朱聲敏

（廣西財經(jīng)學院 工商管理學院，南寧 530001）

中國古代強調(diào)“明主治吏不治民”，故而吏治文化特別發(fā)達。統(tǒng)治者為了保證吏治清明、維護國家長治久安，非常重視對官吏的監(jiān)察與懲治，精心構建了嚴密的監(jiān)察制度。明代是中國古代監(jiān)察制度發(fā)展的集大成者。洪武時期即開始在地方形成常設機構與中央臨時派出機構相結合的地方雙軌監(jiān)察體制。長期以來，明代監(jiān)察制度備受學界關注，相關成果不可謂不夥。關于明代地方雙軌監(jiān)察體制的分析也散見于許多著作和論文當中。遺憾的是，專門就該問題進行分析的作品似乎尚未問世，已有相關研究成果在某些地方也仍有拓展、討論的余地。

明代地方雙軌監(jiān)察體制對于加強中央集權、整肅官僚隊伍、維護社會穩(wěn)定、鞏固國家統(tǒng)治發(fā)揮了重要作用。從巡按御史與按察司“頡頏行事”到前者“專行出巡之事”。該體制從設立、完善到衰落，既體現(xiàn)了歷史的嬗變，更是明代政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化的反映。明代地方雙軌監(jiān)察體制的演變過程及其背后的現(xiàn)實邏輯，無疑將成為探究明代監(jiān)察體制和深入了解明代歷史變遷的重要切入點。明代地方雙軌監(jiān)察體制正反兩方面的經(jīng)驗教訓也值得我們認真總結和反思，這對于當下推進監(jiān)察體制改革，提升治國理政水平不無裨益。此即為本文寫作的主旨和意義之所在。

一、明代地方雙軌監(jiān)察體制的歷史淵源

古代地方監(jiān)察制度肇端于先秦時期。夏商周時代，隨著國家的產(chǎn)生和官吏的任免，監(jiān)察活動成為國家機器的必備內(nèi)容之一，并伴隨著歷史的發(fā)展和政治人類文明的進步不斷演化。秦始皇一掃六合，全面推行郡縣制，同時也開始建立比較完善的監(jiān)察機構：中央有御史大夫府，地方有監(jiān)郡御史。漢初沿襲該制度，到了漢武帝時期，取消監(jiān)郡御史，由十三部刺史監(jiān)察郡國官員，由郡國官員，特別是督郵來監(jiān)察縣級官員。三國兩晉南北朝時期，兵荒馬亂，最高統(tǒng)治者自然不會放松對地方的監(jiān)控，所以地方監(jiān)察機構繼續(xù)鞏固和發(fā)展。隋唐時期，監(jiān)察制度更加完備，但主要由中央派員巡視地方，在地方并無常設的監(jiān)察機構。唐代中央派出機構的異化和五代的動亂，使得宋朝建立者心有余悸。故而宋代建立之初，將監(jiān)察權收歸中央。但是無法承擔繁重的地方監(jiān)察任務，朝廷遂將全國重新劃分成若干路，先后設置掌一路軍事的安撫使、掌錢糧的轉(zhuǎn)運使、掌司法的提點刑獄使和掌市場的提舉常平使，即所謂的帥、漕、憲、倉四使。四使行使監(jiān)察、考核官吏的職能，故又統(tǒng)稱為“監(jiān)司”。監(jiān)司之外，尚有監(jiān)州通判，二者均常駐地方，均垂直接受中央指令。金朝曾仿效宋朝設提刑司，主要是負責考核官吏，后來改為按察司，執(zhí)掌地方司法與監(jiān)察權力。元世祖仿效金朝，設四道提刑按察司，“以提調(diào)刑獄為主，兼掌按察不法官吏”。［1］其后，元朝將全國劃分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設置一名（后改為兩名）提刑按察使 （后稱為肅政廉訪使）常駐地方，且擴大了按察使的職權，不但讓其負責司法、監(jiān)察，也擔負諸如勸課農(nóng)桑等行政職能。［2］元朝監(jiān)察法規(guī)《憲臺格例》也達到了很高立法水平，其系統(tǒng)性和細密性超邁前代。

與常駐地方監(jiān)察機構相比，古代中央臨時派出的監(jiān)察機構更為令人矚目。因為由地方固定的機構代表中央朝廷監(jiān)察和考核地方官吏雖是制度設計的初衷，然而由于其常駐地方，難免與地方人事沾上各種關系，在監(jiān)察實踐中不得不照顧地方的利益，體現(xiàn)出與朝廷利益不協(xié)調(diào)、不一致之處，從而導致監(jiān)察效果不盡如人意，嚴重還可能導致監(jiān)察活動流于形式。于是，由皇帝或者中央監(jiān)察機構定期或者不定期地派員巡視地方便成為地方常駐機構履行監(jiān)察職能的必要補充。傳說堯舜時已經(jīng)有了“天子巡狩”的故事。到了春秋戰(zhàn)國時代，國君之外，高級官員也經(jīng)常代帝王、諸侯巡視四方。秦始皇不但自己多次出巡地方，且開始設置刺史巡視郡縣制度。起初，“丞相遣史分刺州，不常置”。漢武帝則設立了刺史制度，“遣刺史周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”，“又令歲終得乘傳奏事”，他還制訂了目前可見最早的巡視法規(guī)《六條問事》。［3］隋朝沿襲該制度，出臺新的“巡察六條”，派遣十四名刺史巡視各地。同時，在沿襲前代的御史臺之外，中央還增設司隸臺和謁者臺作為專門機構負責對地方官吏的監(jiān)察。唐代，御史臺內(nèi)分臺院、殿院、察院三部門。其中察院設監(jiān)察御史，最高正八品，但地位突出，往往成為驟升高官的階梯。［4］其負責監(jiān)察百官，可以不經(jīng)御史臺長官直接奏事，還經(jīng)常直接由皇帝委派巡視地方，兩年一換。御史出巡四方，“事無巨細得失，皆令訪察，回日奏聞”，被時人視為皇帝“腹心耳目之臣”，是皇帝“明四目、達四聰也”的工具。［5］御史韋思謙見到王公，“未嘗屈禮”，被人責備，答曰：“耳目官固當特立”。其認為御史出巡應該雷厲風行，“動搖山岳”，震懾地方，否則即為失職。［6］唐中期，將全國劃分為十道（后來增到十五道），每道先置巡察使二人，稍后，改為按察使，每道只設一人。后來，唐代還出現(xiàn)了采訪處置使和觀察處置使等名目，均由選擇官員巡視郡縣以懲惡勸善、激濁揚清。再后來，觀察使和節(jié)度使一樣，逐漸總攬地方權力，成為割據(jù)一方的藩鎮(zhèn)勢力。蒙古人入主中原之后，怎么減緩和消弭激烈的民族矛盾、階級矛盾一直是擺在統(tǒng)治者面前的難題。元朝遂提高監(jiān)察力度，除了在中央提高御史臺地位，還在地方設行御史臺，與各道提刑按察司（后改稱肅政廉訪司）一起構成龐大而周密的監(jiān)察網(wǎng)。時人將御史臺稱“內(nèi)臺”，將行御史臺稱為“外臺”。行御史臺雖為中央派出機構，但其職官、品級都與中央御史臺無異，能很好地對地方實施監(jiān)察活動。

這里需要指出，唐代的按察使具有臨時性的特點，與元、明的按察使相去迥異，應劃入中央派出的巡視監(jiān)察機構范疇。宋代的路級四使雖是唐代按察使的發(fā)展，但已發(fā)生重大變異，以至于二者性質(zhì)相去甚遠。而金代的按察司，綜合了唐代按察使的監(jiān)察權和宋代提刑官的司法權，對元、明兩代職官的設立影響深遠。

通過上述梳理，我們可以看出，秦朝已開始建構常設機構與中央派出機構相結合地方雙軌監(jiān)察體制，漢朝繼承了這一體制，元朝則強化了該體制。到了明朝，該體制則被推至高峰。

二、明代地方雙軌監(jiān)察體制的制度設計

朱元璋尚在戎馬倥傯之時，即在有限的統(tǒng)治區(qū)內(nèi)仿元制設中書省、御史臺和行中書省、行御史臺。隨著朱明政權的建立和穩(wěn)定，他廢行省制度，將全國劃分成若干行政區(qū)，并于每個新政區(qū)置承宣布政使司（俗稱省）、都指揮使司、提刑按察使司，分掌民政、軍政及司法監(jiān)察事務，彼此制衡。建文時，改名為“肅政廉訪司”，朱棣又恢復提刑按察使司之名。經(jīng)歷洪武、建文、永樂三朝的調(diào)整，明代穩(wěn)定地保持了十三個布政司的政區(qū)劃分。

三司之中，按察司顯得尤為特殊，提刑按察司與其它二司平行，其長官按察使為正三品，官階略低于其它二司長官，然其權勢超越前代：作為地方常設機構，其直接受命于朝廷，負有維護一省司法、監(jiān)察之責；作為朝廷耳目機關，其又承擔監(jiān)控官民之任，章奏可以直達天聽。由于南北二直隸區(qū)域不設按察司，其相關事宜由鄰省按察司負責。而且，明人認為都察院與按察司類似元代御史臺、行御史臺一樣互為表里的監(jiān)察機關，故將都察院稱為“內(nèi)臺”，將按察司稱為“外臺”，將二者均稱為“風憲衙門”?！霸诰┒疾煸杭笆?，在外按察司，俱稱風憲衙門，以肅政飭法為職?！保?］洪武元年，朱元璋揀選刑名官員參與明律的制定，浙江、湖廣、江西三省按察使“充議律官，上大明令”，［8］這從一個側(cè)面也反映了按察司在司法體系中扮演者重要角色。洪武十年十二月，各道按察司官吏來朝，他曾面諭之，表示對其寄以“耳目”之望，鼓勵其“察其善惡，激濁揚清，繩愆糾繆”，警告其務必“謹守法度，思稱其職”。［9］

在保持常設地方監(jiān)察機構的同時，朱元璋嘗試從中央派員巡視地方。洪武十年七月，朱元璋開始派遣監(jiān)察御史巡按州縣，他表明了派員巡視的原因，即“朕深居九重之中，所賴以宣布條章，申達民情者，皆在汝等”。他還明確表明對諸御史的殷殷期待：“詢民疾苦，廉察風俗，申明教化?！保?0］

洪武十三年，朱元璋廢除丞相。沿襲上千年的宰相制度一旦壽終正寢，原先的監(jiān)察機構勢必也要隨之進行調(diào)整。于是，兩年后，朱元璋將御史臺改稱都察院，以左右都御史為其長官，與六部尚書品級相同，副都御史、僉都御史為都御史的佐官。洪武二十六年欽定都察院十二道監(jiān)察御史職責，即處理刑名事宜，“其有差委監(jiān)察御史出巡，追問、審理、刷卷等事，各具事目，請旨點差?！保?1］弘治年間的大學士丘浚對此大加贊賞，認為前代御史臺專掌糾察，不得與掌管行政的中書省并列，而明朝罷中書省，政權分屬六部，都察院品級與六部同，“其權視前代尤重”。［12］洪武十四年開始，都察院的監(jiān)察御史定為七品，鑄監(jiān)察御史印，文曰“繩愆糾繆”。［13］永樂元年朱棣正式確立了御史分巡制度。［14］洪熙時，仁宗又定巡按八月出巡。至此，巡按御史每年八月出巡，一年一更的制度得以確立。明代地方雙軌監(jiān)察體制正式形成。

歷史表明，巡按御史在明代政治制度中應該說是相當重要的一環(huán)。歷代御史歷來被看做是皇帝的耳目，是其監(jiān)控百官的有力工具，明代專制統(tǒng)治空前強化，都察院地位的上升亦是其皇權專制加強的結果。然而明代制度的設計者并非偏重巡按御史，而是保持一種讓常設機構與臨時機構相互制衡的態(tài)度。洪武元年，朱元璋曾在詔令中將監(jiān)察御史、按察司等同視之，提出二者均是“綱紀所系，其任非輕”。［15］其后，朱元璋在派遣巡按御史、建構地方雙軌監(jiān)察體制時明確貫徹了相互制衡的理念，洪武三年正月，各道按察司官來朝，朱元璋命“內(nèi)外風憲官與其屬官依品級行禮”，“其監(jiān)察御史、按察司僉事如出巡，當依品級拜知府、知州”。他還解釋了該做法的理由是“官員品從，所以別上下、明尊卑。如是，則風憲官知有品級，不敢凌辱有司；有司官既受風憲官禮，自知羞恥畏懼，不敢干犯法度”。［16］

這種雙軌監(jiān)察體制讓御史與按察司官吏互相配合而又互相監(jiān)督、頡頏互糾，可以有效地彌補監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部漏洞。首先，二者均有權受理官民事宜。朝廷規(guī)定官民告發(fā)官吏貪贓營私等不法事宜，在直隸地區(qū)的可以向巡按御史反映；在直隸之外，既可以向巡按御史告發(fā)，也可以向按察司或者其分司告發(fā)。其次，二者處理過的事情分別由本系統(tǒng)審核。朝廷規(guī)定凡監(jiān)察御史處理過的文卷，由都察院審核；按察分司處理過的文卷，由按察司審核。再次，二者都有權獨立奏事，意見直達天聽。朝廷規(guī)定凡是國家政令得失等一切事宜，監(jiān)察御史和按察司官員可以各自直言不諱地陳述意見。最后，支持二者進行活動的物品供應也是彼此獨立、互不相干。朝廷定制：凡是都察院使用的筆墨、印泥，由京師地區(qū)官府配備；按察司的用物則由所在地官府承擔。監(jiān)察御史、按察分司巡視地方，所需辦公用品則由當?shù)毓俑峁?/p>

由上述分析可見，監(jiān)察御史與按察司分別形成兩條垂直的監(jiān)察路線，二者相互獨立、彼此制衡。當然，二者也有協(xié)調(diào)配合的時候，即“若建言創(chuàng)行事理，必須公同評議，互相可否，務在得宜，方許實封陳奏”。巡按御史和按察司分別獨立工作、相互牽制的過程中，皇帝充當著最高也是最后的裁決者。無論是巡按御史，還是按察司或者其分司，若遇重大事宜，應向朝廷“具實奏聞”，等候旨意。只是巡按御史畢竟是“代天子巡守”，能復審按察司官員審理過的案件，如果官民覺得按察司官員辦案不公，可以向巡按御史申訴。若巡按御史制造了冤案的，則可以去通政司遞交申訴狀，送都察院處理。若都察院不理，則當事人可以通過擊打登聞鼓向皇帝申訴。［17］

此外，巡按御史“一歲而更”的制度在執(zhí)行過程中是比較剛性的。倘若巡按御史任期屆滿，而地方有重要事務需要其處理，朝廷會給予其它官職留用之，既使其人盡其才又不至于造成“情親而弊生”的局面。如成化四年，巡按江西監(jiān)察御史趙敔將代，當時正值江西旱荒，“戶部請敕敔賑濟，候事竣代之”。同時江西兵民多上奏請留。于是，朝廷就將趙敔任命為江西按察司使，“仍賜敕，俾賑濟畢日還京”。［18］

需要特別指出的是，明代的巡撫、總督最初也是中央派出的巡視機構，往往也帶有都察院職銜。尤其是巡撫，由于職能相仿，與巡按常有抵牾。但是其在明代中期之后，相對于民政、軍政事務而言，監(jiān)察已經(jīng)不是其主要職能，巡撫、總督逐漸轉(zhuǎn)化為地方官，成為三司之上的常設機構。所以巡撫、總督對于原來的權力制衡關系和明代歷史發(fā)展的影響都不容小覷，且比較復雜。只是本文專注于論述巡按御史與按察司建構的雙軌監(jiān)察體制，為避免節(jié)外生枝，故而對巡撫、總督的演變、影響不作探究。

三、明代地方雙軌監(jiān)察體制的歷史演變

理想的制度在非理想的政治生態(tài)中往往會走形、變樣，這是歷史的常態(tài)。明代雙重地方監(jiān)察體系亦是如此。這種變化表現(xiàn)在巡按御史權勢日益膨脹，凌駕于三司之上，使雙軌監(jiān)察嚴重偏離制度設計的初衷。

朱元璋久歷人世艱辛，深知元代政治腐敗、官吏作奸犯科的惡果，他曾表示元末臺憲的痛恨至極，認為其“每假公法、挾私憤，以相傾排……譬猶蛇蝎，自相毒螫，卒致敗亡而后已。如此，則何以為臺諫也?！保?9］故對風憲官寄予厚望。根據(jù)《明會典》的記載，明朝初期，監(jiān)察御史與按察司官員是共同出巡，彼此相互制約，“頡頏行事”［20］。無論是巡按御史，還是按察司，其最核心的工作之一便是監(jiān)察地方、整肅吏治。所謂“監(jiān)察”，字面上理解即監(jiān)督、考察。所以，巡按御史和按察司官員履行監(jiān)察職責的重要方式是參與地方官員的考察以及根據(jù)考察結果進行舉薦。洪武四年，朝廷令監(jiān)察御史、按察司官，“巡歷去處，但有守法奉公、廉能昭著者，隨即舉聞”。［21］洪武二十三年，朝廷進一步強調(diào)御史和按察司官員在監(jiān)察活動中“倘有通同貪官污吏，以致民冤事枉者，一體究治”［22］。六年，朱元璋又令監(jiān)察御史及各道按察司察舉有司過犯，奏報黜陟，以后逐漸形成制度。按照明朝規(guī)定，京官的考察周期為六年，外官的考察周期則為三年。起初，巡按御史和按察司對于官吏均有考察、舉薦權。而且，因為按察司是常設機構，在地方具有信息靈通、行事方便的優(yōu)勢，所以朝廷制度設計的本意是由其承擔地方監(jiān)察的主要責任，而巡按御史承擔的是補充監(jiān)察的功能。洪武二十一年，朱元璋曾遣人往諭巡按江西監(jiān)察御史花綸等曰：“自今惟官吏貪墨鬻法及事重者，如律逮問。輕者但錄其過，毋毛舉細事，以興大獄?！保?3］由此可見，按照朱元璋的初衷，巡按御史只負責官吏貪贓枉法的大事，其余事件不必過問。理論上，明初規(guī)定按察司作為一省司法、監(jiān)察的負責機構，“務要盡除奸弊，肅清一方”。只有按察司官員因故意或者疏忽有所失職之時，巡按御史方才需要承擔起督責按察司的重任。所以，按察司理論上應為地方考察主要責任者。永樂元年，朝廷詔令考察“到任半年以上”的府州縣官員，其考察主體還是巡按御史、按察司?？梢?，至少在當時，巡按御史在地方官員的考察中還不能像后來那樣居于絕對優(yōu)勢的地位。

然而，這種情況在慢慢發(fā)生改變，巡按御史的考察權、舉薦權逐漸有一家獨大之勢。宣德七年，朝廷在重申巡按御史會同方面官考察州縣官的同時，令“各處巡撫侍郎同巡按御史考察方面官”。［24］天順元年，朝廷重申巡按御史考察對象包括“司府州縣見任官員”。［25］弘治六年，朝廷定制：布按二司與巡撫、巡按，“遇府州縣官，才行俱優(yōu)者，無分歲貢吏員出身，一體保舉”。［26］但是，十二年后，這一權力僅屬于巡撫、巡按?！睹鲿洹份d：“弘治十八年奏準：凡天下諸司官員，才行超卓者，撫按官從公訪舉?！保?7］其間，弘治九年朝廷確定了巡撫、巡按對于布按二司及府州縣等官、教官的舉薦權。弘治八年，朝廷定制：巡撫、巡按將所屬不稱職官員的事跡寫成揭帖，密報吏部。［28］嘉靖二十二年重申了這一規(guī)定。嘉靖十七年，朝廷詔令按察司官員與巡按御史在外有作奸犯科者，按察司官員聽巡按御史劾奏，而御史需要由都察院考察。但是，巡撫、巡按的考察意見并不能客觀反映真實情況，所以嘉靖二十五年，朝廷令吏部與都察院嚴加查訪，“如有貪酷實跡者，不拘曾經(jīng)撫按旌舉，俱要開奏罷黜”。［29］

根據(jù)上述資料，我們可以認為自天順年間開始，巡按御史獲得了對方面官的考察權和舉薦權，一直持續(xù)到明朝滅亡。借助這一權力，巡按御史在官員的考核升遷中發(fā)揮著十分重要的作用，能夠為都察院和吏部判斷官員優(yōu)劣賢否提供主要的參考依據(jù)。這兩項權力的獲得，不僅使巡按御史掌握了布、按二司的官路仕途，也使得按察司長官對于巡按御史落于被動地位。正德年間，浙江按察使梁材以清直耿介著稱。當時巡按御史是梁材的同鄉(xiāng)。梁材自以為較御史年長，故“自居”前輩，使得御史大為不滿，以為梁材傲慢，竟因此“誣奏之”。［30］由此可見，早在正德年間，按察使已不可能取得跟巡按御史平等的地位?！睹鲿洹酚涊d“迨后按察司官聽御史舉劾，而御史始專行出巡之事?！保?1］當是說弘治年間的事情?？傊?，巡按御史地位的提升，使得按察司叨陪末座，于是按察使不再能夠與其“頡頏行事”，而變?yōu)榱顺行兄?，“唯唯承命，不得稍致商榷”，僅是“列位隨行”而已。［32］巡按御史地位的提升，從其坐騎的變化也可以窺出端倪。洪武時，御史出巡只能騎驢，宣德時準許騎馬；洪武時，御史出巡都要拜見知府、知州，逞論對于更高級的三司長官，到了宣德年間，御史出巡都“序于三司官之上”。其理由是御史“任紀綱之職，受耳目之寄。糾劾百僚，肅清庶政”，不能有“失觀瞻”。［33］至此，巡按御史開始單獨負責巡視工作，從而嚴重破壞了地方雙軌監(jiān)察體制。

四、明代地方雙軌監(jiān)察體制演變的原因

揆諸史冊，造成宣德之后巡按御史權力的不斷擴張，按察司地位逐漸下降，職權日益萎縮的原因，主要在于以下兩端：

第一，朝廷重內(nèi)輕外之勢愈演愈烈。

在中國古代，出于對權力控制失效的擔憂以及由內(nèi)控外的預設，最高統(tǒng)治者往往對身邊近臣比較防范，故而對近臣往往予以特別重視，對于朝廷之外的官員則容易忽略。所以“重內(nèi)輕外”成了古代朝廷用人的一個普遍現(xiàn)象。正如顧炎武指出那樣：“北齊宰縣，多用廝濫。至于士流，恥居百里。五代選令，必皆鄙猥之人。自古以來，以社稷民人寄之庸瑣者，有此二敗。以今準古，得無同之?！保?4］清代王慶云總結：“前代設官，重內(nèi)輕外。牧守處遷謫而州縣多雜流”。［35］盡管歷代企圖力挽狂瀾者數(shù)見不鮮，然重內(nèi)輕外之勢始終未能從根本上改變。清人在《明史》中指出：明初“重監(jiān)司守牧之任”，六部尚書有的直接出京擔任布政使，六部侍郎到地方擔任參政的，也不乏其人，布案二司長官直接進京擔任尚書、侍郎或者通政使、大理寺卿的，更是數(shù)見不鮮。當時“守牧稱職，增秩或至二品”的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。然而，天順而后，“巡撫之寄專，而監(jiān)司守牧不得自展布，重內(nèi)輕外之勢成矣。”［36］以上所言，是指“巡撫之寄?！?，而巡按之勢膨脹，亦在天順之后，其關鍵節(jié)點是孝宗弘治時期。英宗北狩，釀成“土木之變”，明代由盛轉(zhuǎn)衰，社會風氣日益澆漓，官吏的操守也急轉(zhuǎn)直下。其間，巡按御史墮落頹廢的現(xiàn)象也多有發(fā)生，故朝廷多次強調(diào)巡按御史要克己奉公、認真履職。

所以，成化以降，朝廷對于巡按御史的選授，更加謹慎。不但強調(diào)對新任御史要進行刑名技能的訓練，甚至對于巡按御史的年齡也作出了要求。成化十年，朝廷定制，強調(diào)御史需進士出身，或者從現(xiàn)任官員中選授：“御史缺，選進士年三十以上者，問刑半年，考試除授。博士、行人、推官、知縣、兼選。仍試職。”過了十年，朝廷又下令：“試監(jiān)察御史一年已滿，刑名未熟，再試半年。仍前考試實授?！保?7］弘治元年，朝廷定制：“行人、知縣等官，送都察院理刑半年”，待期滿方由都察院考核評價，然后送吏部選用。［38］到了弘治時期，孝宗又出臺新規(guī)。弘治六年，為了使御史員缺得到及時補充，朝廷下令御史“不必限定幾年一次行取”。但經(jīng)考選之員，起初不能授予御史身份，而是“照原職分送理刑”。彼時，行取的御史理刑時間也有所延長，雖然也有象之前一樣“理刑半年”的，但也有“試職一年”的，“本院仍考其堪任者除授”。［39］種種跡象表明，孝宗一改過去巡按御史多用慷慨敢言的年輕之士，而偏重于老成持重之人。據(jù)《治世馀聞》記載，孝宗曾召見左都御史戴珊與吏部尚書劉大夏，曰：“爾等各衙門，凡事都奏行巡按御史勘報，豈以此官公道可托耶？”劉大夏對曰：“無他，以巡按御史一年一換，無久交，不制肘，故事多責成之。”孝宗沒有否決劉大夏的看法，但指出：“權之所在，惟有識量者能不移其心?！彼麚鷳n巡按御史恃權而驕，“好承奉，任喜怒，將或以是為非，以賢為不肖”，不能正確行使權力、履行職責，反而傷害百姓。于是，其特別囑咐都御史戴珊今后派遣巡按御史，“務揀老成有識量者，毋用輕躁新進之人。仍以此意，行與各巡按御史知道”。［40］朝廷對選任標準的提高，自然會帶來巡按御史素質(zhì)的改善。相應的，巡按御史日益受朝廷倚重，按察司官員與其“頡頏行事”的故事也逐漸成為明日黃花。

第二，道臣的地位日益凸顯。

與布政司、按察司地位日益低下同時，道臣地位卻日益提高，這也是布政使司、按察司與巡按御史權勢日益失衡的重要原因。所謂“道臣”，即布政司、按察司、都指揮使司的副職擔任的“分巡道”“分守道”“兵備道”“學道”“糧道”等“道”的長官。

明代按察司管理地域廣大，責任重大，其長官難以兼顧。因此，洪武十四年，朱元璋在復置按察司的同時，“并置各道桉察分司”。［41］洪武十五年，朱元璋一次性就派遣五百余人嘗試在全國廣泛設置按察分司，由五百余人各按治兩縣。朱元璋對他們寄以厚望，授予他們的權力也很大，“凡官吏賢否、軍民利病，皆得廉問糾舉”，并約定一年就進行考核、升遷。［42］洪武二十九年，全國按察分司為四十一分道。然而，朱元璋設置按察分司的效果不理想，尋設尋廢。在朝廷的主持下，從成化年間起，按察司之下又劃分了很多道，由按察司的副長官按察副使、僉事領銜分領若干府州縣，叫做“分巡道”。與“分巡道”對應，布政司的佐官參政、參議分別管轄與監(jiān)察幾個府州縣的錢谷稅糧，這類道叫做“分守道”。分守道、分巡道之外，都指揮使司的副職也可能承擔某項專門事務，比如漕糧運輸、食鹽運輸，由此設立兵備道。朝廷往往還從中央直接派員到地方，分別督領幾個府州縣的文化教育、錢糧稅收等事務，從而設置了“學道”、“糧道”，其長官亦被稱為“學道”、“糧道”。

本來，道臣多只是布政司、按察司的副職，地位、權力都不如三司，且須接受三司節(jié)制。但是明代中后期以降，政治日益腐敗，社會矛盾加劇，很多地方民怨沸騰。很多地方布政使、按察使卻嚴重瀆職，無法彌盜安民，深令朝廷失望。于是，朝廷選擇了一些道臣，企圖通過提高其品秩、擴大其事權的方式讓其充分發(fā)揮作用以鞏固統(tǒng)治。為此，很多道臣獲得了“按察使”的頭銜。如成化四年，因江西地方旱災，朝廷將江西巡按御史趙敔任命為江西按察司使。［43］然而，當時江西已經(jīng)有按察使。成化六年，憲宗給兵部尚書白圭的諭旨中提及“江西亦有撫民按察使趙敔”，［44］可見趙敔擔任的是“撫民按察使”。其“撫民按察使”是因事而設的特殊官職。

萬歷之后，道臣升按察使銜的情況開始較多地涌現(xiàn)。一些道臣或因所領地域、事務重要，或因政績卓異，逐漸升格為按察使，其所領諸道也因而獨立或基本獨立于原先的三司。比如徐州兵備道張純的官銜升為“徐州兵備按察使”。［45］遼東寧前兵備道李松官銜為“遼東寧前兵備按察使”。［46］很明顯，這些“按察使”不可能是負責一省司法、監(jiān)察的臬司長官，其是由參政、參議、副使、僉事等級別較低、事權較輕的職官升銜而來，性質(zhì)仍然是道臣。然而，每個省里，作為三司之一的臬司長官，按察使依然存在。于是，數(shù)位“按察使”并存于某些省份的情況屢見不鮮。而且，由于道按察使與臬司長官品秩相同，是因時因事因人而特設，其所領之事務一般不會隸屬于三司。于是，按察使的頭銜越發(fā)不被人重視，其權力進一步萎縮，作用進一步式微。

五、明代地方雙軌監(jiān)察體制演變的歷史鑒戒

中國歷代無不重視對地方的監(jiān)督與控制。于是，地方監(jiān)察制度成為歷代官僚政治的核心內(nèi)容之一。明代統(tǒng)治者在總結歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，煞費苦心地構建了地方雙軌監(jiān)察體制以期鞏固中央集團、維護封建統(tǒng)治。御史巡按無疑是該制度的亮點和重點。所以，該體系建立之初，即面臨兩大問題：首先是避免巡按御史勢力膨脹，重蹈漢唐覆轍，讓監(jiān)察機構隨著權力擴張演變?yōu)樽罡咭患壍胤叫姓C構，挑戰(zhàn)朝廷權威；其次才是遏制腐敗、鏟邪剔蠧，確保吏治清明。

就第一個問題而言，盡管巡按御史權力日益擴大，地位上也實際凌駕三司之上，但終明之世，巡按御史始終是臨時派遣的監(jiān)察機構，沒能如漢代的刺史，唐代的按察使、采訪使那樣發(fā)展成尾大不掉之勢力，形成割據(jù)一方的諸侯。個中原因，除了明代皇權高昂，皇帝干綱獨斷，中央集權空前嚴重，且巡按御史一年一代，有固定的巡視期限和嚴格的考核制度之外，其不同程度地受到按察使、布政使等地方官員的掣肘，受到巡撫、總督、鎮(zhèn)守中官的制衡亦是重要原因。其經(jīng)驗意義并非本文論述的主旨。

就第二個問題而言，巡按御史代天子巡守，確實在一定程度上起到了整肅吏治、蕩滌邪惡、與民伸冤的作用。如天順年間，朱鑒巡按廣東，重點整頓司法領域，審錄囚徒，“多所平反”。［47］正統(tǒng)年間，韓雍巡按江西，嫉惡如仇，“黜貪墨吏五十七人”， 江西刁民聞風斂跡。［48］正德時，王應鵬巡按山東，“鏟邪剔蠧，不數(shù)月而風清齊魯”。［49］所以巡按制度歷來受到很高評價。歷史也表明，凡是巡按制度貫徹落實比較認真的時代，往往是朝政比較清明、百姓比較安樂的時代。然而，歷史的發(fā)展讓巡按御史逐漸凌駕于三司之上，按察司在外力（巡按御史的壓制）和內(nèi)力（道臣的上升）的作用下，日益失去話語權，淪為巡按御史的陪襯；同時，按察司對巡按御史的監(jiān)察失效，導致地方雙軌監(jiān)察機制日漸式微，未能充分發(fā)揮其理想的作用。明代原先對巡按出巡進行了諸多限制，如回避、慎交際等，但不少制度“在嘉靖、萬歷時已成具文”。［50］該體制從設立、完善到衰落，既體現(xiàn)了歷史的嬗變，更是明代政治生態(tài)環(huán)境不斷惡化的反映。當然，封建社會的權力監(jiān)督制約最終難免失敗，這是由其為封建帝王服務的性質(zhì)決定的。但是，如果把所有事情失敗的原因都簡單地歸因于此，未免失之空泛而毫無意義。倘如此，我們也只能寄希望于英君明主，失去了在此討論的必要。這不是對待歷史的正確態(tài)度?？v觀明代地方雙軌監(jiān)察體制的嬗變過程極其原因，我們應該從中吸取經(jīng)驗教訓：

首先，重視立法，不斷完善制度。揆諸史冊，歷朝歷代無不重視制度建設。大凡賢君明主，亦是良法之開創(chuàng)者。如秦始皇廢分封置郡縣，推行車同軌書同文；唐太宗完善三省六部，采取租庸調(diào)制。偉大的帝王勢必與優(yōu)良的制度聯(lián)系在一起。明太祖朱元璋是可以比肩上述帝王的英明君主，其為保朱家江山萬世一系，可謂宵衣旰食、殫精竭慮。其開創(chuàng)了巡按御史制度和地方雙軌監(jiān)察體制，可謂深謀遠慮。后代君主不斷細化各項規(guī)則，日益完善該制度，使其在激濁揚清、防止地方行政、司法的各種弊端上發(fā)揮了不可忽視的作用。盡管隨著歷史發(fā)展最終改變了該制度的走向和運行的邏輯，致使明代地方監(jiān)察體制在運作中弊端橫生，甚至形同虛設。巡按御史制度和地方雙軌監(jiān)察體制也也隨著朱明江山的易主而走到末路。然而，“綱紀廢弛”的形成與整個政治生態(tài)環(huán)境密切相關，并非立法所能湊效，但是其法制建設本身的努力值得肯定。［51］我們當前正在進行并不斷深化的監(jiān)察體制改革也應當逐步建立、健全監(jiān)察法制，細化不同監(jiān)察領域的規(guī)定，明確具體的監(jiān)察事項和監(jiān)察權力，擺脫地方黨委與政府對監(jiān)察工作的干擾，明確監(jiān)察隊伍的責任，推動監(jiān)察人員專業(yè)化，從制度上保障監(jiān)察活動順利實施，實現(xiàn)對地方領導干部的全面監(jiān)督。

其次，確保權力動態(tài)制衡。人類歷史表明，制衡是權力活動的永恒課題；權力制衡是監(jiān)察體制設計和運行的核心問題。明代地方雙軌監(jiān)察體制在前期之所以能比較有效地運行，端在于巡按御史與按察司相互牽制，能很好地維持一種“頡頏行事”的局面。按察司和巡按御史兩條軌道均采取中央垂直管理的模式，直接掌控在皇帝手中。這首先就能起到中央與地方信息溝通的作用，使中央易于掌控真實的地方動態(tài)，減少信息壅蔽之虞。其次，雙軌監(jiān)察能起到“大小相維、上下相制”的效果。按察司是常駐地方的監(jiān)察機構，盤旋既久，人地兩熟，但可能牽涉地方人事眾多，深陷地方利益泥潭，行事未免頗受掣肘。巡按御史官銜卑下，看似力量單薄，但其系臨時委派，一年一代，與地方瓜葛不深，能超脫地方利益之上；且其直接受命于皇帝，具有欽差身份，行事方便，故敢于以“小”搏“大”，雷厲風行而較少顧忌，但又不會因地位過高、權力過大而具備抗衡中央的資本。總之，常駐監(jiān)察機構與臨時監(jiān)察機構各有利弊，明代統(tǒng)治者結合二者長短，合而為雙軌監(jiān)察機制，實現(xiàn)了對地方的立體化監(jiān)督，可謂一種積極的制度設計。令人遺憾的是，在后來的歷史發(fā)展中，官僚政治生態(tài)的變化致使雙軌中一軌（巡按御史）獨大，對另一軌（按察司）頤指氣使，使得后者日漸淪為陪襯，失去抗衡的實力，終于導致該制度的面相與運行效果離設計的初衷漸行漸遠。權力架構的設計固然需要巧妙的構思，確保權力在復雜的社會實踐中實現(xiàn)動態(tài)制衡的局面，更是一項艱巨的工程。這個問題對于時下的監(jiān)察制度改革及其將來的運作，應該有些許鑒戒意義。