李凌寒

(宣城職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 宣城 242000)

加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)，尤其是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，成為高校建設(shè)發(fā)展中不可回避、亟待解決的重要課題。徐冰[1]針對(duì)內(nèi)部控制制度發(fā)展在高校中遇到的問題，從監(jiān)管、預(yù)算以及項(xiàng)目等方面提出意見和建議。閆世剛[2]基于COSO報(bào)告，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制，研究了五要素框架下的現(xiàn)狀，并提出了完善的設(shè)計(jì)、建設(shè)的思路和對(duì)策。本文在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地探討地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系構(gòu)建存在的問題及成因，并提出解決問題的相關(guān)意見和措施。

一、財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念和內(nèi)容

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是按照內(nèi)部控制理論體系，通過對(duì)組織的規(guī)劃，使組織在進(jìn)行財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和約束的過程。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的目標(biāo)是通過一系列的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制活動(dòng)，保證資產(chǎn)和資源的安全性和完整性，確保財(cái)務(wù)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性和合法性。高校的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是指高校為保證資產(chǎn)不流失和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保各項(xiàng)規(guī)章制度有效運(yùn)行，最大限度地減少甚至避免可能發(fā)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高高校辦學(xué)質(zhì)量而制定的有關(guān)內(nèi)控方面的措施，如地方高校制定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章制度、方法程序等文件。財(cái)政部在2012年頒布《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》,要求高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財(cái)務(wù)信息[3]。2017年修訂的《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》對(duì)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度進(jìn)行了規(guī)范。

二、地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

當(dāng)前，地方高校內(nèi)部控制已基本建立，但財(cái)務(wù)內(nèi)控體系不夠完善，具體表現(xiàn)在：

(一)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)失衡

我國(guó)高校實(shí)行校長(zhǎng)或院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，權(quán)力一般都集中在校長(zhǎng)或院長(zhǎng)、系主任手里，地方高校也不例外。這種行政化的管理體制，一方面有著有利于各項(xiàng)政策制度的貫徹執(zhí)行、提高運(yùn)行效率的優(yōu)點(diǎn)，能在機(jī)構(gòu)設(shè)置合理的條件下加強(qiáng)協(xié)同性、提高機(jī)構(gòu)管理效率，但也存在很多不知之處，比如權(quán)力集中在行政部門，削弱了高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，制約了基層組織的自主性、創(chuàng)新性以及教授在決策中的權(quán)威作用。

(二)財(cái)務(wù)內(nèi)控環(huán)境不理想，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

在大部分地方高校中，多數(shù)職工認(rèn)為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)的事情，領(lǐng)導(dǎo)層也對(duì)學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的重要性認(rèn)識(shí)模糊，內(nèi)部控制的外部環(huán)境不理想。一些地方高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，如將國(guó)有資產(chǎn)管理和后勤管理合為一處，造成多頭管理、權(quán)責(zé)混亂。

(三)內(nèi)部控制執(zhí)行缺乏監(jiān)督，執(zhí)行情況較差

部分高校設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)部門，對(duì)高校日常財(cái)務(wù)核算、基建投資項(xiàng)目、專項(xiàng)用途資金等進(jìn)行控制和監(jiān)督。很多地方高校沒有建設(shè)專門的內(nèi)部審計(jì)部門，很多內(nèi)部審計(jì)職能依附于學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察室，而學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察室又與組織人事部門合署辦公，極大地弱化了內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。業(yè)務(wù)主管部門通常針對(duì)預(yù)算決算等進(jìn)行政府審計(jì)，但也不能做到常態(tài)化。

三、地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問題成因分析

(一)未理順地方政府與高校的關(guān)系

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府行政干預(yù)的影響，高等院校在自主辦學(xué)的過程中與政府的管理關(guān)系沒有完全理順[4]。政府作為高校國(guó)有資產(chǎn)的投資主體，并沒有指定國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表人來履行高校資產(chǎn)所有者身份的相應(yīng)職能，使高校產(chǎn)權(quán)缺乏真正的所有者，高校的法定代表人成為委托人和受托人兩個(gè)角色，造成所有者缺位，外部監(jiān)督被大大削弱。高校內(nèi)部事務(wù)管理上獲得了相應(yīng)的自主權(quán)，但在高校與市場(chǎng)“接口”方面政府的行政干預(yù)仍然很強(qiáng)，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)能弱化[5]，比如政府可以通過行政命令配置高校資產(chǎn)。政府甚至直接干預(yù)高校的具體事務(wù)，限制了地方高校辦學(xué)特色的形成和創(chuàng)新。[6]

(二)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度不完善

有些地方高校在財(cái)務(wù)內(nèi)部制度規(guī)定中缺少對(duì)不相容崗位相互制衡的規(guī)定，個(gè)別財(cái)務(wù)人員長(zhǎng)期就職于某一個(gè)崗位，未實(shí)行過崗位輪換制，一人多崗現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為缺少完備、精細(xì)的業(yè)務(wù)流程，“口頭授意”的主觀化現(xiàn)象普遍存在，不僅有損規(guī)章制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性，也影響內(nèi)部控制的環(huán)境建設(shè)，給財(cái)務(wù)內(nèi)部控制帶來極大的阻力。

(三)缺乏有效的信息溝通機(jī)制

良好的信息溝通機(jī)制能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，反饋內(nèi)部控制效果，是連接系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的紐帶。很多地方高校缺乏有效的信息溝通機(jī)制，高層管理者的意志不能得到很快的傳達(dá)，下層反饋的問題也不能有效上傳，上下級(jí)、部門之間等信息溝通出現(xiàn)不暢通的現(xiàn)象。[7]如學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)心的經(jīng)費(fèi)使用情況、廣大教師關(guān)注的工資個(gè)稅核算情況等不能及時(shí)披露。地方高校部門之間在合作、協(xié)調(diào)中不能很好地進(jìn)行信息溝通，部門負(fù)責(zé)人之間必須通過分管院領(lǐng)導(dǎo)才能進(jìn)行相關(guān)信息傳遞，導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的滯后和失靈。

四、改進(jìn)地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的措施

(一)以章程為準(zhǔn)繩建立法人治理機(jī)構(gòu)

地方政府應(yīng)淡化高校行政級(jí)別，尊重高校學(xué)術(shù)地位，同時(shí)充分發(fā)揮對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，督促學(xué)校不斷健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系，建立健全高校法人治理結(jié)構(gòu)。為明確高校辦學(xué)獨(dú)立自主權(quán)和法人地位，更好界定地方政府與高校的關(guān)系，國(guó)家教育行政主管部門在2012年發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，希望通過改革，逐步為去除高校行政化提供制度保障。因此，地方高校應(yīng)制定相應(yīng)章程，對(duì)高校治理結(jié)構(gòu)作出明確規(guī)定。在治理結(jié)構(gòu)上，應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的要求，設(shè)立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立”體系，即設(shè)立類似于企業(yè)的“董事會(huì)”，能夠行使地方高校重大發(fā)展和重大決策事項(xiàng)的決策權(quán)，改變目前由“一把手”行使決策權(quán)的局面，地方高校的校長(zhǎng)或黨委書記作為法定代表人應(yīng)行使執(zhí)行權(quán)，職工代表大會(huì)、工會(huì)等行使監(jiān)督權(quán)。此外，高校應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的學(xué)術(shù)委員會(huì)，行使最高學(xué)術(shù)權(quán)。這樣的“三權(quán)分立”體系為地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行提供組織機(jī)構(gòu)保障。

(二)建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

地方高校在內(nèi)部控制，特別是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制政策制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督中充分發(fā)揮主動(dòng)性。首先，應(yīng)結(jié)合自身財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，依照有關(guān)法律法規(guī)以及教育主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件，主動(dòng)制定高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)該遵循的各項(xiàng)規(guī)章制度。其次，應(yīng)以流程體系的形式公告給廣大教職工，做好宣傳培訓(xùn)，做到“有據(jù)可查，有章可依”。再次，應(yīng)建立有效的內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督和約束機(jī)制，保證政策制度的有效、有序、規(guī)范執(zhí)行，從而保證財(cái)務(wù)內(nèi)控的有效實(shí)施。

(三)暢通信息溝通渠道

地方高校應(yīng)建立信息溝通渠道，加強(qiáng)信息系統(tǒng)管理，并保證財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的高效運(yùn)行。地方高校應(yīng)設(shè)立綜合信息中心，明確分工責(zé)任和權(quán)利，積極完善硬、軟件功能，搭建信息平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，形成系統(tǒng)化、扁平化的管理信息平臺(tái)。同時(shí)，可以通過設(shè)立綜合信息中心來規(guī)劃自己的發(fā)展體系，購(gòu)買先進(jìn)的內(nèi)部控制軟件，實(shí)現(xiàn)集成化和現(xiàn)代化。通過信息共享平臺(tái)，教師、學(xué)生可以隨時(shí)獲取所需信息。在信息平臺(tái)的搭建和支持下，地方高?？梢詫?shí)現(xiàn)各部門現(xiàn)有系統(tǒng)的整合，將部門之間的界限打破，從而更好地實(shí)現(xiàn)資源和信息共享，提高部門工作效率。此外，地方高校應(yīng)整合諸如微信公眾號(hào)、群聊、電子郵件等溝通手段，形成信息溝通的多樣化、系統(tǒng)化，提高信息流通的速度和準(zhǔn)確度，降低管理成本，為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制打下很好的基礎(chǔ)。

(四)重視提升財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

地方高校應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力素質(zhì)的培養(yǎng)，建立相關(guān)激勵(lì)措施，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員提升能力和素質(zhì)，為財(cái)務(wù)內(nèi)部控制提供業(yè)務(wù)和人員支撐。要注重引進(jìn)熟悉現(xiàn)代化核算要求的財(cái)務(wù)人員，并加強(qiáng)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的提升，使其通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)得到知識(shí)和技能的更新和補(bǔ)充，為建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系提供人力資源。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的法制教育，提高財(cái)務(wù)人員的法律意識(shí)，使其自覺遵守各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和規(guī)章制度，并敢于拒絕和指正不符規(guī)范和違法的行為，樹立財(cái)務(wù)人員的正義感和維護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的使命感。應(yīng)引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員熟悉會(huì)計(jì)前沿知識(shí)和技能，為財(cái)務(wù)人員定期輪崗等內(nèi)部控制措施提供能力基礎(chǔ)。

(五)建立財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督

為了提高內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性，地方高校應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)部門，保證審計(jì)部門具有的獨(dú)立性。審計(jì)部門應(yīng)直接對(duì)學(xué)校校長(zhǎng)或者黨委書記負(fù)責(zé)。在審計(jì)人員的選配上，不僅應(yīng)注重人員的專業(yè)素質(zhì)和水平，更要注重審計(jì)人員的職業(yè)素養(yǎng)和道德水平。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅要對(duì)日常財(cái)務(wù)收支等經(jīng)常性項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，還要進(jìn)行部門領(lǐng)導(dǎo)在輪崗、離崗后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在對(duì)校領(lǐng)導(dǎo)層的監(jiān)督中，應(yīng)加強(qiáng)政府和社會(huì)監(jiān)督的力量，建立領(lǐng)導(dǎo)崗位的責(zé)任制，把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，注重領(lǐng)導(dǎo)崗位責(zé)任履職評(píng)價(jià)，以外部監(jiān)督促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督。

五、結(jié)語

本文分析了地方高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制出現(xiàn)的問題，并對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制問題的成因進(jìn)行剖析，提出從地方高校應(yīng)從建立健全學(xué)校法人治理機(jī)構(gòu)、健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度、暢通信息渠道、重視提升財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)、實(shí)施有效的內(nèi)外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面來改進(jìn)高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，為地方高校的健康持續(xù)發(fā)展提供保障。