李瓊

[摘要]農(nóng)民融資難問(wèn)題已經(jīng)成為影響農(nóng)民增收的關(guān)鍵，但其實(shí)質(zhì)是我國(guó)涉農(nóng)融資法律保障不足，隨著一帶一路的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、新疆維吾爾自治區(qū)政府制定的精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃的實(shí)施，南疆農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)資金的需求日益加大，而農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)農(nóng)業(yè)方面投入的資金的聚集效應(yīng)并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，農(nóng)村信用社合作金融機(jī)構(gòu)由于自身的局限性難以滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的融資需求，而非金融機(jī)構(gòu)的高利率門(mén)檻難以促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展。農(nóng)民融資困難已經(jīng)成為制約農(nóng)民收入提高、困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]南疆地區(qū);農(nóng)民融資;法律對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)]D920.4[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

2018年2月4日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，其目的是加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，深化農(nóng)村綜合改革的重要保障、補(bǔ)齊全面依法治國(guó)的薄弱環(huán)節(jié)。在此背景下，對(duì)農(nóng)村融資立法研究就顯得尤其重要，農(nóng)村改革越深，就越倚重法治護(hù)航。自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)歷了40年發(fā)展，我國(guó)先后制定和頒布的對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用的法律有20多部、近60多部行政法規(guī)、460多部部門(mén)規(guī)章以及一大批地方性法規(guī)和規(guī)則。如《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》等，這些側(cè)重于資源保護(hù)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村主體之間基本關(guān)系的規(guī)定則涉及不多，對(duì)如何往農(nóng)村注入資金，目前主要依靠政策指導(dǎo)的管理性規(guī)定。

2 研究綜述

國(guó)外融資理論主要集中于金融發(fā)展理論、農(nóng)村金融理論等方面，雖然經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展，但專(zhuān)門(mén)研究農(nóng)民融資的理論與文獻(xiàn)不是很多。國(guó)外對(duì)農(nóng)村金融制度的研究多出于經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)的角度，專(zhuān)門(mén)從法學(xué)角度進(jìn)行研究的更不多。國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)村金融制度的研究主要集中在政府對(duì)有效農(nóng)村金融市場(chǎng)的介入程度和法律規(guī)定約束，21世紀(jì)初，Gulli則提出一種可持續(xù)發(fā)展的金融機(jī)制是解決農(nóng)民貧困的出路，Ohio School提出了將非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)納入金融體系的組成部分。創(chuàng)辦孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行的穆罕默德·尤努斯認(rèn)為，窮人的信用絲毫都不比富人差，他們努力地工作，誠(chéng)實(shí)地還貸，銀行根本不用擔(dān)心鄉(xiāng)村里的窮人會(huì)借了錢(qián)跑掉。Levine、La Porta等強(qiáng)調(diào)法制建設(shè)在農(nóng)村金融發(fā)展中的重要意義，但沒(méi)有學(xué)者對(duì)農(nóng)村金融法律制度進(jìn)行系統(tǒng)的研究。

在國(guó)外研究的基礎(chǔ)之上，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)我國(guó)農(nóng)民融資現(xiàn)狀進(jìn)行了多角度的研究并提出了相應(yīng)對(duì)策，往往側(cè)重于金融體制改革、金融體系的構(gòu)建等方面，農(nóng)村金融法律制度的研究大部分著作都是集中在國(guó)家層面上， 建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展滯后的根本原因在于制度抑制的長(zhǎng)期積累。張紅宇認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系的不完整和功能的不健全，表現(xiàn)出明顯的制度缺陷。蔡則祥指出，完善與創(chuàng)新農(nóng)村金融組織體系是我國(guó)農(nóng)村金融體制改革的核心內(nèi)容，一國(guó)金融組織體系的完善與否可以通過(guò)適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)和穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。周其仁主張應(yīng)實(shí)現(xiàn)民間私人金融的合法化。對(duì)于新疆民族自治地方，李季剛教授從資源配置方面對(duì)新疆農(nóng)村金融進(jìn)行研究，認(rèn)為應(yīng)注重金融體系的“合力效應(yīng)”。

3 精準(zhǔn)扶貧背景下南疆農(nóng)民融資存在的問(wèn)題分析

3.1 南疆地區(qū)農(nóng)民融資需求滿(mǎn)足程度不足

筆者走訪調(diào)研，南疆地區(qū)農(nóng)民融資意愿迫切，南疆地區(qū)農(nóng)牧民交錯(cuò)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下。自國(guó)家實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”政策以來(lái)，駐村工作組深入到農(nóng)村一線，通過(guò)多種形式宣講“惠民”政策，南疆地區(qū)農(nóng)牧民打開(kāi)閉塞的心態(tài)，接受黨中央的脫貧政策，從內(nèi)心深處希望改善貧困落后的面貌。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍然存在融資需求與金融機(jī)構(gòu)服務(wù)供給不足之間的矛盾，通過(guò)與村級(jí)干部交談，得出的原因可能在于：真正貧困的農(nóng)民融資進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的占少數(shù)，內(nèi)心還未完全放下顧慮，融資行為相對(duì)謹(jǐn)慎，且融資用途傾向于日常生活如子女上學(xué)、老人生病、結(jié)婚等，總體上這部分農(nóng)民沒(méi)有擺脫政府“植入式”幫扶的束縛。事實(shí)上，貧困農(nóng)民在精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施下，建立了貧困檔案，在駐村工作組的幫助下，逐漸興起“庭院經(jīng)濟(jì)”，在院子里種植應(yīng)季水果，喂養(yǎng)家禽，甚至喂養(yǎng)小規(guī)模牛羊等，目前這些產(chǎn)品的銷(xiāo)路存在問(wèn)題，一部分駐村干部購(gòu)買(mǎi)或者發(fā)動(dòng)親戚朋友購(gòu)買(mǎi)，還有一部分農(nóng)民自己尋找買(mǎi)主。故，南疆地區(qū)農(nóng)民融資意愿總體上是迫切的，即使是貧困農(nóng)民也有潛在融資意愿，并且在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展帶動(dòng)下，南疆地區(qū)農(nóng)村呈現(xiàn)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)殖大戶(hù)等融資主體，其融資形式多樣化，需要多樣化的金融供給服務(wù)。

3.2 南疆地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品單一

農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品單一化，是近幾年老生常談的問(wèn)題，從國(guó)家層面來(lái)看，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)是金融機(jī)構(gòu)這些年努力的方向。不少地方率先創(chuàng)新多種農(nóng)村金融服務(wù)，使農(nóng)民獲得收益。但就南疆地區(qū)而言，農(nóng)民獲得的金融服務(wù)還是單一，具體體現(xiàn)在兩方面：其一，南疆農(nóng)民融資途徑單一。就商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，南疆農(nóng)村金融市場(chǎng)中唯有農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行可以依靠，這兩家銀行頂著“三農(nóng)”的使命，實(shí)際能夠?yàn)檗r(nóng)民融資服務(wù)的僅有農(nóng)村信用合作社。農(nóng)業(yè)銀行貸款融資的審批手續(xù)繁瑣、信用度高、時(shí)間久等程序使最終獲得貸款的農(nóng)民為數(shù)不多。而郵政儲(chǔ)蓄銀行和村鎮(zhèn)銀行在創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方面動(dòng)作太小，筆者在走訪調(diào)研過(guò)程中幾乎沒(méi)有聽(tīng)聞貧困農(nóng)民從其獲得貸款的情形。原因在于：村、鎮(zhèn)、縣的合作金融機(jī)構(gòu)只有農(nóng)村信用合作社，故而貧困農(nóng)民幾乎所有的貸款途徑來(lái)自農(nóng)村信用合作社。這說(shuō)明南疆地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)單一，無(wú)法提供多元化的金融服務(wù)。其二，南疆農(nóng)民融資模式單一。雖然南疆地區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體會(huì)隨著全國(guó)發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，但始終僅有“農(nóng)戶(hù)小額貸款”，其融資模式主要有“農(nóng)戶(hù)聯(lián)?！蹦Ｊ?、無(wú)息小額貸款模式。當(dāng)前“普惠金融”“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”等各項(xiàng)政策、措施、戰(zhàn)略的實(shí)施，是金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新的最佳時(shí)機(jī)，可筆者走訪調(diào)研中，有針對(duì)性開(kāi)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為項(xiàng)目的貸款、針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)為項(xiàng)目的貸款模式少之又少。故筆者認(rèn)為創(chuàng)新農(nóng)民融資模式是南疆地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要研究的重要問(wèn)題。

3.3 “三權(quán)分置”下南疆地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)難度大

農(nóng)村、農(nóng)民缺乏資金，最終原因都可以歸結(jié)到缺乏抵押物的問(wèn)題上來(lái)，農(nóng)民缺乏抵押物的原因歸結(jié)到底是農(nóng)村土地沒(méi)有被盤(pán)活，即土地流轉(zhuǎn)受限制。2019年1月1日起實(shí)施的新《農(nóng)村土地承包法》從法律層面肯定“三權(quán)分置”制度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用于抵押融資。這一制度的確立為農(nóng)民融資難打開(kāi)了突破口，不少地區(qū)已經(jīng)有成熟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。整個(gè)新疆地區(qū)部分市縣在全國(guó)試點(diǎn)范圍之內(nèi)，南疆地區(qū)試點(diǎn)走在前列的是阿克蘇地區(qū)，筆者走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前南疆地區(qū)整體土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)較緩慢，還處于土地確權(quán)工作階段。原因在于：南疆地區(qū)地域特殊，土地面積較大，歷史遺留問(wèn)題較多，為了避免因確權(quán)問(wèn)題引發(fā)農(nóng)民之間的糾紛，故而穩(wěn)步推進(jìn)。土地確權(quán)工作緩慢推進(jìn)，會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等問(wèn)題，南疆地區(qū)有的村沒(méi)有農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、有的村沒(méi)有一家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，據(jù)駐村工作組人員介紹：該村人數(shù)少、項(xiàng)目資源匱乏的情況下，這樣的村就無(wú)法獲得相關(guān)投資項(xiàng)目。類(lèi)似這樣貧困村，唯有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)制度讓農(nóng)民擺脫貧困?？赏恋亓鬓D(zhuǎn)面臨的一系列問(wèn)題，如土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)、配套政策措施完善、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等是“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)要解決的重要問(wèn)題。

4 精準(zhǔn)扶貧背景下南疆農(nóng)民融資困境原因的法律分析

南疆地區(qū)農(nóng)民收入低于北疆地區(qū)，被列為精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村、農(nóng)民想要獲得資金也是困難重重，當(dāng)然是由多方面原因造成的，諸如農(nóng)民缺乏抵押物、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)參與感不足、農(nóng)業(yè)相關(guān)保險(xiǎn)制度問(wèn)題等。那么深究這些原因背后乃是農(nóng)村金融制度設(shè)計(jì)不合理，即法律保障制度不健全，缺乏了法律治理的農(nóng)村金融市場(chǎng)當(dāng)然十分混亂，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)顧慮太多、民間非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作。導(dǎo)致南疆地區(qū)真正貧困農(nóng)民只能依靠政府“造血式”扶貧模式，但是這樣靠政府扶持的融資模式無(wú)法普遍推廣開(kāi)來(lái)，故需要幫扶精準(zhǔn)，有針對(duì)性的實(shí)施。如果將農(nóng)村、農(nóng)民資金匱乏納入法律治理的軌道，南疆地區(qū)貧困農(nóng)民精準(zhǔn)脫貧難題迎刃而解。

4.1農(nóng)民融資抵押擔(dān)保問(wèn)題

2019年1月1日新《農(nóng)村土地承包法》明確“三權(quán)分置”制度，即農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利并行。農(nóng)民可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu);可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，而農(nóng)民承包土地的身份永遠(yuǎn)不會(huì)改變。這一創(chuàng)新性突破雖然盤(pán)活農(nóng)民手中的土地資源，拓寬了土地流轉(zhuǎn)方式。但是南疆地區(qū)地域特殊性，決定了推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作將沒(méi)那么順利。南疆農(nóng)牧民混合居住，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，南疆地區(qū)農(nóng)民將土地用于放牧，真正承包耕種的土地很少，這就造成承包土地面積小而且散亂。面對(duì)散亂的土地，其確權(quán)工作開(kāi)展起來(lái)就緩慢。再有，農(nóng)民融資抵押擔(dān)保問(wèn)題涉及最主要的問(wèn)題是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評(píng)估與交易平臺(tái)的建立。評(píng)估與交易機(jī)構(gòu)的建立不僅需要政府機(jī)構(gòu)的支持，更需要強(qiáng)大的法律制度保障。況且南疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中不規(guī)范行為諸多，要想規(guī)范抵押擔(dān)保，就必須解決好前期基礎(chǔ)性交易機(jī)制建設(shè)，一切按照規(guī)制來(lái)進(jìn)行，于法有據(jù)。

4.2 農(nóng)民融資監(jiān)管立法缺位

農(nóng)民融資抵押擔(dān)保的實(shí)踐還處于起步階段，離不開(kāi)政府的扶持資金、配套措施的支持，這些資金和措施能否跟進(jìn)和到位，尤其是南疆地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的情形，更加需要法律制度保障才能確保農(nóng)民融資抵押擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的落實(shí)。而農(nóng)村金融環(huán)境與城市金融環(huán)境差異很大，現(xiàn)有監(jiān)管類(lèi)的法律如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融違法處罰法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》等，僅將農(nóng)村金融市場(chǎng)順帶上監(jiān)管，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資沒(méi)有針對(duì)性。并且在國(guó)家高度重視“三農(nóng)”工作基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村融資監(jiān)管起作用的往往是政策措施，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村與城市金融市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)際上脫節(jié)的現(xiàn)狀。當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展，南疆地區(qū)貧困農(nóng)民需要脫貧，這就需要政策類(lèi)監(jiān)管上升為具有法律效力的監(jiān)管制度，彌補(bǔ)監(jiān)管缺位的漏洞，規(guī)范南疆地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)融資借貸行為。

4.3 農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法中融資立法不足

農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資是農(nóng)民融資模式中最重要的途徑，加入農(nóng)民合作社，降低農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)成本，是政府支持農(nóng)民合作社發(fā)展的根本動(dòng)力。因?yàn)閱蝹€(gè)農(nóng)民還貸能力不足，如果幾家合作成立農(nóng)民合作社，那么政府通過(guò)提供擔(dān)保的方式，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，將容易獲得資金支持。在“兩權(quán)”抵押，“三權(quán)分置”制度確立之前，農(nóng)民合作社幾乎是農(nóng)民融資規(guī)模壯大的主要途徑，也是農(nóng)村市場(chǎng)中具有主體地位的重要組織。新疆從2012年6月1日正式按照農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社具體辦法實(shí)施，結(jié)合中央、自治區(qū)層面的財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策，一定程度上解決了新疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。但是從國(guó)家層面的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》到自治區(qū)層面的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社實(shí)施辦法》，其中涉及農(nóng)村融資立法方面的規(guī)定幾乎是缺位的，并且與土地、公司、物權(quán)擔(dān)保等方面法律銜接問(wèn)題上，在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法中無(wú)法讀出。所以，對(duì)南疆地區(qū)乃至整個(gè)新疆地區(qū)農(nóng)民融資難題治標(biāo)不治本。

5解決南疆地區(qū)農(nóng)民融資困境的法律對(duì)策建議

農(nóng)民融資困境系全國(guó)性難題，諸多學(xué)者有針對(duì)性提出化解建議，最為影響較大的對(duì)策在于突破法律禁止性規(guī)定。如2016年3月24日，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法的實(shí)施，使農(nóng)民融資抵押物不存在障礙性問(wèn)題;再如2019年1月1日起實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》，將良好的實(shí)踐效果政策上升為法律，從制度層面肯定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要性。使農(nóng)村、農(nóng)民融資路徑似乎沒(méi)有制度上的障礙，至少?gòu)牧⒎▽用嫔洗蚱苽鹘y(tǒng)滯后的立法規(guī)定，為農(nóng)民融資創(chuàng)造新的途徑。

孰不知，將農(nóng)村融資各個(gè)方面納入法律治理的軌道，牽扯不僅僅是立法層面的突破即可，更重要的是如何執(zhí)法即如何將新制度落實(shí)到位。南疆地區(qū)地域特殊性，本身決定其進(jìn)度要晚于其他地區(qū)，在落實(shí)具體制度的時(shí)候，總是借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)，才能穩(wěn)步推進(jìn)。故，本文的法律對(duì)策建議側(cè)重執(zhí)法層面如何落實(shí)制度，具體如下。

5.1 農(nóng)村土地抵押融資立法跟進(jìn)

從全國(guó)層面來(lái)講，農(nóng)村土地抵押融資改革制度試點(diǎn)階段接近尾聲，即將來(lái)到的是如何從法律層面加以回應(yīng)。立法跟進(jìn)不僅僅是將政策上升為法律這樣簡(jiǎn)單，需要從立法技術(shù)、邏輯、與其他法律銜接上完成立法工作。這顯然不是全國(guó)某一個(gè)地區(qū)就能全權(quán)代表的，況且新疆作為農(nóng)業(yè)大省，在農(nóng)村土地抵押融資實(shí)踐經(jīng)營(yíng)中相當(dāng)有話語(yǔ)權(quán)。南疆作為新疆特殊區(qū)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占比較北疆大，其實(shí)踐立法跟進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)價(jià)值占比也將會(huì)很大。故，筆者建議，南疆地區(qū)農(nóng)村土地抵押立法跟進(jìn)首要步驟是完善農(nóng)村土地確權(quán)工作，針對(duì)南疆地區(qū)農(nóng)民土地散、面積小的問(wèn)題，精準(zhǔn)測(cè)量，以免之后土地糾紛埋下隱患。其次，是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評(píng)估與交易平臺(tái)。作為配套立法措施，評(píng)估機(jī)制與交易平臺(tái)的建立迫在眉睫。因?yàn)檗r(nóng)村土地和房屋沒(méi)有準(zhǔn)確的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就很難轉(zhuǎn)讓、抵押，甚至難以變現(xiàn)。如若等著其他地區(qū)或者北疆地區(qū)建立平臺(tái)之后，再借鑒，勢(shì)必會(huì)影響進(jìn)度，難免會(huì)有不合適之處。再者，農(nóng)村土地抵押是“房隨地走”還是“房不隨地走”，還存在爭(zhēng)議，雖然《農(nóng)村土地承包法》繞開(kāi)了這個(gè)問(wèn)題，但是與《物權(quán)法》銜接部分，仍然是需要探討清楚的。南疆地區(qū)現(xiàn)階段還未全面實(shí)施農(nóng)民宅基地房屋抵押?jiǎn)栴}，但是南疆地區(qū)貧困農(nóng)民多數(shù)是富民安居房，對(duì)此類(lèi)房屋的抵押需要結(jié)合政策措施進(jìn)一步實(shí)施。不能完全照搬“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)辦法處理。

5.2 精準(zhǔn)監(jiān)管南疆地區(qū)農(nóng)民融資體系

農(nóng)民融資一定涉及三方利益關(guān)系，農(nóng)民—金融機(jī)構(gòu)—擔(dān)保方。這里最重要方乃是金融機(jī)構(gòu)，之前有學(xué)者認(rèn)為成立政府主導(dǎo)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，才能保證農(nóng)民融資順利進(jìn)行。南疆地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況并非如此，其融資模式雖然單一，但是不缺乏擔(dān)保機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎洚?dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，與政府合作的是農(nóng)村信用合作社。所以，南疆地區(qū)農(nóng)民融資主要是形成了“農(nóng)民+政府+農(nóng)村信用社”三者協(xié)作融資體系。在“普惠金融”和“精準(zhǔn)扶貧”政策實(shí)施下，農(nóng)民從農(nóng)村信用社獲得貸款并非難事，但這都是在政府主導(dǎo)下，離開(kāi)了政府植入式扶持，要想從其他正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款十分不易。就拿農(nóng)業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，作為國(guó)有銀行之一，其設(shè)立之初還頂著“服務(wù)三農(nóng)”的帽子，但現(xiàn)今南疆地區(qū)農(nóng)民能從農(nóng)業(yè)銀行融資占比不足10%，究其原因是農(nóng)民無(wú)法達(dá)到其信用條件和擔(dān)保條件，再加上嚴(yán)格審批流程，農(nóng)民融資門(mén)檻比從有政府擔(dān)保的農(nóng)村信用社融資門(mén)檻高很多。

針對(duì)以上的現(xiàn)象，說(shuō)明農(nóng)村金融市場(chǎng)不僅是立法方面缺乏，在監(jiān)管方面也很缺乏。代表其他正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)銀行對(duì)農(nóng)民的抵押和擔(dān)保能力不信任，對(duì)進(jìn)軍農(nóng)村金融市場(chǎng)有所顧忌，所以才通過(guò)提高內(nèi)部審批制度，減少對(duì)農(nóng)民的放貸。要想鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的投入，加強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)監(jiān)管力度勢(shì)在必行。故，精準(zhǔn)監(jiān)管南疆地區(qū)農(nóng)民融資每一個(gè)環(huán)節(jié)是精準(zhǔn)扶貧的重要工作。據(jù)筆者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，會(huì)有不良貸款收不回來(lái)的現(xiàn)象，村干部認(rèn)為貸款收不回來(lái)，原因多半是信用極差的農(nóng)民，還有可能是歷史遺留問(wèn)題。那對(duì)于不按時(shí)還貸的農(nóng)民，如按訴訟程序解決問(wèn)題是無(wú)法緩解農(nóng)民融資困境的。在現(xiàn)有制度框架下，有效的做法適當(dāng)延長(zhǎng)借款期限，鼓勵(lì)來(lái)年加大生產(chǎn)投入，將收入來(lái)償還貸款。通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)約束農(nóng)民償還貸款比起訴最終無(wú)法執(zhí)行來(lái)的更加有效。

5.3 探索涉農(nóng)融資立法

通過(guò)“精準(zhǔn)扶貧”的手段達(dá)到振興鄉(xiāng)村的目的，是現(xiàn)階段南疆地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。深化農(nóng)村改革，需要從制度上推進(jìn)金融創(chuàng)新立法。南疆地區(qū)目前實(shí)踐探索涉農(nóng)融資立法需要從涉農(nóng)合作金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村合作社兩方面探索。其一，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)方面。服務(wù)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)中，有肩負(fù)政策使命的、有肩負(fù)三農(nóng)使命的、有合作性金融機(jī)構(gòu)的。這統(tǒng)一由商業(yè)銀行法調(diào)整不利于金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式。針對(duì)金融法中缺乏調(diào)整農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)立法的情形，需要探索農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)立法路徑，合作金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)融資有針對(duì)性的創(chuàng)新融資服務(wù)模式，如家庭農(nóng)場(chǎng)融資貸款項(xiàng)目、婦女老人融資項(xiàng)目、養(yǎng)殖牛羊融資貸款項(xiàng)目，拓展融資模式是南疆地區(qū)農(nóng)民融資需要迫切解決的重要問(wèn)題。其二，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社融資立法方面。南疆地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展趨勢(shì)主要有農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、種植養(yǎng)殖大戶(hù)。能夠規(guī)范這些主體融資行為的唯有農(nóng)民合作社法。原因在于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都將以農(nóng)民合作社為中心，展開(kāi)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，融資也必將以合作社為載體，創(chuàng)新農(nóng)民融資模式。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，而合作社法中涉及融資條款缺乏，顯然無(wú)法調(diào)整現(xiàn)有實(shí)踐，需要探索出合作社與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間協(xié)作融資相關(guān)法律條款，規(guī)范農(nóng)民融資行為。

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