喬華

摘 要：黨的十九大召開以后，我國(guó)的城市化進(jìn)程將會(huì)進(jìn)入更加迅猛發(fā)展的階段，同時(shí)也會(huì)加快土地征收的進(jìn)程，政府與失地農(nóng)民之間的矛盾也會(huì)不斷發(fā)生，追究征地補(bǔ)償中矛盾產(chǎn)生的主要原因發(fā)現(xiàn)，最主要的原因是對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償碎片化，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度存在著公共利益界定不明確、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償程序不規(guī)范，缺乏法律監(jiān)督等問題。因此。避免土地征收中的矛盾沖突首先要尋求對(duì)失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償辦法。

關(guān)鍵詞：土地征收;碎片化;整體性治理

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）02 — 0077 — 03

一、問題緣起

土地是一種稀缺資源，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)13億人口的大國(guó)來說，土地尤為珍貴。當(dāng)前中國(guó)的土地制度改革是一個(gè)被大家所關(guān)注的重要問題，“全面二胎”政策放開以后，土地問題就變成了頭等重要問題，由于土地征收拆遷所帶來的沖突也引發(fā)了大規(guī)模的群體事件，追溯其根源還是征地以后補(bǔ)償不到位才會(huì)引起群眾的不滿，因此土地征收補(bǔ)償制度的改革是一個(gè)無法回避的問題。〔1〕隨著城鎮(zhèn)化的不斷加快，對(duì)土地的需求更是日益增加，矛盾也愈演愈烈，雖然出臺(tái)了一系列行之有效的土地征收補(bǔ)償制度，但是在實(shí)際操作中該制度在補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償程序等方面出現(xiàn)了界限不明，補(bǔ)償不合理等問題。而補(bǔ)償在一定程度上是問題產(chǎn)生的根源，也是目前我們遇到的最棘手的問題，正是因?yàn)檠a(bǔ)償達(dá)不到農(nóng)民滿意才會(huì)引發(fā)各種問題的產(chǎn)生。黨的十九大報(bào)告提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！鞭r(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益始終是黨帶領(lǐng)人民發(fā)展過程中置于首要位置的問題，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度雖然為了加快城市化的進(jìn)程，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但土地征收補(bǔ)償制度本身也存在著一定的缺陷，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列的土地問題。

根據(jù)十九大報(bào)告，城鎮(zhèn)化已經(jīng)是一種不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)，改革開放的過程中始終伴隨著城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化需要征收農(nóng)民的土地實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有化，但是這一辦法長(zhǎng)期以來沒有很好地保證農(nóng)民的合法權(quán)益，從而與農(nóng)民個(gè)人的土地權(quán)益就形成不可避免的矛盾沖突導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題，包括大量的上訪和群體性事件。中國(guó)的征地補(bǔ)償制度不僅包含法律上所有權(quán)的變動(dòng)，也包括整體利益、補(bǔ)償公平等公共政策的意義，理論上，要求征地拆遷要基于“公共利益”的需求，但是在實(shí)踐過程中，“公共利益”是一個(gè)模糊的界定，各個(gè)地區(qū)都有自己不同的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施過程中不可能同一尺度。因此，改革的方向必須回歸“公共利益”的出發(fā)點(diǎn)，通過正當(dāng)?shù)某绦?，采取公平的補(bǔ)償，規(guī)范土地征收補(bǔ)償制度。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)摹八槠?/p>

（一）補(bǔ)償范圍碎片化

目前我國(guó)的征地補(bǔ)償范圍包括了征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及青苗費(fèi)等。這些補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)民在可預(yù)見的未來可能獲得的收入進(jìn)行的補(bǔ)償，但是在土地征收的過程中勢(shì)必會(huì)對(duì)被征收地相鄰的土地造成一定的影響，因?yàn)檗r(nóng)村土地征收必然會(huì)使原本為整體的土地被分割，破壞了原有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，降低了土地的利用效率，破壞了土地的原有產(chǎn)值，對(duì)這種殘余地的所有權(quán)人給予正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，實(shí)屬應(yīng)當(dāng)。〔2〕在中國(guó)，土地沒有交易的價(jià)格，但并不意味著土地價(jià)格不確定，按照馬克思地租和地價(jià)理論，地價(jià)等于地租與利率之比，地租可以近似于農(nóng)民一年的土地年收益，利率為一年期的銀行存款利率，顯然，目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地價(jià)格。此外，被征收土地在被用作新的建設(shè)用地時(shí)可能會(huì)造成廢水、廢渣等土地污染，這些土地污染會(huì)嚴(yán)重影響土地的新用途，降低農(nóng)作物的產(chǎn)量?！?〕相鄰?fù)恋赜捎诒徽魇沼玫仄茐氖褂迷斐傻耐獠控?fù)效應(yīng)也會(huì)受到很大的影響，這些不利影響的產(chǎn)生理應(yīng)由土地需用人結(jié)合土地的破壞程度給予土地權(quán)利人一定的補(bǔ)償。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮被征地的未來利益。這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)土地征收過程中的公平原則，維護(hù)農(nóng)民的合法利益。

（一）公共利益界定程序碎片化

我國(guó)的公共利益在認(rèn)定程序上存在著一些難以逾越的窘境，曾經(jīng)有一些學(xué)者提出若任由“公共利益”的概念無限制被泛化，中國(guó)土地征收必然面臨著政府主體自行解釋“公共利益”的概念，自行認(rèn)定某一事項(xiàng)是否為“公共利益”的需要，這種情況下就剝奪了失地農(nóng)民的知情權(quán)，缺乏了對(duì)政府工作部門在一定程度上的監(jiān)督與監(jiān)管。根據(jù)當(dāng)前的現(xiàn)狀，除了部分舊城改造項(xiàng)目，其他有關(guān)于公共利益的土地征收問題，都是由政府自行判斷該項(xiàng)目的實(shí)施是否是出于對(duì)公共利益的需要，這樣一來政府在進(jìn)行土地征收時(shí)就缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在政府發(fā)布征收公告之前被征收人無從知曉土地被征收的情況，政府只需要在一定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行土地征收，這問題的發(fā)生僅靠完善“公共利益”定義并不能很好的解決，而是需要使公共利益的界定程序合理化，使整個(gè)程序合法化，才能從根本上改善土地征收是否確實(shí)處于“公共利益”的目的。

（二）土地征收補(bǔ)償程序碎片化

在土地征收過程中，對(duì)被征地主體的補(bǔ)償程序缺失，補(bǔ)償辦法過于草率簡(jiǎn)單，土地征收補(bǔ)償程序的不規(guī)范是一種普遍現(xiàn)象，也是土地糾紛發(fā)生的主要起因，依照法律的有關(guān)規(guī)定，土地征收前應(yīng)進(jìn)行公示，在與被征地人員協(xié)商好征收標(biāo)準(zhǔn)后，再進(jìn)行“先安置，后拆遷”等步驟。單位或個(gè)人需要建設(shè)用地，只能向政府提出申請(qǐng)，由政府征收之后，通過招拍掛的方式轉(zhuǎn)讓給用地單位或個(gè)人，政府對(duì)于土地的供給方和需求方都是壟斷者，土地的征收、補(bǔ)償決定都是通過政府。但是在實(shí)際操作中，往往是在政府沒有達(dá)成一致意見后就先進(jìn)行拆遷，導(dǎo)致土地都被拆遷完了，被征收對(duì)象的賠償款和安置地還沒有落實(shí)好，引起被征收者的極大不滿。

（三）爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度碎片化

在我國(guó)的征地補(bǔ)償過程中雖然明確規(guī)定在征收過程中需要進(jìn)行土地公告和征收聽證會(huì)，但是在實(shí)際征收過程中缺乏了農(nóng)民參與聽證的渠道。政府部門制定出臺(tái)了補(bǔ)償方案以后并不會(huì)及時(shí)的通知失地農(nóng)民參與意見，而是在補(bǔ)償方案確定以后通過公告告知的方式來通知失地農(nóng)民，農(nóng)民提出的補(bǔ)償建議基本不會(huì)采納，只有在確需修改的情況下才會(huì)做出改動(dòng)，這樣就極大限制了農(nóng)民的參與權(quán)和征地補(bǔ)償過程的透明度。

在整個(gè)土地征收的程序中，由于征地程序的不規(guī)范，有失公開透明，失地農(nóng)民始終無法真正的參與到征地方案中去，沒有真正的發(fā)言權(quán)和表達(dá)權(quán)，是征地過程中的弱勢(shì)群體。在我國(guó)大多數(shù)征地拆遷地區(qū)，農(nóng)民的文化水平都是相對(duì)較低的，他們不懂如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，他們的弱者地位讓他們也無法維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三、土地征收補(bǔ)償制度“碎片化”原因

（一）理論方面的原因

按照我國(guó)幾千年以來的相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)集體利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，在通常情況下需要犧牲個(gè)人利益來實(shí)現(xiàn)集體利益。公共利益的界定具有主觀性、抽象性，公共利益的內(nèi)容不確定，對(duì)公共利益做出讓步的“受損對(duì)象”不確定，導(dǎo)致政府在進(jìn)行土地征收時(shí)無法具體細(xì)分是否是為公共利益而進(jìn)行的征收，一律采用強(qiáng)制征收

（二）立法方面的原因

土地征收在每年的年底都會(huì)出現(xiàn)“任務(wù)重、時(shí)間緊”現(xiàn)象，屬于攻堅(jiān)沖刺階段，把握好土地征收政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)至關(guān)重要，年底出臺(tái)土地征收方面的政策則導(dǎo)致基層工作人員手忙腳亂，無法認(rèn)真學(xué)習(xí)政府出臺(tái)的政策;按照慣例，政府出臺(tái)新計(jì)劃政策，一線基層人員需要進(jìn)行為期1-2個(gè)月的時(shí)間學(xué)習(xí)。而立法時(shí)機(jī)選擇不當(dāng)，基層人員對(duì)立法內(nèi)容不熟悉則會(huì)導(dǎo)致在工作的過程中出現(xiàn)紕漏，土地征收的程序出現(xiàn)差錯(cuò)，引起民眾在土地征收過程中不配合、不理解。

（三）運(yùn)行方面的原因

1.安置不及時(shí)

“先安置，后拆遷”在實(shí)際拆遷工作中落實(shí)不到位。征地規(guī)劃與安置規(guī)劃脫節(jié)，安置規(guī)劃滯后（有些一年多才拿到安置規(guī)劃等手續(xù)）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源規(guī)劃沒有考慮安置土地預(yù)留;城區(qū)政府經(jīng)費(fèi)不足，簽約成功后才能獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目進(jìn)展難度大導(dǎo)致政府倒貼經(jīng)費(fèi);政府主導(dǎo)下的安置小區(qū)往往因?yàn)榈乩砦恢没蚍课荼旧韱栴}，導(dǎo)致拆遷居民接受意愿不強(qiáng)。

2.安置人員資格認(rèn)定困難

政府職能“放管服”在實(shí)際操作過程中的“脫嵌”困境。公安部（2012年）實(shí)行人口的居住，人口自由流動(dòng)，只體現(xiàn)居民戶不體現(xiàn)農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)，征地拆遷辦工作人員去派出所調(diào)檔，但這涉及一個(gè)個(gè)人隱私問題，派出所也不怎么配合，有些很難協(xié)調(diào)，這是普遍現(xiàn)象，因?yàn)榘吹览硪郧八寝r(nóng)業(yè)的人口的話，拆遷辦就該給他補(bǔ)助，但是現(xiàn)在統(tǒng)稱為居民，不分農(nóng)和非農(nóng)，從而導(dǎo)致人員資格認(rèn)定比較困難。

四、“逆碎片化”——重塑整體性的土地征收補(bǔ)償制度

（一）土地征收補(bǔ)償范圍：協(xié)調(diào)與整合

1.聯(lián)合性運(yùn)作縮小征地范圍

在補(bǔ)償公平合理的情況下，擴(kuò)大我國(guó)的征地補(bǔ)償范圍，增加對(duì)鄰接地、殘存地、通損地的補(bǔ)償，充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益，征用補(bǔ)償金應(yīng)包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。對(duì)于在城市近郊的土地，由于城市發(fā)展比較快，土地市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，對(duì)這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)要以較高的市場(chǎng)價(jià)格來進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因?yàn)橥恋亟灰资袌?chǎng)欠發(fā)達(dá)，交易價(jià)格就會(huì)偏低，但是這部分地區(qū)的土地是農(nóng)民賴以生存的工具，是農(nóng)民生活的主要來源，因此，這部分土地的補(bǔ)償也要考慮到農(nóng)民未來的生活需求，考慮到土地對(duì)于農(nóng)民來講特殊的意義，農(nóng)民如果失去賴以生存的土地以后的生活將如何得以保障。〔4〕

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)納入考量

土地征收補(bǔ)償問題產(chǎn)生的根本原因在于“補(bǔ)償”，土地征收過程中的矛盾大多也是由于補(bǔ)償不合理、不公平，通過查閱資料發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國(guó)家在土地補(bǔ)償方面主要按照土地的市場(chǎng)價(jià)格來進(jìn)行的，根據(jù)我國(guó)土地征收的實(shí)際情況，保障失地農(nóng)民合法權(quán)利，國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格和未來的預(yù)期收益給予失地農(nóng)民補(bǔ)償。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，提高土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗費(fèi)及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)等，實(shí)行公平補(bǔ)償。

（二）土地征收補(bǔ)償程序：簡(jiǎn)化與規(guī)范

1.規(guī)范公共利益的界定程序

明確公共利益的界定程序需要我國(guó)引入聽證機(jī)制。由于我國(guó)法院是沒有權(quán)力對(duì)是否屬于"公共利益"進(jìn)行審查，當(dāng)失地群體面臨“公共利益”模糊不清，認(rèn)為政府沒有在發(fā)布征收決定之前組織聽證會(huì)而提起訴訟時(shí)，只要政府所進(jìn)行的項(xiàng)目是舊城區(qū)改造的項(xiàng)目，就無需進(jìn)行聽證程序，失地農(nóng)民的知情權(quán)依然沒有保障，失地群眾依然會(huì)采取暴力反抗的方式表達(dá)自己的不滿。因此在進(jìn)行土地征收的過程中，應(yīng)當(dāng)明確公告所征收的土地適用于何種公共項(xiàng)目的建設(shè)，是否確實(shí)出于公共利益的目的，政府及時(shí)組織被征收人進(jìn)行聽證會(huì)，聽取被征收人合理的建議，接受群眾的監(jiān)督，防止政府濫用公共利益之名，判斷在征地過程中可能出現(xiàn)的困難以及征地的可行性，最大程度的保證被征收人的權(quán)益，降低被征收人與政府機(jī)關(guān)的對(duì)抗性矛盾，從而使征地過程順利進(jìn)行。

2.協(xié)調(diào)失地農(nóng)民參與征收補(bǔ)償規(guī)程

征用土地之前，組織被征收人參與土地征收的程序。土地征收過程中除政府主管部門參與外，還應(yīng)該有農(nóng)民代表和監(jiān)管部門參加，履行陽光政府的義務(wù)，信息公開透明化，接受群眾的監(jiān)督。土地征收是農(nóng)民和政府雙方的事情，必須通過雙方共同參與，各抒己見才能充分表達(dá)雙方的意愿，反對(duì)政府自行決定征地過程中的各項(xiàng)事宜，保障人民群眾的知情權(quán)，征集群眾意見，聽取他們的合理需求，在后期土地征收的過程中就會(huì)引發(fā)大規(guī)模的暴力事件，引起民眾的不滿，拒絕土地被征收，從而引發(fā)征收過程中不必要的事端。

3.土地征收補(bǔ)償過程系統(tǒng)化推進(jìn)

建立土地征收過程中的監(jiān)督機(jī)制，在土地征收過程中，從聽證會(huì)到公布征地公告，再到進(jìn)行征地都需要合理合法，有相應(yīng)的監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督，有相應(yīng)的法律進(jìn)行約束，征地所得的補(bǔ)償款也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理分配，分發(fā)給失地農(nóng)民。在土地征收過程中常常存在拆遷補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理的現(xiàn)象，正對(duì)這種現(xiàn)象的發(fā)生應(yīng)當(dāng)建立合理分配補(bǔ)償費(fèi)用的方案，并相對(duì)應(yīng)有配套的監(jiān)督措施，政府的征地行為只能處于公共利益的目的進(jìn)行，明確征地用途，征地的補(bǔ)償款應(yīng)合理合法的分配給失地農(nóng)民，給予他們一定的生活保障，最大程度保障補(bǔ)償?shù)墓胶侠恚M量避免土地征收過程中各種貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使土地補(bǔ)償款能夠?qū)？顚Ｓ谩！?〕

五、結(jié)語

土地是一種不可再生的稀缺資源，在中國(guó)城市化進(jìn)程中，土地問題將會(huì)一直存在，并且將會(huì)愈演愈烈，如何合理的處理好在土地征收過程中的補(bǔ)償問題變得至關(guān)重要。在土地改革中實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求，更好的解決土地征收補(bǔ)償問題。土地征收補(bǔ)償問題不只是擺在表面上的公益界定不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、法律不健全等問題，征地補(bǔ)償?shù)某绦騿栴}也是貫穿在始終的重要問題，征地過程中被征收者不了解征地內(nèi)容，不認(rèn)同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)存在可能的爭(zhēng)議。對(duì)于中國(guó)土地征收制度的改革都是希望能夠更好的維護(hù)農(nóng)民的利益，解決群眾大規(guī)模的暴動(dòng)，使農(nóng)民的生活能夠更好的得到保障，但是保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益并不是說制度改革僅僅在于保護(hù)私人權(quán)益，目前的中國(guó)，農(nóng)村人口占據(jù)了中國(guó)人口的70%，解決土地問題必然是政府處理好農(nóng)村農(nóng)民工作的重中之重，也是目前最迫切最困難的。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李增剛.土地征收補(bǔ)償制度完善：標(biāo)準(zhǔn)問題還是程序問題〔J〕.理論學(xué)刊，2013.

〔2〕張麗麗，文峰.我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)之探析——兼談土地行政征收中的權(quán)利保障〔J〕.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011.

〔3〕司偉歌.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究〔D〕.鄭州大學(xué)，2007.

〔4〕郝秀鳳.論我國(guó)土地征用補(bǔ)償法律制度〔D〕.蘇州大學(xué)，2006.

〔5〕陳中澤，黃艷.我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度的缺失與完善〔J〕.武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2005.

〔責(zé)任編輯：張 港〕