【摘 要】 自然資源產(chǎn)權(quán)制度是《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的重要制度之一，也是構(gòu)建生態(tài)文明體制的重要內(nèi)容，建立與自然資源有關(guān)的各項制度以保障自然資源有效保護與利用是生態(tài)文明制度體系不能缺少的內(nèi)容。自然資源各項制度的建立基礎(chǔ)是自然資源所有權(quán)制度，自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)對制度建立具有重要影響?！稇椃ā放c《物權(quán)法》作為不同性質(zhì)的法律都對自然資源國家所有權(quán)做出了規(guī)定，這一現(xiàn)象導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)出現(xiàn)爭議。因此確定自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)成為建立自然資源制度的基石。

【關(guān)鍵詞】 自然資源 國家所有權(quán) 權(quán)利性質(zhì)

一、研究自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)的必要性

《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定到2020年我國要構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度等八項制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。[1]自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為一項重要制度要求清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體;明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利，處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，加強自然資源資產(chǎn)交易平臺建設(shè)。但自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)界定不清晰不利于自然資源各項制度的構(gòu)建。

界定自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)關(guān)乎自然資源法律制度設(shè)計。所有權(quán)制度是構(gòu)建其他法律制度的重要基礎(chǔ)，不同的所有權(quán)法律性質(zhì)會導(dǎo)致法律制度設(shè)計上的差異，并直接導(dǎo)致法律制度調(diào)整手段和保護目上的不同。具有公法性質(zhì)的法律制度主要表現(xiàn)國家對公共利益的保護只能，與私法性質(zhì)的法律制度相比更具有國家強制力，在法律主體地位不平等，主要為管理與被管理的關(guān)心;私法性質(zhì)的法律制度注重調(diào)整平等主體之間的財產(chǎn)與人身關(guān)系，強調(diào)意思自治，在不違反強行法規(guī)定的前提下實現(xiàn)利益最大化。因此，不同性質(zhì)的自然資源國家所有權(quán)直接導(dǎo)致自然資源法律制度設(shè)計上的差異，若強調(diào)自然資源國家所有權(quán)為公法性質(zhì)，那么自然資源法律制度將偏重于對自然資源的保護;[2]若自然資源法律制度更多的關(guān)注實現(xiàn)自然資源資源的經(jīng)濟價值，那么自然資源國家所有權(quán)應(yīng)具有私法性質(zhì)。

二、自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)爭論和原因

1.自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)爭論的原因

《憲法》和《物權(quán)法》都對自然資源國家所有權(quán)歸屬做出規(guī)定，不同性質(zhì)的法律規(guī)范對自然資源國家所有權(quán)的歸屬作的規(guī)定是自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生爭議的主要原因。

《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”[3]第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！盵4]根據(jù)《憲法》規(guī)定我國自然資源所有權(quán)主要存在兩種形式，即國家所有和集體所有，其中礦藏、水流、城市土地歸國家所有，森林、草原、荒地、山嶺可為國家所有或由法律規(guī)定屬于集體所有的可為集體所有。針對國家所有的自然資源法律做出不完全列舉，用“等自然資源”予以涵蓋;對集體所有的自然資源做出明確列舉?！段餀?quán)法》第四十六條至第五十條也分別規(guī)定了國家對城市土地、野生動植物資源、無線電頻譜資源和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國家所有。由此在法律規(guī)定中形成了憲法上的自然資源國家所有權(quán)與民法上的自然資源國家所有權(quán)，造成自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)分歧。

2.自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)爭論與不足

自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)主要存在如下觀點：

（1）私權(quán)說認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)是私法權(quán)利。肖乾剛教授認(rèn)為自然資源所有權(quán)首先是通過一國憲法與民法進行制度安排，這表明自然資源所有權(quán)制度與民法物權(quán)制度并無不同，既然自然資源所有權(quán)制度是民法物權(quán)制度的組成部分，那么民法中有關(guān)物權(quán)制度的理論在自然資源所有權(quán)的研究中也完全適用。[5]

該學(xué)說將自然資源國家所有權(quán)簡單歸為私法性質(zhì)的權(quán)利不具有合理性。從所有權(quán)的使用權(quán)能上看，自然資源國家所有權(quán)與物權(quán)法一般意義的所有權(quán)不同，物權(quán)主體可以直接行使自己對物的所有權(quán)，根據(jù)利益所需直接行使支配權(quán)，實現(xiàn)物之利益。然而國家實現(xiàn)自然資源利益必須通過行政許可的方式賦予其他主體相應(yīng)的權(quán)利才能實現(xiàn)，在行政許可的過程中需要考慮公共利益的需要，并非出于自身利益考慮。

（2）公權(quán)說認(rèn)為自然資源國家所主要是國家用行政手段管理公共事務(wù)的體現(xiàn)，自然資源是人民生活與經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的重要資源，自然資源代表著公共利益。國家出于公共權(quán)益的需要行使自然資源所有權(quán)，自然資源國家所有權(quán)并非處理平等主體財產(chǎn)關(guān)系、確立特定主體對特定物的直接支配為內(nèi)容，而是以行政許可的方式間接處理自然資源的利用問題，保障公共利益實現(xiàn)。自然資源國家所有權(quán)公權(quán)屬性表明未經(jīng)行政許可，任何人不能使用自然資源，國家對自然資源享有壟斷的專權(quán)?！稇椃ā返诰艞l關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的表述為“國家所有，即全民所有”單純強調(diào)自然資源的公權(quán)屬性，無法解決自然資源的利用問題，不利于自然資源全民所有最終落實。自然資源國家所有權(quán)公權(quán)力說存在不可取之處。

三、自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)分析

私權(quán)說和公權(quán)說在界定自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)方面各自都存在一定的局限性，這些局限性容易導(dǎo)致自然資源制度在構(gòu)建時產(chǎn)生缺陷，單純將自然資源國家所有權(quán)界定為公權(quán)性質(zhì)，以此建立的自然資源制度偏重對自然資源的保護，忽略自然資源使用權(quán)的實現(xiàn);將自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)界定為私權(quán)性質(zhì)，那么以此建立的自然資源相關(guān)制度則偏重實現(xiàn)資源效益，忽略自然資源保護。[6]自然資源國家所有權(quán)究竟為何種性質(zhì)，文章將從如下方面對自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)進行分析。

1.法律視覺下的自然資源

關(guān)于自然資源的含義存在許多表述。環(huán)境學(xué)將自然資源描述為一切能為人類提供生存、發(fā)展和享受的自然物質(zhì)和自然條件，及其相互作用而形成的自然狀態(tài)和人工環(huán)境。[7]資源經(jīng)濟學(xué)將自然資源表述為由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和價值的物質(zhì)。[8]聯(lián)合國的文獻中認(rèn)為自然資源是人在自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分，只要它能以任何方式為人提供福利都屬于自然資源。[9]那么受到法律制度調(diào)整的自然資源究竟應(yīng)該采用何種說法才更符合法律的要求呢？

法律是社會發(fā)展的產(chǎn)物，其主要調(diào)整社會關(guān)系。那么法律調(diào)整的自然資源應(yīng)該納入人類社會的發(fā)展中討論，這些資源應(yīng)該能夠滿足人類社會發(fā)展的物質(zhì)需求，能夠為人們所利用的資源。國家與自然資源之間的關(guān)系比較特殊，國際法中認(rèn)為國家主要應(yīng)具備四個要素：定居的居民、確定的領(lǐng)土、政府、主權(quán)。自然資源是一國領(lǐng)土的重要組成部分，它依附于一國的領(lǐng)土之上，國家對本國的領(lǐng)土包括自然資源現(xiàn)有主權(quán)。因此法律賦予國家對自己領(lǐng)土之上的自然資源享有所有權(quán)，從這一角度看自然資源國家所有權(quán)具有公法的性質(zhì)。自然資源關(guān)乎一國經(jīng)濟發(fā)展與人民生活，自然資源只有處于被利用的領(lǐng)域才能促進國家或個人私權(quán)利益，此時自然資源國家所有權(quán)應(yīng)該納入私法領(lǐng)域賦予自然資源國家所有權(quán)私權(quán)屬性。從以上的分析看出，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)該兼具公私屬質(zhì)。

2.憲法與民法自然資源國家所有權(quán)關(guān)系

（1）憲法上與民法上自然資源國家所有權(quán)的界分

自然資源國家所有即全民所有的憲法表述容易讓人錯誤的將憲法上的國家所有權(quán)等同于民法上的國家所有權(quán)看待，法學(xué)家羅爾夫·克尼佩爾認(rèn)為民法和憲法都規(guī)定了不同的所有權(quán)概念。[10]學(xué)者鮑爾也認(rèn)為憲法學(xué)者和民法學(xué)者對所有權(quán)的關(guān)注并不一致。憲法上的自然資源國家所有權(quán)與民法上的自然資源國家所有權(quán)在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利客體與權(quán)利行使等方面存在區(qū)別：

對利主體而言，我國憲法第九條規(guī)定國家所有即全民所有，也就是說我國由國家享有所有權(quán)的自然資源其實際的主體為全體人民，主權(quán)國家行使憲法中規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)需要體現(xiàn)全體人民的意志，憲法上自然資源國家所有權(quán)的主體范圍比民法上自然資源國家所有權(quán)的范圍更廣，并且具有主權(quán)性質(zhì)。[11]然而民法上的自然資源國家所有權(quán)主體主要立足于民事法律關(guān)系中，國家作為民事主體由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，并且受民法調(diào)整。

對權(quán)利客體而言，憲法上國家所有權(quán)客體的范圍遠遠大于私權(quán)性質(zhì)的權(quán)利客體。迪特爾·施瓦布認(rèn)為憲法上所有權(quán)概念包括所有私法上的財產(chǎn)權(quán)利。憲法所有權(quán)除了保護民法上的所有權(quán)以外還保護債權(quán)之類的其他權(quán)利。民法上的自然資源國家所有權(quán)客體直接指向某類自然資源，并以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建私法制度。

對權(quán)利內(nèi)容而言，憲法上的自然資源國家所有權(quán)主要側(cè)重于對公共利益的保護，強調(diào)保護全民所有的自然資源并提供相應(yīng)的制度保障，憲法上的自然資源國家所有權(quán)在于實現(xiàn)公共利益最大化，主要體現(xiàn)保護職能。民法上的自然資源國家所有權(quán)側(cè)重于自然資源的支配與利用，通過確定民法上的自然資源國家所有權(quán)實現(xiàn)自然資源的價值。

權(quán)利行使方式不同，憲法上的自然資源國家所有權(quán)是國家基于全體人民的意志而設(shè)立的，行使憲法上的自然資源國家所有權(quán)時應(yīng)將保護權(quán)利人民的利益為出發(fā)點，以實現(xiàn)自然資源的生態(tài)價值為目標(biāo)。民法上的自然資源所有權(quán)涉及自然資源的具體利用，實現(xiàn)自然資源充分利用，為人民生活和經(jīng)濟發(fā)展提供資源保障。

（2）憲法上與民法上自然資源國家所有權(quán)的聯(lián)系

憲法規(guī)定我國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和群眾集體所有制。自然資源作為重要的生產(chǎn)資料由國家和集體享有所有權(quán)。憲法第九條也規(guī)定自然資源國家所有即全民所有。全民所有是人民民主專政的重要體現(xiàn)，也是社會主義經(jīng)濟制度的重要內(nèi)容，“全民所有”不是法律概念，而是政治或經(jīng)濟意義上的概念。實現(xiàn)政治或經(jīng)濟上的全民所有需要法律制度給予保障，即立法者需要將政治或經(jīng)濟上的全民所有轉(zhuǎn)化為法律中的國家所有權(quán)，才能成為政治制度與經(jīng)濟制度提供強有力的保障。憲法上的自然資源國家所有權(quán)是全民所在法律中的重要體現(xiàn)，其中國家是主權(quán)意義上的，其主要運用國家手段保護自然資源，維護公共利益，也為全民所有的自然資源提供制度保障。

憲法上的自然資源國家所有權(quán)與民法上的自然資源國家所有權(quán)不是完全分離的，兩者之間相互聯(lián)系，不可分離。國家發(fā)展離不開資源利用，但這往往伴隨著環(huán)境污染與資源浪費，導(dǎo)致國家若要發(fā)展經(jīng)濟就要面對環(huán)境危機的困局。依照自然資源國家所有權(quán)公私性質(zhì)設(shè)立的自然資源法律制度，能夠從法律制度層面協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與資源利用之間的關(guān)系。國家對自然資源享有所有權(quán)是全民利益在法律中的體現(xiàn)，在憲法中國家主要從宏觀層面行使所有權(quán)，在體現(xiàn)全民意志，在實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、保護環(huán)境促進資源合理高效利用的前提下，運用國家手段保護自然資源。同時憲法作為根本大法是其他部門法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，其他部門法的設(shè)立需要體現(xiàn)憲法精神，是憲法精神的具體實現(xiàn)。民法中的自然資源國家所有權(quán)將憲法上抽象的國家所有權(quán)涵蓋的內(nèi)容細化，重點關(guān)注自然資源利用和支配問題。自然資源國家所有權(quán)的公法屬性與私法屬性是一個問題的兩個方面，即憲法維護全民意志，防止自然資源公共利益受到侵犯（具體表現(xiàn)為在自然資源管理中保護環(huán)境為首要），民法層面的自然資源國家所有權(quán)是落實自然資源價值，發(fā)展國家經(jīng)濟，提高人民生活水平的需要，也是適應(yīng)我國發(fā)展綠色經(jīng)濟的需要。只有認(rèn)識到自然資源國家所有權(quán)的公私屬性，才能促進自然資源合理利用，在保護環(huán)境的同時兼顧經(jīng)濟發(fā)展。

四、總結(jié)

自然資源國家所有權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)的性質(zhì)。自然資源本身具有生態(tài)價值與經(jīng)濟價值，在既要保護環(huán)境又要發(fā)展經(jīng)濟的時代背景下，我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識到法律制度是由各個部門法相互結(jié)合的整體，在界定自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)時應(yīng)該從法律制度整體出發(fā)，不能分別看待。承認(rèn)自然資源國家所有權(quán)的雙重屬性是環(huán)境保護與發(fā)展綠色經(jīng)濟的需要。

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作者簡介：呂洋? 女 1991年9月 籍貫河北衡水 昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生 方向：環(huán)境與資源保護法