饒喻航

摘要：精準扶貧是我國“十三五”建設(shè)的重要一環(huán)，是全面建成小康社會的關(guān)鍵舉措，國家出臺了一系列文件政策?；鶎诱?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于執(zhí)行政策的第一線，直接負責(zé)各項政策的宣傳、解釋、貫徹和落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政能力的優(yōu)劣，直接關(guān)系到中央精準扶貧這一國策的落實程度，在一定程度上決定了扶貧攻堅戰(zhàn)能否取得偉大勝利。從實際出發(fā)，通過分析精準扶貧政策在基層落實情況，探討影響基層政府行政能力的因素，并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：基層政府;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;執(zhí)政能力;精準扶貧

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.065

1我國精準扶貧政策的總體框架

從扶貧流程來看，全國各地制定精準扶貧工作模式大同小異，主要可以分為八個環(huán)節(jié)，即貧困戶精準識別、結(jié)對精準幫扶、計劃精準制定、資源精準整合、產(chǎn)業(yè)精準鏈接、民生精準改善、政策精準落實、組織精準有效等“八個精準”。

從具體政策來看，精準扶貧政策主要分為兩個方面：一是改善基礎(chǔ)設(shè)施，把水利、電力、交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施項目向貧困村傾斜，實施以通路、通電、通安全飲水、通郵、通廣播、通電視、通電話、通寬帶、通客車、通沼氣和有村級辦公場所、有便民服務(wù)中心、有標準衛(wèi)生室、有文體活動場所、有垃圾處理設(shè)施、有農(nóng)村電商服務(wù)點、教育醫(yī)療有保障、有產(chǎn)業(yè)扶貧項目、群眾有致富技能、有穩(wěn)定收入為核心目標的貧困村“十通十有”工程。二是異地搬遷、醫(yī)療救助、教育助學(xué)、產(chǎn)業(yè)幫扶、生態(tài)補償?shù)取拔鍌€一批”精準幫扶貧困戶增收解困的細化政策。

可以看出，不論是從扶貧工作流程的推進，還是具體政策的落實，都是基于基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深刻理解政策并深入群眾，走村入戶，才能將貧困底數(shù)摸清楚，將扶貧政策宣傳貫徹到位，逐戶建立扶貧檔案，可以說，基層政府在落實精準扶貧國策上起到了關(guān)鍵作用。同時，精準扶貧工作由于其特殊性，復(fù)雜性，全面性。不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力水平的綜合體現(xiàn)，同時也是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的一次高要求的考驗。

2影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準扶貧工作中行政能力的關(guān)鍵因素

2.1基層政府財政困難

財政困難是目前基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以面對，卻不得不面對的一大頑癥，全國普遍存在，大規(guī)模的財政赤字和政府債務(wù)，嚴重影響了基層政府的政策執(zhí)行力，貧困地區(qū)更為明顯。從現(xiàn)行的政策來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在運行成本過高，財政預(yù)算不足，收入偏低的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)在不斷縮小，但事權(quán)和責(zé)任卻在不斷擴大，財政困難帶來日常工作經(jīng)費的不足，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新開展工作成為了一句空話，只能憑錢辦事，上級有項目的工作才能開展，沒有項目應(yīng)該開展的工作，只能放在一邊，陷入了“要辦事、卻無錢”，“不辦事、失民心”的兩難境地，結(jié)果就是工作思路僵化，容易貽誤戰(zhàn)機?；氐骄珳史鲐毠ぷ鞯囊暯?，精準扶貧工作是中央到地方政府的頭號工作，預(yù)算充足，各項屬于規(guī)定動作的扶貧項目費用只多不少，但是，各地方政府開展扶貧自選動作的空間過小，基層創(chuàng)新工作的能力受到限制。同時，扶貧工作是一項需要長期投入人力物力的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因開展扶貧工作而產(chǎn)生的額外費用沒有得到保障。諾貝爾獎獲得者，美國經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·布坎南認為，政府工作人員也是“經(jīng)濟人”，有著追求個人私利的強烈動機，在執(zhí)行政策上往往采取有利于自身的政策來執(zhí)行，或者改變政策原有的內(nèi)容變通執(zhí)行，采取“趨利避害”的做法。具體來說，由于工作經(jīng)費沒有保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行人員通過采取推諉責(zé)任、避重就輕地開展工作來降低工作成本，也就不足為奇了。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行效果就隨之降低。

2.2干部隊伍戰(zhàn)斗力下降

就當下而言，精準扶貧已經(jīng)成為基層政府日常工作的重點和難點。扶貧工作直面群眾，情況復(fù)雜，需要沉下心深入貧困戶，以心換心才能將工作干好，干部隊伍的戰(zhàn)斗力至關(guān)重要。目前來看，影響精準扶貧政策在基層的落實效果的人員因素主要存在三個方面。

（1）創(chuàng)業(yè)意識消退。參與扶貧工作的干部隊伍以縣鄉(xiāng)兩級基層政府干部為主，日常工作本就繁重，認為參與扶貧是“吃力不討好”，干事創(chuàng)業(yè)的精神消退，存在畏難情緒。在具體推行精準扶貧政策的過程中 ，一些基層政府遇到不少困難和阻力。在強大的壓力和具體的困難面前，一些政策的基層執(zhí)行者繞著問題走，消極應(yīng)付。在這項政治任務(wù)面前，抱著明哲保身的心思， “為了不出事，寧愿不干事”，以避免承擔(dān)扶貧工作帶來的責(zé)任壓力和群眾訴求的信訪壓力。這些干部不僅沒有起到積極作用，反而帶來了消極影響。

（2）能力建設(shè)不夠，從當前的事實來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍普遍年級偏大，雖然已經(jīng)經(jīng)歷過多次改革和重大工作任務(wù)的鍛煉和考驗，日常工作中負擔(dān)著各項政策在基層的落實，基層行政經(jīng)驗豐富，善于吃苦，甘于奉獻。但是，精準扶貧工作對基層干部提出了更高的要求。一是溝通協(xié)調(diào)能力，精準扶貧工作直面貧困群眾，要求干部與貧困群眾打成一片，得到貧困群眾的信任與愛戴。就像習(xí)總書記講的，“脫貧攻堅要用心、用情、用力開展工作”。面對不同性格、不同階層的貧困群眾，必須做到耐心、認真地傾聽訴求并且準確解釋政策精神。二是政策執(zhí)行能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于工作環(huán)境的復(fù)雜性，為了保障工作順利開展，往往沒有完全按照規(guī)定的流程嚴格執(zhí)行，出現(xiàn)“講人情”“看關(guān)系”等現(xiàn)象。精準扶貧工作涉及到群眾切身利益，為社會輿論重點關(guān)注，要求干部必須做到依法行政，否則就會傷害扶貧政策的公正性，造成群眾不信任，影響脫貧效果。三是文字材料能力，基層干部普遍擅長實踐工作，愿意走村入戶，不擅長處理文字材料，需要撰寫的材料、填報的表格，都以代筆或是應(yīng)付居多。然而，基層政府接觸到的各類信息都需要以文字材料的方式上報給決策者，必要的、高質(zhì)量的文字材料能夠為決策者提供詳細準確的執(zhí)行信息，對及時調(diào)控政策至關(guān)重要。

（3）干部斷層嚴重，黨的十八大作出加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重大部署，其中有一個重要內(nèi)容就是拓寬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進入渠道，從現(xiàn)實情況看， 近幾年國家和地方相繼出臺了多項政策向脫貧攻堅任務(wù)重的地區(qū)輸送人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍出現(xiàn)了出“來得多，走得快” 的現(xiàn)象，“兩頭重，中間輕”的問題沒有解決，呈現(xiàn)出臨退休干部和年輕干部居多，而35歲至50歲之間中間段的干部偏少的現(xiàn)象。這些干部正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中堅力量，年長的干部普遍存在“船到碼頭車到站”的思想，進取心減退，難以滿足精準扶貧工作要求。年輕剛?cè)肼毜母刹侩m然干勁充足，但是缺少直面基層群眾的工作經(jīng)驗，需要時間成長。況且，作為中堅力量的這一批中間段的干部普遍還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著最為核心、繁重的工作任務(wù)。造成這一現(xiàn)象的原因主要在兩方面，一方面是歷史上政府機構(gòu)改革，精減人員導(dǎo)致出現(xiàn)斷檔期，另一方面是近年來省市愈發(fā)重視基層干部，加大了在基層干部選拔優(yōu)秀人才的力度。加上基層條件艱苦，工作壓力大，待遇不高，工作幾年后就會尋求機會調(diào)往上級部門。

2.3機制不健全

體制僵化是我國基層政府行政能力難以提升的重要原因之一，在精準扶貧工作中顯得尤為突出，主要體現(xiàn)在兩個方面。

（1）激勵機制。干部激勵機制的缺失是基層干部意識消極的主要原因之一，基層工作，特別是貧困地區(qū)的基層工作存在工作條件差，工資低，福利待遇少這些現(xiàn)實問題，普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的家庭也只能維持溫飽水平。在政治前途上同樣如此，由于基層干部體系的特殊性，晉升空間狹窄，在職級并行政策出臺之前尤其嚴重，這些都不利于激發(fā)基層干部參與脫貧攻堅偉大戰(zhàn)役的激情。現(xiàn)行的薪酬分配制度上存在“平均化”現(xiàn)象，并沒有設(shè)立績效工資，只考慮職務(wù)高低，并沒有考慮每個人的工作狀態(tài)、具體表現(xiàn)和工作成績，目前基層仍然普遍存在“干與不干一個樣，干多干少一個樣”的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了“多干多出錯，少干少出錯，不如不干不出錯”這樣的論調(diào)。而精準扶貧工作客觀存在工作量大，任務(wù)多，責(zé)任重的特點，個人難免產(chǎn)生懶惰的工作情緒。

（2）協(xié)調(diào)機制。主要是政府各部門之間的行政壁壘在基層仍然沒有消除，部門之間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，沒有能夠做到相互借力，強化行政力量。如精準扶貧工作初期，貧困戶摸底階段，一項農(nóng)田灌溉情況，水利主管部門安排一遍，農(nóng)業(yè)主管部門安排一遍，村莊整治主管部門還要安排一遍，時間不一，表格不同，內(nèi)容大同小異，客觀上導(dǎo)致了基層工作人員任務(wù)加重，影響工作效率。如果能夠打破壁壘，做到信息互通，勢必能對提升基層行政能力的帶來正面影響。

3提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力的建議

3.1建立強有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍

干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的核心，“上面千條線，下面一根針”，所有的政策、任務(wù)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去貫徹落實，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和素質(zhì)，是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力的關(guān)鍵所在。

要擴寬干部成長渠道。如扶貧工作，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》中明確指出要注重在脫貧攻堅一線考察識別干部，對如期完成任務(wù)且表現(xiàn)突出的貧困縣黨政正職應(yīng)予以重用，對在脫貧攻堅中工作出色、表現(xiàn)優(yōu)秀的扶貧干部、基層干部注重提拔使用。毫無疑問，這是對扶貧干部的莫大鼓勵。

要關(guān)心愛護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。國務(wù)院2016年10月印發(fā)《關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》指出了實施干部激勵機制的重要性，提出了要堅持物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合的原則。具體來說，從經(jīng)濟上，邊遠地區(qū)津貼不要實行一刀切，將津貼與邊遠程度、貧困情況掛鉤。探討工作績效機制，以績效獎金的方式體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作成績。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表彰力度，對突出的、典型的優(yōu)秀干部要大力進行宣傳和表彰，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作號召力。加大城鄉(xiāng)干部的交流力度，多開展掛職活動，將年輕干部送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)鍛煉，參與扶貧，達到優(yōu)化干部資源配置，激發(fā)干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)活力的目標。

要開展干部教育培訓(xùn)。首先是培訓(xùn)思想意識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須意識到自身是黨組織在基層的形象體現(xiàn)，是群眾面前的發(fā)言人，可以說，基層干部是什么樣子，群眾心中的黨和政府就是什么樣子，貧困地區(qū)尤其如此。必須通過開展如典型宣講，理論學(xué)習(xí)等各種形式的教育活動，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認識到自身工作的重要性，培養(yǎng)出高度的責(zé)任心和使命感。其次是行政能力，十九大提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，對鄉(xiāng)村工作提出了更高的要求，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作能力迫在眉睫。要從制度上加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與專題培訓(xùn)的力度的頻次，通過專題培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在“領(lǐng)悟政策—計劃實施—協(xié)調(diào)判斷—總結(jié)提高”整個行政環(huán)節(jié)的全方位能力提升。

3.2進行一系列體制改革

優(yōu)化權(quán)力配置，要破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任多，權(quán)力少;任務(wù)多，財力少”的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要與上級政府和各職能部門簽訂的責(zé)任書多達三四十種，涉及到一票否決的有近十種，然而必須看到，由于財權(quán)與事權(quán)的不匹配，僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，難以勝任如此繁重的工作任務(wù)，應(yīng)該從體制上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)職能部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)和責(zé)任關(guān)系，達到權(quán)力資源與行政責(zé)任的統(tǒng)一，改善“出了事責(zé)任全在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”這樣的現(xiàn)象，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負。同時，改善財務(wù)保障，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的創(chuàng)造性。保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行預(yù)算的同時，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立一些自主開展工作的空間。

建立大數(shù)據(jù)信息平臺，從扶貧工作的經(jīng)驗來看，大數(shù)據(jù)是打破信息壁壘，在各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間形成合力，提高行政能力的關(guān)鍵法寶，如果能將此經(jīng)驗推廣，以縣為單位建立大數(shù)據(jù)平臺，設(shè)立“云政府”，所有部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都參與其中，資源信息共享，至少有三大好處。一是有助于提高政府決策質(zhì)量，相關(guān)部門在制定政策的過程中，可以結(jié)合大數(shù)據(jù)平臺的相關(guān)信息，分析更多數(shù)據(jù)，區(qū)別于傳統(tǒng)時代的隨機采樣，使做出的決策更符合實際、實事求是。二是有利于簡政放權(quán)、方便群眾，大數(shù)據(jù)平臺打破了原本存在的信息壁壘，在不同政務(wù)部門之間建立必要的政務(wù)信息數(shù)據(jù)溝通，消除了傳統(tǒng)工作方式中為了嚴肅起見或避免責(zé)任，導(dǎo)致了審批環(huán)節(jié)重復(fù)，流程繁雜的問題。三是有助于政府落實政務(wù)公開，政務(wù)公開范圍更廣、程度更深，能夠滿足大眾關(guān)于教育衛(wèi)生、食品安全、財政收支等各方面的信息需求，滿足公民知情權(quán)。同時，公民與政府進行溝通互動，可以讓公眾參與到社會治理之中，有助于提高政府的公信力。

完善問責(zé)機制和容錯機制。精準扶貧工作中，問責(zé)機制是保證工作任務(wù)落實的重要一環(huán)，如在精準識別過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直是識別工作的第一責(zé)任人。然而，扶貧工作的高壓下，一些干部畏首畏尾、消極懈怠，怕出事、怕出線，要解決這一問題，容錯機制是完善問責(zé)機制的一個重要補充。推廣到其他工作也是一樣，人非圣賢孰能無過，只有將干部明確推動發(fā)展的無意過失與謀取私利的違紀違法行為的加以區(qū)分，建立免責(zé)清單，才能解決干部的后顧之憂、激發(fā)干部積極干事創(chuàng)業(yè)，最終提高基層政府的行政效率。

參考文獻

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