他們覺得合理科學的機制與制度，雖然它不一定給人們創(chuàng)造收益。所以，將意識形態(tài)引入到相關(guān)制度的歷史變遷中，可以降低變遷壓力，削減交易成本。諾思將路徑依賴分為自我強化型和鎖定型兩種。自我強化型路徑依賴具有正向作用，制度創(chuàng)新能夠與初始制度有效銜接，共同作用到制度結(jié)構(gòu)當中；而鎖定型路徑依賴則具有負向作用，初始制度的低效率使制度被“鎖定”到某種狀態(tài)，阻礙制度的變遷和創(chuàng)新。

如今國家的既定方向是大力推進和深化養(yǎng)老體制改革，穩(wěn)步推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險的并軌機制，只會在后續(xù)發(fā)展過程中逐步強化。事業(yè)單位如今接受與認可養(yǎng)老保險制度的程度，對未來與當前的制度選擇具有決定性的作用。此后它的發(fā)展會逐步走上良性循環(huán)的道路，然而部分事業(yè)單位可能會受到多種因素的影響，其養(yǎng)老保險制度改革效果不夠理想，可能會鎖定在特定的無效率情況下。受到各個區(qū)域的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟發(fā)展不夠平衡的問題，如今多元化的養(yǎng)老保險制度體系，是更合理并且更好的選擇。

（三）誘致性制度與強制性制度

強制性制度變遷是國家采取相應(yīng)的法律規(guī)制方式和方法，實施從上往下的各種制度變遷，能夠穩(wěn)步及時地促使制度變遷，減少交易成本，以增加制度變遷的實效性。所以，在推動制度變遷時，要將二者結(jié)合起來，相互補充。從制度變遷初期來看，應(yīng)該采取試點工作，實施誘致性制度自下而上的制度安排和變遷，不斷地嘗試和積累經(jīng)驗，在進入了成熟運行狀態(tài)后，采取強制性的制度變遷，以提供穩(wěn)定的制度供給。

就事業(yè)單位養(yǎng)老保險的制度供給而言，國內(nèi)原來都是采取退休金的方式。為了更好地促進事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，國家規(guī)定了一系列法律法規(guī)，比如《試點方案》《社保法》等，實施了強制性的制度變遷。在此過程中，大力宣傳和普及養(yǎng)老保險制度的諸多優(yōu)勢，讓事業(yè)單位的工作人員看到它的諸多優(yōu)點和特征，比如個人繳費低、實際保障高，在經(jīng)濟利潤的誘導下，可以讓人們越來越多地接受養(yǎng)老保險制度。通過這種自下而上的心理層面變化，在組織或者個體的廣泛認可下，形成了廣泛的思想基礎(chǔ)。事業(yè)單位為了從新制度中獲取利益，逐步推動了單位內(nèi)部養(yǎng)老保險制度改革。

二、國內(nèi)養(yǎng)老金并軌機制改革研究

（一）養(yǎng)老金并軌機制改革狀況概述

按照鄭秉文等（2009）的相關(guān)研究，將1958年與1978年為時間節(jié)點，指出國內(nèi)企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位實施的養(yǎng)老保險制度走過了三個不同的發(fā)展階段，即“分—合—分”。 從1995年開始，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度全方位實施了統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度，如今已經(jīng)越來越成熟。

國務(wù)院于2015年下發(fā)了《機關(guān)事業(yè)單位相關(guān)工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（本文中簡稱為《決定》），意味著國內(nèi)養(yǎng)老保險制度并軌制改革步入了真正實施的狀態(tài)。對機關(guān)事業(yè)單位的廣大工作人員而言，開始履行養(yǎng)老保險的繳費義務(wù)，退休待遇按照養(yǎng)老保險制度的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這次養(yǎng)老金并軌改革達到了下列目的：企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位等在內(nèi)的城鎮(zhèn)從業(yè)者統(tǒng)一采取基本養(yǎng)老保險制度，將個人賬戶與社會統(tǒng)籌密切結(jié)合起來，均通過個人與單位繳費，將養(yǎng)老金待遇與繳費聯(lián)系起來的相關(guān)計發(fā)措施，從機制與制度層面有效地解決“雙軌制”的尖銳矛盾。以此為基礎(chǔ)，我國逐步形成了城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老基本保險同時適用的重要制度，而且能夠彼此銜接，以打造系統(tǒng)化的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險機制。

（二）制度變遷背景下影響?zhàn)B老金并軌機制改革的因素

1. 國內(nèi)退休金到養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程

在制度有序運行的情況下，運行收益會超過它的運行成本，人們能夠從這些制度中得到較高的收益，進而高度認同這種制度。在此基礎(chǔ)上，人們會對該制度形成更多的需求，并持續(xù)地締結(jié)更多契約，它們均立足于人們的廣泛認同基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了體系制度的自我強化作用。

就機關(guān)事業(yè)單位的相關(guān)工作人員而言，無需繳納保險費，即可領(lǐng)取較大金額的退休金，所以高度認可退休金制度。與此類認同感相反的是，他們比較排斥養(yǎng)老保險制度，社科界60名兩會代表對國家實施的《養(yǎng)老保險試點方案》進行聯(lián)名抵制。然而，在實施退休金制度的過程中，財政承擔著部分事業(yè)機關(guān)單位的退休費用，財政壓力較重，甚至出現(xiàn)了不堪重負的情況，不能足額及時支付。從全社會層面來看，采取了不同的養(yǎng)老保險制度與退休金制度，企業(yè)與事業(yè)機關(guān)單位的養(yǎng)老保險關(guān)系很難相互接續(xù)轉(zhuǎn)移，約束著人力資源的優(yōu)先配置與合理流動。企業(yè)與事業(yè)機關(guān)單位的養(yǎng)老金與退休費待遇很難協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌與確定，同類人員養(yǎng)老金待遇的距離逐步擴大，影響了社會公平。

我國事業(yè)機關(guān)單位實施的退休金制度和企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度彼此平行，此類“雙軌制”的養(yǎng)老保險體系，對我國社保體系與養(yǎng)老保險制度的長遠發(fā)展非常不利，改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險也是箭在弦上。2008年3月14號國務(wù)院常務(wù)會議正式制定了《事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度試點改革方案》（本文中簡稱為《試點方案》，2010年10月28日，全國人大常委會正式通過了《社會保險法》（本文中簡稱為《社保法》清楚規(guī)定事業(yè)單位工作人員應(yīng)該參加基本養(yǎng)老保險，改革事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，獲得了法律層面的支持與保障。

從20世紀90年代開始到2014年年底，部分行業(yè)與地區(qū)試點改革事業(yè)機關(guān)單位的養(yǎng)老保險制度，實施局部試點的省市達到了28個，2100萬事業(yè)機關(guān)單位的員工參與了試點工作。雖然沒有從根本上改變事業(yè)機關(guān)單位的退休金制度，但是在試點中配套推進分類改革事業(yè)機關(guān)單位的養(yǎng)老保險制度時，越發(fā)清晰地梳理了該領(lǐng)域的主要矛盾，積累了局部經(jīng)驗，為全方位實施改革機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度打下了良好的基礎(chǔ)。

2. 影響事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的相關(guān)群體

影響事業(yè)機關(guān)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要力量是受影響的相關(guān)群體與改革推動者，比如地方政府、中央政府、企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位。因為這些主體均存在著各自的利益訴求，所以可以將它們當作五大利益集團，分析它們?nèi)绾斡绊懯聵I(yè)單位養(yǎng)老保險改革的養(yǎng)老改革工作。

首先，是企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)單位如何分配利益的問題。改革事業(yè)機關(guān)單位的退休金制度，實施養(yǎng)老保險制度，意味著這些利益集團的利益分配出現(xiàn)了明顯變化，養(yǎng)老保險改革會重新分配相關(guān)方的利益，事業(yè)機關(guān)工作人員被降低了養(yǎng)老金替代率，大致和企業(yè)平衡。公務(wù)員群體享受的退休金依舊比較多，在此基礎(chǔ)上形成了更大的退休待遇差，事業(yè)機關(guān)單位與企業(yè)的待遇差距轉(zhuǎn)變?yōu)闄C關(guān)與事業(yè)企業(yè)單位之間的待遇差距。受到“不患寡而患不均”的分配心理影響，事業(yè)單位會在較大程度上抵觸養(yǎng)老保險改革。比如，高校的極少數(shù)教職工出現(xiàn)了“提前辭職潮”等，用自己的行動來抗議養(yǎng)老保險改革。

其次，降低了事業(yè)單位的經(jīng)濟利益下降。按照奧爾森的相關(guān)理論，制度變遷破除了以往均衡的利益分配格局，各個分利團體的利益分配再次洗牌，各既得利益團體為了保障自己利益不受到重大損失，或維護本機構(gòu)的壟斷地位，會千方百計嘗試著組織制度變遷。

基本養(yǎng)老金是個人養(yǎng)老金賬戶與基礎(chǔ)養(yǎng)老金的總和，《社保法》與《試點方案》實施后，事業(yè)單位的相關(guān)基本養(yǎng)老金替代率處于35.9%～64.1%的范圍內(nèi)，在很大程度上低于在職期間的養(yǎng)老金替代率水平。所以，事業(yè)單位為了確保自己的退休待遇，會在較大程度上對國家改革養(yǎng)老保險的事宜進行集體抵制。

3. 制度供給與轉(zhuǎn)制成本

從制度供給方面來看，國家是養(yǎng)老保險制度的最主要供給者，在改革事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度過程中，擔負著為其提供完善的制度保障的職責。但是，卻出現(xiàn)了顯著的功能缺位，沒有充分地發(fā)揮制度改革的主要功能。雖然我國制定和實施了《社保法》，但是尚未制定針對性的配套制度與規(guī)定，不能有效地落實社保法，配套制度供給不足。比如，稅法、勞動法與信托法等多種法律中缺乏針對性的內(nèi)容，不能有效地發(fā)揮其輔助性作用。法律在養(yǎng)老保險改革的過程中顯著缺位，遲滯了改革的更大進展。青山昌彥是著名的新制度主義學派的專家，他認為制度間彼此協(xié)調(diào)，相互關(guān)聯(lián)，各種制度間存在著顯著的連鎖反應(yīng)，均具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，必須改變它的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，方可行之有效地推動相應(yīng)的制度變遷。假如把事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度當成整體性的制度，職業(yè)年金制度、保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度與薪酬制度等均屬于該制度框架中的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，只有改革這些結(jié)構(gòu)，方可順利地轉(zhuǎn)變與完善事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度。

在制度變遷的發(fā)展過程中，會發(fā)生兩個主要問題，一是人們會分析改革措施的相關(guān)成本收益，如果其成本超過了收益，人們會接受和認可這種制度變遷，反之亦然；二是制度是一種外部性范疇，各利益集團均竭力以最少成本謀求最多收益，甚至于發(fā)生“搭便車”現(xiàn)象。

三、制度變遷理論下促進養(yǎng)老金并軌機制改革的建議

（一）促進利益分配的均衡化

企業(yè)、事業(yè)單位與機關(guān)這三個主要利益團體之間存在著利益不均衡的問題。事業(yè)單位在經(jīng)歷了養(yǎng)老保險制度改革后，喪失了之前較大的優(yōu)勢地位，和機關(guān)之間形成了更大的退休待遇差距，打破了利益均衡分配的傳統(tǒng)格局，導致事業(yè)單位的工作人員抵制改革的現(xiàn)象。在這種情況下，應(yīng)該立足于解決“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)問題，促進三方的利益均衡化，在企業(yè)、事業(yè)單位與機關(guān)的養(yǎng)老保險制度并軌層次上，實施頂層設(shè)計，牢牢地抓住這次難得的改革契機，把公務(wù)員也列入到養(yǎng)老保險制度改革中，實現(xiàn)三方的利益均衡化，對三方的利益分配進行協(xié)調(diào)和平衡，讓事業(yè)單位的工作人員更加認可與接受此次改革，以削減改革帶來的阻力。

（二）構(gòu)建利益補償機制

對事業(yè)單位人員而言，在實施了養(yǎng)老保險制度改革后，他們的養(yǎng)老金替代率下降幅度較大，這也是他們抵制此次改革的一個重要原因。所以，如何有效地補償他們降低的養(yǎng)老金，變成了主要內(nèi)容之一。

制定職業(yè)年金制度，是構(gòu)建層次化養(yǎng)老保險機制的關(guān)鍵性內(nèi)容，是事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度的“第二支柱”。職業(yè)年金制度是為了增加他們的退休待遇金額，在注重公平的同時提升效率。

政府應(yīng)該強制各個事業(yè)單位構(gòu)建職業(yè)年金機制，為其提供充足的財政支持。它可以補償事業(yè)單位工作人員的利益損失，增加他們對改革的接受能力與認同感，推動改革實施。再者，它可以有效地降低地方政府巨大的財政壓力。轉(zhuǎn)變以往政府承擔退休金的唯一責任主體的難處，讓個人、政府與單位共同擔責，在很大程度上緩解了政府在此次改革過程中的財政壓力。

（三）化解轉(zhuǎn)制成本

事業(yè)單位在改革養(yǎng)老保險體系的過程中，需要支付相當多的轉(zhuǎn)制成本，當然能夠利用后代繳納的養(yǎng)老保險繳費進行彌補。然而由于轉(zhuǎn)制存在著巨大的成本規(guī)模，人口老齡化程度不斷提升，“嫁接轉(zhuǎn)移”會損失若干代人民的養(yǎng)老福利。為了化解轉(zhuǎn)制成本，可以延長人們的退休年齡，也可以增加資金來源的途徑和渠道。

關(guān)于擴大資金來源的途徑，國家或者政府應(yīng)該對財政支出的比例進行調(diào)整。最直接地增加資金渠道的措施，是加大政府在事業(yè)單位養(yǎng)老保險領(lǐng)域的支出。事實上，政府只具備了有限的財政負擔能力，只有優(yōu)化和完善財政支出結(jié)構(gòu)，如壓縮可有可無的行政開支，合理地加大養(yǎng)老保險領(lǐng)域的支出，實現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值保值。應(yīng)該外部養(yǎng)老保險的個人賬戶與統(tǒng)籌基金賬戶的運營投資，給各種專業(yè)化的投資企業(yè)，投資到高收益率的相關(guān)產(chǎn)品上，強化風險管理，促進養(yǎng)老基金領(lǐng)域的增值保值，當作資金的主要補充來源，削減轉(zhuǎn)制成本。

（四）健全制度供給

事業(yè)單位實施的養(yǎng)老保險制度立足于其人事、財政撥款、績效工資等各種配套制度的基礎(chǔ)上，所以政府應(yīng)該推動事業(yè)單位改革和完善此類制度，與養(yǎng)老保險改革保持同步完善的態(tài)勢，為改革后者創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境。

第一、健全績效工資機制。為了和企業(yè)養(yǎng)老金計發(fā)方法與保險繳費進行并軌，必須大力實施績效工資機制，對各個事業(yè)單位當前的工資計發(fā)制度進行規(guī)范，把津貼與獎金等多種收入均列入績效工資中，不得單獨發(fā)放。把這些隱性工資逐步地顯性化，采取規(guī)范化的績效工資標準，切實將獎勵工資與基礎(chǔ)工資的和當作基數(shù)，核算應(yīng)繳養(yǎng)老金與相關(guān)費用，促進績效工資機制的并軌。

第二、健全退休管理機制。事業(yè)單位的人事部門與社保部門要強化協(xié)作，強化退休審批機制與養(yǎng)老保險管理工作，在適當情況下，構(gòu)建與維持事業(yè)單位的養(yǎng)老保險關(guān)系與退休審批業(yè)務(wù)，逐步與社保部門并軌，循序漸進地接受單一部門的有效管理，有利于管理事業(yè)單位的統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶。

第三、針對財政差額撥款與財政全額撥款的各個事業(yè)單位，應(yīng)該穩(wěn)步做好接續(xù)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的業(yè)務(wù)，財政應(yīng)該為事業(yè)單位開設(shè)的統(tǒng)籌賬戶資金與過渡性養(yǎng)老金提供專項撥付，由專業(yè)化的社保部門統(tǒng)一管理運營，采取?？顚Ｓ茫罩蓷l線的措施。

國家應(yīng)該在事業(yè)單位開展該領(lǐng)域的思想教育活動，大力宣傳職業(yè)年金制度與過渡性養(yǎng)老金所具備的利益補償作用，消除相關(guān)工作人員擔憂降低退休待遇的問題。事業(yè)單位的大部分工作人員均系受教育程度較高的知識分子，應(yīng)該從大局出發(fā)，針對他們開展思想引領(lǐng)工作。“信仰奠定了制度層面的思想基礎(chǔ)”，只有通過意識形態(tài)的宣傳教育，才可以讓個人與利益集團不再比較收益與成本，樂意遵從相關(guān)的制度安排。讓他們清楚這次改革的主要目的，是為了促進社會公正與實現(xiàn)最大化的社會福利，而絕非政府甩掉巨大的財政包袱的一個權(quán)宜之計。

自從《試點方案》與《社保法》正式實施以來，國內(nèi)事業(yè)單位在改革養(yǎng)老保險制定的過程中受到了這樣那樣的影響與約束。本文立足于制度變遷理論，概括了影響事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的若干因素，并提出了針對性的解決措施。國家應(yīng)該積極行動起來，通過改革完善與發(fā)展我國的基本養(yǎng)老保險制度，促進養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，更好地實現(xiàn)社保再分配制度的功能，激發(fā)社會發(fā)展的巨大潛力，提升社會的公平正義。

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（作者單位：中國社會科學院研究生院）