史言濤 張宗順 尹勇 寧耀

【摘要】本文針對(duì)義務(wù)教育階段缺乏精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀，在分析調(diào)研縣教職工編制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了空編率過(guò)高的問(wèn)題，指出造成空編率過(guò)高的原因，并從提高教師地位、傾斜編制核定、創(chuàng)新人才培養(yǎng)三個(gè)方面提出解決連片特困地區(qū)教職工編制問(wèn)題的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 連片特困地區(qū) 教職工編制

【中圖分類號(hào)】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2019）02A-0004-03

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期;要?jiǎng)訂T全黨全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。[1]教育精準(zhǔn)扶貧是幫助貧困人口掌握知識(shí)、改變命運(yùn)、消除貧困的最根本的方式，在精準(zhǔn)扶貧中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和持續(xù)性的作用[2]，教師隊(duì)伍建設(shè)是連片特困地區(qū)減貧脫貧中不可忽視的力量。

付衛(wèi)東、吁佩（2018）指出“有編不補(bǔ)”的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決，“名義上超編，實(shí)質(zhì)上缺編”帶來(lái)的最大問(wèn)題是教師數(shù)量的不足[3];施劍松（2018）指出北京市明確將鄉(xiāng)村中小學(xué)教職工編制按照城市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一核定，實(shí)行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動(dòng)態(tài)管理將教師編制進(jìn)一步向人口稀少的村小學(xué)傾斜[4];上世紀(jì)八十年代，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施城鄉(xiāng)差異的教師編制制度。1984年12月27日，教育部頒布關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)，明確了教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)以校為單位按班計(jì)算中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制，根據(jù)城鄉(xiāng)不同情況合理制定教師編制[5]，鄔志輝、陳昌盛（2018）指出“全面二孩”政策對(duì)教師編制的新需要，城鎮(zhèn)化推進(jìn)對(duì)教師編制的新需求。[6]由于受到地理位置、歷史原因以及基礎(chǔ)設(shè)施等外部因素的制約，連片特困地區(qū)教職工編制空編率偏高以及學(xué)科教師緊缺等問(wèn)題日益突出，在一定程度上阻礙連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引發(fā)全社會(huì)的熱切關(guān)注。

一、廣西連片特困地區(qū)C縣教職工編制現(xiàn)狀

（一）樣本縣師生比例現(xiàn)狀

調(diào)研樣本縣位于廣西西北部，屬于深度貧困縣，總面積2415平方公里，轄6鎮(zhèn)、8鄉(xiāng)、147個(gè)行政村、2個(gè)社區(qū)，有壯、漢、瑤等11個(gè)民族約30.4萬(wàn)人口，其中壯族23.7萬(wàn)人，占81.7%。樣本縣設(shè)有各級(jí)各類學(xué)校209所（含民辦83所），其中普通高中學(xué)校1所、中等職業(yè)學(xué)校1所、特殊教育學(xué)校1所、初級(jí)中學(xué)12所、小學(xué)中心校15所（含勞動(dòng)小學(xué)）、村級(jí)完全小學(xué)30所、教學(xué)點(diǎn)60個(gè)、幼兒園89所（含民辦幼兒園83所）。該縣在校學(xué)生51051人（不含成人中專931人），其中，中職學(xué)生682人（不含成人中專931人）、普通高中學(xué)生3841人、初中生12547人、小學(xué)生22636人、在園幼兒11345人（含民辦園9425人）。公辦學(xué)校在職在編教職工2339人，其中，中職教師34人、普通高中教師198人、初中教師708人、小學(xué)教師1327人、特殊教育學(xué)校教師14人、幼兒園教師47人、教師培訓(xùn)中心11人。另外，民辦幼兒園教師446人。

學(xué)校 幼兒園 初中 小學(xué) 總計(jì) 學(xué)校數(shù) 1 1 1 7 12 113 129 教職工數(shù) 199 35 14 58 660 1323 2275 學(xué)生數(shù) 3730 561 59 2117 11836 23310 40140 師生比 1∶18.2 1∶16 1∶4.2 1∶27.4 1∶17.9 1∶17.6 標(biāo)準(zhǔn)師生比 1∶12.5 約1∶12 約1∶3 約1∶8 1∶13.5 1∶19 ][類別][項(xiàng)目]

根據(jù)1984年12月27日教育部頒布的關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)教職工與在校學(xué)生比例標(biāo)準(zhǔn)，目前，樣本縣高中、特教學(xué)校、公辦幼兒園、初中教師緊缺，尤其是高中、初中和幼兒園師生比例失調(diào)。雖然小學(xué)師生比例略高于標(biāo)準(zhǔn)比例，但全縣不足100人的村級(jí)完小校有8所，不足20人的教學(xué)點(diǎn)多達(dá)46個(gè)，其中不足10人的達(dá)25個(gè)（1人校3個(gè)，2至5人校8個(gè)），這些學(xué)校都配備了滿足教學(xué)需求的師資力量，但由于學(xué)生數(shù)少，占了相當(dāng)大的教師比例。

（二）樣本縣教職工編制情況

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，目前樣本縣教職工編制與學(xué)校教育教學(xué)工作的需求矛盾依然十分突出，各公辦學(xué)校在編教職工2177名，空編250名，空編率為10.3%;在校教職工2275名，按照廣西統(tǒng)一城鄉(xiāng)編制和教職工編制測(cè)算的相關(guān)要求，全縣現(xiàn)配備教職工與標(biāo)準(zhǔn)配備要求相差500多名。教職工嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，造成部分中小學(xué)學(xué)科教師緊缺，大部分學(xué)校只能通過(guò)大班額或超大班額來(lái)緩解學(xué)科教師的不足，尤其是縣城區(qū)中小學(xué)。如：樣本縣某勞動(dòng)小學(xué)在校生2618人，應(yīng)配教職工144名，現(xiàn)配104名，缺額40名，平均班額63.3人;樣本縣城某中學(xué)在校學(xué)生2321名，應(yīng)配教職工176名，現(xiàn)配116名，缺額60名，平均班額72.5人;樣本縣城某高級(jí)中學(xué)在校學(xué)生3730人，應(yīng)配教職工320名，現(xiàn)配198名，缺額122名，平均班額66.6人。大班額教學(xué)，教師的工作量過(guò)重，教師在教育教學(xué)工作中無(wú)法做到照顧全面、因材施教，影響學(xué)生的全面發(fā)展和教育教學(xué)質(zhì)量的整體提升。同時(shí)，農(nóng)村學(xué)校和偏遠(yuǎn)學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)多，學(xué)生少，按標(biāo)準(zhǔn)比例核定教職工編制數(shù)配備教師，難以滿足教育教學(xué)工作實(shí)際需要。

二、連片特困地區(qū)教職工空編率高原因分析

（一）教師隊(duì)伍不穩(wěn)定影響教師空編率

教師是教育產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定必然威脅教育的發(fā)展。從某種意義上說(shuō)，教師問(wèn)題就是教育問(wèn)題。[7]因此，關(guān)心連片特困地區(qū)教育就必然關(guān)心連片特困地區(qū)教師。穩(wěn)定的教師隊(duì)伍是推動(dòng)教育改革發(fā)展和使貧困地區(qū)脫貧的重要保障，學(xué)科教師緊缺對(duì)教育教學(xué)工作的影響不可忽視。造成當(dāng)前不可回避的教師空編率高等問(wèn)題，既有主觀方面的因素又有客觀方面的因素，最主要是“進(jìn)不來(lái)”“留不住”兩個(gè)方面的原因。

首先，由于地理位置因素，連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校工作單調(diào)、生活枯燥乏味，與公務(wù)員和其他事業(yè)單位相比福利待遇較低，加上教師職業(yè)缺乏吸引力，各級(jí)師范類畢業(yè)生及其他有志從教的青年對(duì)深入鄉(xiāng)村教學(xué)第一線往往望而卻步，造成師資隊(duì)伍的源頭活水補(bǔ)充不足。2015年以來(lái)，樣本縣計(jì)劃通過(guò)公開(kāi)招聘、定向師范生培養(yǎng)等補(bǔ)充教職工577名，但實(shí)際增量?jī)H455名，教師招聘工作的完成率約70%，而辭職、改行、外調(diào)、退休等教職工近400人。此外，2012至2014年，通過(guò)公開(kāi)招聘錄用特崗教師153名，但到服務(wù)期滿實(shí)際轉(zhuǎn)崗的僅有83名，中小學(xué)校教職工的實(shí)際增量很小，尤其是每年教師招聘數(shù)學(xué)、英語(yǔ)、音樂(lè)、美術(shù)、信息技術(shù)等學(xué)科報(bào)考人數(shù)少，造成部分學(xué)科教師嚴(yán)重缺乏，難以開(kāi)足開(kāi)齊課程，部分村級(jí)完小校及教學(xué)點(diǎn)只能通過(guò)兼職教師來(lái)解決上課“守?cái)偂眴?wèn)題，學(xué)生難以受到正規(guī)化的專業(yè)訓(xùn)練，專業(yè)特長(zhǎng)受到制約，甚至被遏制，影響了學(xué)生全面健康發(fā)展。其次，鄉(xiāng)村教師老齡化問(wèn)題比較嚴(yán)重，尤其是小學(xué)教師老齡化問(wèn)題突出。在上個(gè)世紀(jì)特殊歷史年代，為了彌補(bǔ)教師缺失，以緩解師資緊缺，一批初中生和高中生加入教師隊(duì)伍，兢兢業(yè)業(yè)工作，為社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)青春，這些年齡偏大的教師經(jīng)過(guò)考核基本上屬“民轉(zhuǎn)公”“代轉(zhuǎn)公”，因病長(zhǎng)期請(qǐng)假而在編不在崗的現(xiàn)象也比較突出，從而加劇了教師的結(jié)構(gòu)性緊缺和教職工編制實(shí)際存量不足。教師“招不進(jìn)，留不住”造成學(xué)科教師的嚴(yán)重缺乏，已成為制約教育進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。特別是近年來(lái)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校生源銳減，大量?jī)?yōu)生轉(zhuǎn)入城區(qū)學(xué)校，造成生源質(zhì)量下降，教學(xué)質(zhì)量與城區(qū)學(xué)校差距日漸擴(kuò)大，生源越差，教師教學(xué)積極性就越低，教學(xué)質(zhì)量越差，越留不住生源，形成了一種生源流失與質(zhì)量下降的惡性循環(huán)。

（二）地方財(cái)政限制教師空編率

教師編制指由各級(jí)政府人事部門依據(jù)法律法規(guī)核定的中小學(xué)教職工事業(yè)編制。由于地理位置原因，連片貧困地區(qū)幾乎沒(méi)有大型廠礦企業(yè)，沒(méi)有納稅大戶，財(cái)政收入僅依靠中央轉(zhuǎn)移性收入。地方政府統(tǒng)籌資金，把資金用于急需解決的問(wèn)題。然而，使用中小學(xué)教職工編制控制數(shù)招聘教師，會(huì)增加地方財(cái)政支出，無(wú)疑會(huì)增加連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致嚴(yán)格控制教師編制對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣份很難支撐。此外，受嚴(yán)格控制編制總量的制約，編制部門對(duì)上報(bào)的教師招聘計(jì)劃按一定的比例進(jìn)行核減，使每年教師招聘計(jì)劃的基數(shù)變小，同時(shí)，由于當(dāng)前教師職位實(shí)行定崗公開(kāi)招聘，加上教師職業(yè)缺乏吸引力等原因，正式編制內(nèi)招聘，尤其是緊缺學(xué)科報(bào)名的人數(shù)達(dá)不到招聘的需求，每年教師招聘工作完成率僅約為70%，使用編制控制數(shù)招聘教師將會(huì)更加困難，連片特困地區(qū)教職工師生比要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求形勢(shì)異常嚴(yán)峻。

（三）“新生兒童增長(zhǎng)”及城鎮(zhèn)化發(fā)展影響教師空編率

首先，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”，國(guó)家全面放開(kāi)二胎政策[8]。由于長(zhǎng)期受到傳統(tǒng)文化影響，生活在連片特困地區(qū)的少數(shù)民族迎來(lái)人口增長(zhǎng)高峰，每家基本有3或4個(gè)孩子，原有教師編制無(wú)法滿足未來(lái)基礎(chǔ)教育需要。其次，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍呈現(xiàn)年輕化結(jié)構(gòu)，隨著二胎政策實(shí)施，部分年輕女性教師紛紛加入二胎隊(duì)伍中，造成有些學(xué)校雖有編有崗但無(wú)教師上課的困境。再次，由于城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速擴(kuò)張，鄉(xiāng)村學(xué)齡人口大量進(jìn)入城鎮(zhèn)學(xué)校讀書(shū)或者跟隨父母到務(wù)工地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校生源減少。傳統(tǒng)的以師生比為標(biāo)準(zhǔn)、以縣域?yàn)槌叨葴y(cè)算教師編制的方式難以滿足實(shí)際教育、教學(xué)和管理對(duì)教師的需求。

三、解決教職工空編率高的對(duì)策及建議

當(dāng)?shù)亟逃姓块T按照“嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡”的要求，切實(shí)加強(qiáng)教職工編制管理，建立健全“規(guī)模適當(dāng)，結(jié)構(gòu)合理;提升質(zhì)量，提高待遇;改革機(jī)制，激發(fā)活力”的隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，不斷優(yōu)化師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，使學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師來(lái)源得到多渠道擴(kuò)充，教師資源配置得到改善，教育教學(xué)能力水平穩(wěn)步提升，各方面合理待遇依法得到較好保障，逐步建立一支“下得去、留得住、教得好”的師資隊(duì)伍，是解決教職工空編率高的關(guān)鍵。

（一）不斷提高教師地位，以穩(wěn)定教師隊(duì)伍

教師地位是教師在社會(huì)中的身份象征，不僅包含政治地位，也包含經(jīng)濟(jì)地位。首先，營(yíng)造尊師重教氛圍，弘揚(yáng)尊師重教風(fēng)尚，使尊師思想深深植根于民眾的頭腦和血液中，內(nèi)化為大眾的自覺(jué)意識(shí)，外化為大眾的自覺(jué)行動(dòng)，讓教師在社會(huì)上有榮譽(yù)感。其次，政府要切實(shí)保障教師的政治地位、經(jīng)濟(jì)地位，維護(hù)教師的合法權(quán)益，把教師職業(yè)與公務(wù)員職業(yè)擺在同等重要的位置。再次，政府依法落實(shí)教師的工資待遇，優(yōu)先考慮教師按規(guī)定應(yīng)享受的津貼、補(bǔ)貼及福利待遇，尤其是實(shí)行農(nóng)村教師特殊津貼制度，津貼的標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)村師資隊(duì)伍，吸引城市教師到農(nóng)村學(xué)校工作的目的，在與城鎮(zhèn)教師享受同等待遇的前提下，可適當(dāng)增加農(nóng)村教師的生活費(fèi)、交通費(fèi)等補(bǔ)助;改善教師的學(xué)習(xí)、工作和生活條件，使廣大教師安心從教、專心從教、熱心從教、長(zhǎng)期從教、終身從教。

（二）區(qū)別對(duì)待，編制核定向連片特困地區(qū)傾斜

由于連片特困地區(qū)稅收能力有限，地方財(cái)政有限，導(dǎo)致地方政府購(gòu)買能力有限，即使核定再多的中小學(xué)教職工編制控制數(shù)也難以配足教職工。上級(jí)教育行政部門在編制的核定上應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待，多增加連片特困地區(qū)教職工基本編制和附加、機(jī)動(dòng)編制，以利于教育人才的引進(jìn)。人社部門要明確由地方購(gòu)買服務(wù)的教職工在崗位設(shè)置上應(yīng)享受與正式在編教職工同等待遇，吸引有志大中專畢業(yè)生到基層從教，推動(dòng)連片特困地區(qū)教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新人才引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制，不斷壯大教師隊(duì)伍

教師隊(duì)伍建設(shè)是連片特困地區(qū)減貧脫貧中不可忽視的力量。首先，建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的教師補(bǔ)充機(jī)制，在編制許可的情況下，有步驟、有計(jì)劃地通過(guò)中小學(xué)教師和特崗教師公開(kāi)招聘，做到應(yīng)招盡招，為學(xué)校持續(xù)輸送優(yōu)秀高等院校畢業(yè)生;尤其是在一些偏遠(yuǎn)、貧窮鄉(xiāng)村應(yīng)因地制宜地制定政策，適當(dāng)放寬教師準(zhǔn)入資格，把更多的本土大中專畢業(yè)生吸引到農(nóng)村教師隊(duì)伍中來(lái)。其次，加大特設(shè)崗位和定向師范生培養(yǎng)計(jì)劃實(shí)施力度，結(jié)合實(shí)際需求加強(qiáng)本土化培養(yǎng)，采取多種方式定向培養(yǎng)“一專多能”的鄉(xiāng)村教師，緩解鄉(xiāng)村學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題。

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（責(zé)編 雷 靖）