姚祎

【摘要】? 文章通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、數(shù)據(jù)對(duì)比、實(shí)地訪談等方法，分析F學(xué)校在政府采購(gòu)工作中出現(xiàn)的人員配備、預(yù)算方案制定以及執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，問(wèn)題出現(xiàn)的原因在于政府采購(gòu)缺乏調(diào)研、政府采購(gòu)設(shè)計(jì)存在漏洞、對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督不足等幾個(gè)方面，由此提出優(yōu)化F學(xué)校政府內(nèi)部控制的措施，并在此基礎(chǔ)上建議利用信息系統(tǒng)對(duì)高職院校政府采購(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新管理，以期為我國(guó)高職院校政府采購(gòu)的歸口管理、風(fēng)險(xiǎn)防控提供參考。

【關(guān)鍵詞】? 高職院校;政府采購(gòu);問(wèn)題;優(yōu)化措施

【中圖分類號(hào)】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2019）03-0080-03

高職院校在大力優(yōu)化校園環(huán)境、提升教學(xué)設(shè)備水平的建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)政府采購(gòu)，購(gòu)買了先進(jìn)的教學(xué)儀器、新增了配套的實(shí)訓(xùn)設(shè)備、優(yōu)化了良好的校園風(fēng)貌。政府采購(gòu)活動(dòng)降低了高職院校財(cái)政資金的使用風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)高職院校的廉政治理產(chǎn)生了良好的影響。

一、問(wèn)題的提出

（一）研究背景?！蛾P(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2016]99號(hào)）等政策的頒布和實(shí)施，對(duì)高職院校的政府采購(gòu)工作管理提供了很大的幫助和指引。高職院校的政府采購(gòu)并非一種普通的購(gòu)買過(guò)程，它不但涉及到高職院校的組織結(jié)構(gòu)、管理體系和風(fēng)險(xiǎn)控制制度等多個(gè)方面的問(wèn)題，而且還涉及到了院系的建設(shè)方案、財(cái)政預(yù)算;甚至影響了學(xué)院的采購(gòu)組織、人員安排、合同管理、績(jī)效評(píng)定和廉政監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）研究回顧。政府采購(gòu)是指通過(guò)規(guī)范的招標(biāo)活動(dòng)，對(duì)所需貨物（或勞務(wù)）進(jìn)行采購(gòu)，以達(dá)到降低成本、簡(jiǎn)化采購(gòu)程序的目的而采取的經(jīng)濟(jì)行為（Russell Forbes，1929）。其特點(diǎn)表現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)、商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和透明度等幾個(gè)方面（Sue Arrow Smith，1998）。我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)的研究，主要在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體（李岫輝，2011）這幾個(gè)經(jīng)濟(jì)主體上。目前我國(guó)高校政府采購(gòu)中也存在不少問(wèn)題，楊林蘭（2014）認(rèn)為可以從三方面入手，解決高校政府采購(gòu)的問(wèn)題，一是加強(qiáng)法制宣傳力度，促進(jìn)相關(guān)人員對(duì)政府采購(gòu)行為的認(rèn)識(shí)，提高依法采購(gòu)效率;二是采用多種評(píng)標(biāo)方案相結(jié)合，多元化采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn);三是抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化采購(gòu)工作流程等。總之，我國(guó)政府采購(gòu)的本質(zhì)目的，是為了使國(guó)有資產(chǎn)在滿足需要的情況下最大化節(jié)約資金。

（三）研究方案。

1.調(diào)研目的。多數(shù)學(xué)者的研究大都從規(guī)章制度入手，筆者試圖利用調(diào)研問(wèn)卷的方式開(kāi)展研究。F學(xué)校是首批獲得國(guó)家示范性高職院校稱號(hào)的綜合性高等職業(yè)院校，近年來(lái)隨著財(cái)政建設(shè)資金撥付的加大，F(xiàn)學(xué)校在學(xué)生的教學(xué)和生活環(huán)境等方面都不斷改善，以其為例，進(jìn)行調(diào)查、研究、分析，找到當(dāng)前在內(nèi)部控制框架下高職院校政府采購(gòu)活動(dòng)存在的問(wèn)題和缺陷，并提出優(yōu)化建議，為我國(guó)高職院校在政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制提供參考。

2.調(diào)研方法。對(duì)F學(xué)校參與政府采購(gòu)工作的教師和行政工作人員發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷，并進(jìn)行實(shí)地訪談。

3.調(diào)研模塊。在F學(xué)校政府采購(gòu)的人力資源、全面預(yù)算、工程審批、合同管理、監(jiān)督控制等多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地訪談的設(shè)計(jì)。

二、調(diào)研的初步情況及分析

（一）F學(xué)校目前政府采購(gòu)工作的現(xiàn)狀。本文依據(jù)問(wèn)卷、訪談等調(diào)查的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)活動(dòng)給F學(xué)校的國(guó)有資產(chǎn)管理帶來(lái)了積極的影響，同時(shí)目前也存在一定的問(wèn)題，具體分析如下：

1.F學(xué)校政府采購(gòu)活動(dòng)的積極影響。F學(xué)校下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)科作為政府采購(gòu)管理部門，并且制定了10章35條的管理規(guī)章，從單位層面和業(yè)務(wù)層面上確保了政府采購(gòu)活動(dòng)能正常有序的開(kāi)展。截至目前，F(xiàn)學(xué)校已經(jīng)順利通過(guò)了國(guó)家級(jí)示范性院校的兩次評(píng)估驗(yàn)收，實(shí)驗(yàn)設(shè)備、公共教學(xué)環(huán)境等得到了大幅的更新和改善。

2.F學(xué)校政府采購(gòu)中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（1）參與人員素質(zhì)高，但整體專業(yè)性偏弱。在人力資源的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)F學(xué)校參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的人員學(xué)歷素質(zhì)高，完全具備相當(dāng)?shù)淖晕以鲋岛妥晕覍W(xué)習(xí)的能力，但政府采購(gòu)業(yè)務(wù)專業(yè)能力較弱，例如申購(gòu)人員對(duì)招投標(biāo)流程不了解，資產(chǎn)管理人員對(duì)建設(shè)方案不內(nèi)行，采購(gòu)人員對(duì)合同法不熟悉。

（2）能按預(yù)算完成任務(wù)，但執(zhí)行僵化。在全面預(yù)算的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)F學(xué)校制定預(yù)算計(jì)劃后，采購(gòu)項(xiàng)目大部分實(shí)現(xiàn)按照預(yù)算方案執(zhí)行，以2107年為例，完成率均在90%以上。但是執(zhí)行過(guò)程較為死板，預(yù)算缺乏科學(xué)的預(yù)算調(diào)整空間，缺乏對(duì)緊急新增項(xiàng)目的應(yīng)急政府采購(gòu)方案。詳見(jiàn)表1。

（3）設(shè)置審批環(huán)節(jié)，但權(quán)責(zé)不明。在工程項(xiàng)目的調(diào)研中，對(duì)于政府采購(gòu)授權(quán)的審批，F(xiàn)學(xué)校僅規(guī)定“進(jìn)入采購(gòu)、招標(biāo)程序前，該采購(gòu)、招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)已按權(quán)限獲得批準(zhǔn)。”在確定組織和采購(gòu)方式下，僅涉及“采購(gòu)部門提出方案，報(bào)分管采購(gòu)工作的院領(lǐng)導(dǎo)或?qū)W院采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批”，F(xiàn)學(xué)校70%以上的受訪者確定參與政府采購(gòu)項(xiàng)目需要找到所在部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門、財(cái)務(wù)部門、實(shí)驗(yàn)管理部門、教務(wù)部門、行政辦公室等各負(fù)責(zé)人授權(quán)，13%左右的受訪者還認(rèn)為需要找監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人簽字。

（4）合同簽訂制度薄弱。在合同管理的調(diào)研中，相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較低。對(duì)合同擬定的職責(zé)分工與授權(quán)批準(zhǔn)含糊不清，甚至合同或者協(xié)議的審核控制不嚴(yán)。例如，對(duì)合同缺乏具體明確的負(fù)責(zé)單位：是編制合同的部門，還是實(shí)際執(zhí)行采購(gòu)的部門？是實(shí)際使用的部門，還是審核合同的部門？一旦在合同中出現(xiàn)紕漏，則整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的損失就會(huì)很大。

（5）不相容崗位未完全分離。在內(nèi)控機(jī)制的調(diào)研中，F(xiàn)學(xué)校在執(zhí)行政府采購(gòu)活動(dòng)中，并未完全實(shí)現(xiàn)不相容崗位的相分離。例如，采購(gòu)項(xiàng)目的申請(qǐng)人，既是政府采購(gòu)計(jì)劃方案的制定者，又是政府采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行人，甚至還是政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際使用者。在這些環(huán)節(jié)中，從計(jì)劃、操作實(shí)施到最后使用都是同一人，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)劇增。

（6）后續(xù)監(jiān)督權(quán)不到位。在資產(chǎn)監(jiān)管的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)遇到數(shù)量大、周期短、要求高、專業(yè)性強(qiáng)的采購(gòu)，在完工階段缺乏專業(yè)人員監(jiān)督驗(yàn)收，在固定資產(chǎn)使用階段缺乏定期的檢查，沒(méi)有完全做到分散風(fēng)險(xiǎn)。F學(xué)院的監(jiān)察部門在驗(yàn)收階段并沒(méi)有參與驗(yàn)收環(huán)節(jié)，提出政府采購(gòu)項(xiàng)目的主要部門也未有除申請(qǐng)人以外的專業(yè)人員配合監(jiān)督驗(yàn)收。

（二）F學(xué)校政府采購(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析。結(jié)合問(wèn)卷和訪談，本文認(rèn)為F學(xué)校政府采購(gòu)工作出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因如下：

1.欠缺實(shí)際情況分析和需求調(diào)研。高職院校實(shí)行政府采購(gòu)的主要目的是為了防止資金資源的浪費(fèi)和徇私舞弊風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在政府采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃申請(qǐng)前，需求調(diào)研、實(shí)際使用預(yù)測(cè)和完成效果分析都是必要的，如果沒(méi)有通過(guò)集中的民主集中調(diào)研分析，那么對(duì)該項(xiàng)政府采購(gòu)的執(zhí)行時(shí)間、建設(shè)成效甚至是投入使用都將成為未知數(shù)，這不僅會(huì)造成政府采購(gòu)項(xiàng)目的浪費(fèi)，還會(huì)降低工作人員的積極性。

2.采購(gòu)環(huán)節(jié)缺乏專業(yè)人員。高職院校參加政府采購(gòu)活動(dòng)需要配備專職崗位，負(fù)責(zé)采購(gòu)事項(xiàng)，承擔(dān)政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的責(zé)任。采購(gòu)人員工程、服務(wù)、貨物知識(shí)的專業(yè)性不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較低，就可能出現(xiàn)供應(yīng)商操縱供貨的風(fēng)險(xiǎn)。

3.缺少部門間的內(nèi)部牽制。高職院校在政府采購(gòu)過(guò)程中，從單位層面上看需要決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，由專門部門負(fù)責(zé)控制。決策需要各職能部門的集體研究、論證和咨詢結(jié)合才能通過(guò)，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)制衡。從業(yè)務(wù)層面上看，需要預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、項(xiàng)目、合同多個(gè)部門加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，才能實(shí)現(xiàn)需求方、代理人、供應(yīng)商和評(píng)審專家間有效的控制。

4.在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較弱。高職院校的政府采購(gòu)部不僅僅是一項(xiàng)采購(gòu)環(huán)節(jié)，它涉及到事前的財(cái)務(wù)的預(yù)算、收支的渠道分配、事中的招投標(biāo)開(kāi)展，以及貨物、服務(wù)和工程的實(shí)際采購(gòu)建設(shè)和事后的資產(chǎn)配置使用和監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，在這些環(huán)節(jié)中，一旦缺失風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)開(kāi)源節(jié)流。

5.未建立自我約束機(jī)制。政府采購(gòu)管理不僅涉及到財(cái)政資金的使用，后續(xù)還涉及到對(duì)已購(gòu)資產(chǎn)的使用。盡量避免為了落實(shí)指標(biāo)而倉(cāng)促提出方案、為了完成預(yù)算而進(jìn)行盲目采購(gòu)等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，在高職院校內(nèi)部，需要建立自我約束機(jī)制，做好各個(gè)部門的內(nèi)部銜接，加強(qiáng)相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，避免出現(xiàn)政府采購(gòu)管理的漏洞。

三、優(yōu)化措施與建議

（一）人員“量身定做”，強(qiáng)調(diào)專業(yè)管理。對(duì)政府采購(gòu)的申請(qǐng)人員，首先要從申請(qǐng)需求的專業(yè)角度出發(fā)，在專業(yè)性的范圍內(nèi)通過(guò)走訪調(diào)研和需求分析，提出優(yōu)化合理采購(gòu)的申請(qǐng)方案;對(duì)政府采購(gòu)的執(zhí)行人員，必須具備行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)，只有明確其自身崗位的權(quán)利和責(zé)任，才能有效地執(zhí)行采購(gòu)建設(shè)方案;對(duì)政府采購(gòu)的管理人員，要強(qiáng)調(diào)其對(duì)招投標(biāo)等采購(gòu)事宜的專業(yè)性，才能順利完成各項(xiàng)政府采購(gòu)任務(wù)。

（二）彈性預(yù)算管理。財(cái)務(wù)根據(jù)彈性預(yù)算的制定原則，對(duì)預(yù)算的每一項(xiàng)目落實(shí)數(shù)量金額，同時(shí)對(duì)預(yù)算的每一項(xiàng)目給予一定的彈性空間，并對(duì)彈性空間進(jìn)行統(tǒng)一的控制。同時(shí)，財(cái)務(wù)部門對(duì)正在按步驟實(shí)施的政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行有效的跟蹤，對(duì)資金動(dòng)向提前做好預(yù)測(cè)，避免造成有急切需求但是預(yù)算不能滿足或者沒(méi)有需求卻追加項(xiàng)目等不合理現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）強(qiáng)調(diào)歸口管理，簡(jiǎn)化流程。為了集中管理，F(xiàn)學(xué)校對(duì)政府采購(gòu)的設(shè)置層層審批，落實(shí)責(zé)任主體，但是實(shí)際工作中反而由于多個(gè)審批環(huán)節(jié)，造成責(zé)權(quán)不明。因此在風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)分級(jí)負(fù)責(zé)，簡(jiǎn)化工作流程。對(duì)于分屬不同資產(chǎn)管理類別的采購(gòu)項(xiàng)目，由主管部門負(fù)責(zé)管理，責(zé)任落實(shí)到位。例如，政府采購(gòu)方案信息公開(kāi)后，只要申請(qǐng)部門及時(shí)提出申請(qǐng)，采購(gòu)執(zhí)行部門和資產(chǎn)管理部門對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)無(wú)誤后就可審批。采購(gòu)專業(yè)教學(xué)設(shè)備時(shí)，直接由申購(gòu)部門和資產(chǎn)管理部門領(lǐng)導(dǎo)審批后，即可確定立項(xiàng)采購(gòu);采購(gòu)校園辦公設(shè)施和公共服務(wù)時(shí)，采購(gòu)主管部門可以直接同意進(jìn)行立項(xiàng)。通過(guò)簡(jiǎn)化流程，提高工作效率。

（四）增強(qiáng)法制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在采購(gòu)文件的審核、合同的制定以及履行等方面，要加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任人的法制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在制定合同的過(guò)程中，指定法律、財(cái)務(wù)、技術(shù)、審計(jì)等專業(yè)人員共同參與，明確合同簽訂的分級(jí)授權(quán)、確認(rèn)合同中的法律風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)責(zé)，重點(diǎn)控制采購(gòu)雙方的安全與質(zhì)量環(huán)節(jié)。同時(shí)，還要在合同中注明發(fā)生糾紛的處理以及仲裁的解決方式，在彰顯公平的基礎(chǔ)上，最大程度上保證采購(gòu)院校的利益。

（五）合理設(shè)崗，厘清職責(zé)。只有對(duì)申請(qǐng)者、采購(gòu)建設(shè)者、監(jiān)督者實(shí)行不相容崗位分離，才能在政府采購(gòu)中實(shí)現(xiàn)制衡。使用和采購(gòu)是兩種不同的業(yè)務(wù)，在合理利用政府采購(gòu)資金的原則下，確定采購(gòu)方案后，為了防止徇私舞弊，申請(qǐng)者不能再參與各個(gè)采購(gòu)和活動(dòng)建設(shè)。采購(gòu)事項(xiàng)必須交由他人辦理，直至驗(yàn)收結(jié)束。同時(shí)，在供應(yīng)商建設(shè)完工后，驗(yàn)收環(huán)節(jié)再由申請(qǐng)人參與驗(yàn)收，以確認(rèn)實(shí)際項(xiàng)目的完成情況。政府采購(gòu)過(guò)程中的經(jīng)辦人員，還必須注意回避事項(xiàng)和廉潔要求，保證采購(gòu)健康有序的進(jìn)行。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)。在政府采購(gòu)管理中，形成申購(gòu)部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、監(jiān)察部門相互制約的機(jī)制。從申購(gòu)部門報(bào)告采購(gòu)計(jì)劃開(kāi)始監(jiān)督，到政府采購(gòu)部門公示招標(biāo)過(guò)程、財(cái)務(wù)與監(jiān)察的監(jiān)督驗(yàn)收、財(cái)務(wù)與政府采購(gòu)部門的備案歸檔等環(huán)節(jié)，分別找到風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)進(jìn)行合理的防控，加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)。詳見(jiàn)圖1。

四、利用數(shù)字化信息系統(tǒng)對(duì)高職院校政府采購(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新管理

通過(guò)對(duì)F院校政府采購(gòu)在人力資源、財(cái)務(wù)預(yù)算、授權(quán)審批、合同管理等方面的優(yōu)化，可以發(fā)現(xiàn)這些工作在政府采購(gòu)活動(dòng)中是緊密相連的，因此，可以以其為契機(jī)搭建高職院校政府采購(gòu)的信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)簡(jiǎn)化審批流程、公開(kāi)完整信息、提升辦事效率、控制風(fēng)險(xiǎn)的流程整體閉環(huán)，具體框架見(jiàn)圖2。

在圖2中，申購(gòu)人直接利用搭建的需求申購(gòu)系統(tǒng)提交已經(jīng)過(guò)調(diào)研的采購(gòu)需求方案，并提交相應(yīng)審批人，簡(jiǎn)化審批流程;審批人經(jīng)過(guò)數(shù)字簽名確認(rèn)其審批結(jié)果后，信息同步推送至預(yù)算系統(tǒng)，預(yù)算管理接收申購(gòu)金額后直接計(jì)入預(yù)算數(shù)據(jù)和合同數(shù)據(jù)中，以防范人為舞弊的風(fēng)險(xiǎn);同理，招采系統(tǒng)在信息平臺(tái)公布詳細(xì)的招標(biāo)參數(shù)和中標(biāo)情況，做到公平公開(kāi);合同管理系統(tǒng)支撐整個(gè)政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的合同方案，接受全面的監(jiān)督;資產(chǎn)管理系統(tǒng)記錄各項(xiàng)政府采購(gòu)的資產(chǎn)利用使用情況，以防資產(chǎn)和資金的浪費(fèi);同時(shí)各項(xiàng)數(shù)據(jù)公開(kāi)在信息平臺(tái)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)備份，以防篡改。

五、總結(jié)與展望

政府采購(gòu)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一個(gè)具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，當(dāng)前在國(guó)家大力發(fā)展教育、扶持高職院校為社會(huì)培養(yǎng)全面的技能型人才的時(shí)期，高職院校的自身建設(shè)也不能落后。只有通過(guò)優(yōu)化和創(chuàng)新，遵循計(jì)劃需求調(diào)研全面、預(yù)算執(zhí)行適應(yīng)發(fā)展、項(xiàng)目申報(bào)重點(diǎn)突出、業(yè)務(wù)流程互相制衡的原則，才能實(shí)現(xiàn)高職院校政府采購(gòu)工作中內(nèi)部控制的有效管理。Z

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